STS, 12 de Julio de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 268/1999, promovido por Doña María y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Palomares del Río, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Palomares del Río, de fecha 10 de julio de 1996, por el que se desistió del documento de Avance del Plan General de Ordenación Urbana de Palomares del Río.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 18 de mayo de 2.001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: «Desestimamos el presente recurso contencioso administrativo y declaramos la conformidad a derecho del acuerdo impugnado precitado en el fundamento jurídico primero de esta Sentencia. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes por la representación de Doña María se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de octubre de 2.001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de diciembre de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dicte en su día sentencia: "estimando el presente recurso acordando dejar sin efecto el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Palomares del Río de 10 de julio de 1996 y declarando la responsabilidad del Ayuntamiento de Palomares del Río por incumplimiento del convenio urbanístico de 4 de agosto de 1.994 suscrito entre otros con mi representada, responsabilidad que se determinará en ejecución de sentencia".

Por Providencia de 8 de mayo de 2.003 se pone manifiesto a las partes por plazo común de diez días las posibles causas de inadmisión del recurso de casación: a) no haber justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia recurrida en cuanto a los motivos articulados el amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA.; b) Carecer de fundamento el recurso en relación con el motivo tercero pues la cita de normas que se consideran infringidas no ampara el vicio de falta de motivación de la sentencia que se denuncia (artículo 93.2.d) de la LRJCA. El 21 de octubre de 2.004, esta Sala Tercera dicta Auto por la que acuerda: "Se admite a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Doña María, contra la sentencia de 18 de mayo de 2.001, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso número 268/1999, a cuyo efecto se remiten las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos".

Por providencia de fecha 14 de enero de 2.005 se ordena entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (AYUNTAMIENTO DE PALOMARES DEL RÍO), para que en el plazo de treinta días, formalice su escrito de oposición al recurso, lo que hizo en escrito de fecha 8 marzo siguiente en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia: «por la que se declare inadmisible el recurso en cuanto a la pretensión deducida de indemnización de daños y perjuicios, y se desestime en cuanto al resto; y, en su defecto, se desestime en su integridad, con imposición en ambos casos de las costas a la parte recurrente".

Por providencia de 10 de mayo de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de junio en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía (Sala de Sevilla) dictó en fecha de 18 de mayo de 20001, en su recurso contencioso administrativo nº 268/1999, por medio de la cual se desestimó el formulado por Dª. María contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Palomares del Río, de fecha 10 de julio de 1996, por el que se desistió del documento de Avance del Plan General de Ordenación Urbana de Palomares del Río, declarando al mismo tiempo la imposibilidad de obtener la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana incluyendo los compromisos adquiridos en virtud del convenio suscrito con los propietarios de la Cornisa Norte con fecha 4 de agosto de 1994, y, en aplicación de la estipulación segunda de dicho convenio, acordar la rescisión del mismo, reconociendo el derecho a la devolución del cincuenta por ciento de las aportaciones realizadas por los propietarios suscribientes.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, reproducción de la de 12 de enero de 2001 (recursos acumulados 1393 y 1654 de 1996) confirmada por la nuestra de 31 de diciembre de 2003 (RC 2521/2001), que de conformidad con los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, habremos de seguir:

1. Que, "al folio 19 y siguientes del expediente administrativo obra copia del convenio urbanístico de fecha 4 agosto de 1994 suscrito entre otros por los actores y el Ayuntamiento de Palomares del Río. En dicho convenio, tras exponerse que el Ayuntamiento tiene intención de acordar la redacción de un Plan General de Ordenación Urbana, se señala que los propietarios de terrenos clasificados como no urbanizables, según anexo 2 que se adjunta, adquieren el compromiso de aportar al Ayuntamiento la cantidad de 25 millones de pesetas con destino a la financiación del PGOU. Por su parte la Corporación local se compromete a incluir los indicados terrenos con la clasificación de suelo urbanizable, con las condiciones de uso, edificabilidad y cesiones que en mismo se especifican e indicándose en la estipulación segunda, párrafo segundo, que «en el caso de que el Plan General de Ordenación Urbana de Palomares del Río no llegara a ser aprobado definitivamente por causas ajenas a la voluntad municipal, quedará sin efecto el presente convenio, persistiendo como única obligación municipal el reintegro del 50% de las aportaciones económicas percibidas en virtud de este convenio, asumiendo los propietarios el resto como riesgo mercantil de la operación".

2. Igualmente se añade que "en el informe de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla se indica, respecto del planeamiento global de la propuesta contenida en el Avance del PGOU, que la ordenación propuesta supone una ocupación del territorio desmesurada para la escala de desarrollo lógico y deseable en el municipio de Palomares, de por sí y en su relación con la aglomeración urbana de Sevilla, y en el período de tiempo a considerar, que puede conllevar problemas de control y gestión urbanística para dicho municipio, no aportándose justificación suficiente y razonada alguna al modelo de crecimiento seguido. Cuando menos, continúa dicho informe, supone poder superar entre cuatro y seis veces la población actual y ocupar un territorio muy extenso, entre vez y media y dos veces el actualmente clasificado, tomando solo el suelo urbanizable programado.

   Se señala además que el Avance contraviene el Plan Especial de Protección del Medio Físico de la provincia de Sevilla, ya que la denominada «Operación Noreste», en sus alternativas primera y segunda, se dispone sobre un espacio catalogado como Paisaje Sobresaliente (PS 3) "Cornisa Este del Aljarafe", cuyas normas de aplicación prohiben la actuación prevista. También debe reseñarse cómo el informe que citamos señala que el Avance en los términos previstos daría lugar a procesos no deseables de conurbación urbana e indeferenciación entre municipios y entre sectores del área metropolitana que aún son posibles de evitar, así como que se establece un orden de programación que prioriza la "Operación Noroeste" ante la resolución de los problemas de índole urbanística y territorial ya existentes en el municipio y que no se prevé una estructura urbanística adecuada al crecimiento diseñado.

   Por su parte el informe de los servicios técnicos de la Diputación Provincial pone de relieve la contradicción del Avance del PGOU con las determinaciones del Plan Especial de Protección del Medio Físico y Catálogos de Espacios y Bienes Protegidos de la provincia de Sevilla, si bien señala la su falta de vigencia derivada de la no publicación de su contenido normativo, al mismo tiempo que se vierten una serie de consideraciones sobre el carácter compartido de la potestad de planeamiento, ya referidas".

3. Expresándose, por último en el Fundamento Jurídico Quinto de la sentencia de instancia que: "El contenido de los informes técnicos, resumidos en sus aspectos mas importantes en el fundamento anterior, justifica la decisión municipal de desistir del documento del Avance del PGOU. Sería casi temerario que por parte de la Corporación municipal se siguiese con el procedimiento de elaboración de un Plan General, cuyas determinaciones contenidas en el Avance, y en consonancia con lo pactado en el convenio urbanístico, contraviene lo dispuesto en otro Plan prevalente, como es el de Protección del Medio Físico, cuya validez no se discute y únicamente, en todo caso, pendiente de su mera publicación para su plena eficacia. Incluso existen serios argumentos para una posible falta de aprobación definitiva del Plan por parte de la autoridad autonómica, en base a la existencia de intereses supralocales que se verían afectados de aprobarse el planeamiento de Palomares del Río en los términos previstos en el Avance, o lo que viene a ser lo mismo, en los términos previstos en el convenio urbanístico.

   Justificada la decisión de desistir del Avance del planeamiento la cuestión queda reducida a determinar si ello puede considerarse como causa ajena a la voluntad municipal y, por consiguiente, con la sola obligación del municipio de reintegrar el 50% de las cantidades aportadas por los propietarios de terrenos suscribientes del convenio, en los términos que resultan de la estipulación segunda del mismo. La respuesta a tal cuestión debe ser afirmativa por cuanto la Corporación municipal se limita a someter a informe de los organismos autonómicos y provinciales un Avance de PGOU que recoge precisamente las determinaciones contenidas en el convenio sobre clasificación y calificación del territorio municipal. Lleva a cabo una actividad, que puede definirse de cautelar, ante las dudas que pudieran surgir en las autoridades municipales sobre la viabilidad jurídica del planeamiento, siendo indiferente desde el punto de vista jurídico que sea consecuencia de un cambio en la composición del Ayuntamiento. No hay, por consiguiente, una arbitraria decisión municipal de no continuar con el procedimiento de elaboración de un nuevo planeamiento, sino una decisión prudente y fundamentada, basada en la opinión, igualmente fundamentada, de los servicios técnicos y órganos llamados en definitiva a intervenir en la aprobación definitiva del Plan. De aquí que pueda hablarse, tal y como se dispone en la estipulación segunda del convenio, de un «riesgo mercantil de la operación» que justifica que deban ser los propietarios que suscriben el convenio urbanístico los que deban soportar la pérdida de la mitad de las cantidades abonadas para sufragar los gastos de financiación dirigidos a la elaboración del PGOU".

Contra esa sentencia ha interpuesto la recurrente recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, articulados, los dos primeros, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas y jurisprudencia aplicable al objeto del debate; y el tercero al amparo del artículo 88.1.c) de la misma LRJCA, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia.

Comenzando por el tercer motivo, que se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA, por quebrantamiento de las normas reguladora de la sentencia, se fundamenta en la vulneración del artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil así como 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ---LOPJ---, pues, si bien la apreciación de la prueba queda a la mas absoluta discrecionalidad del órgano jurisdiccional, tal facultad tiene su límite en la arbitrariedad del juzgador. En concreto señala la recurrente que la Sala de instancia no ha tomado en consideración las periciales presentadas, las cuales contradicen lo argumentado de contrario por el Ayuntamiento de Palomares del Río, sin que exista prueba alguna que los contradiga en el acervo probatorio del recurso.

El motivo ha de ser rechazado.

Ya en nuestra STS de 31 de diciembre de 2003 de precedente cita señalamos, efectivamente, que "no cabe duda que dicha prueba no fue valorada por el Tribunal "a quo", a pesar de que su práctica fue admitida por considerarla útil para el enjuiciamiento del conflicto planteado, pero del aludido informe pericial no se deduce que la decisión municipal de desistir del Avance no tuviese su causa en unos dictámenes elaborados por los correspondientes servicios de la Diputación, de la Delegación Provincial de Medio Ambiente, Obras Públicas y Transportes y de la Comisión Provincial de Urbanismo, sino todo lo contrario, pues se limita el perito procesal a atribuir a éstos una incorrecta motivación o ausencia de justificación, lo que no resulta incompatible con lo declarado por la Sala de instancia en la sentencia recurrida en cuanto a la causa del desistimiento debida las previsibles dificultades en obtener la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana municipal, aunque el perito procesal estimase que el Avance debería haber seguido su curso, pues lo cierto es que éste no era el parecer de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, quien señaló que la ordenación propuesta en el Avance del Plan General de Ordenanza Urbana del municipio de Palomares del Río conllevaba una ocupación del territorio desmesurada para la escala de desarrollo lógico y deseable en dicho municipio, porque suponía superar entre cuatro y seis veces la población actual y ocupar un territorio muy extenso («entre vez y media y dos veces el actualmente clasificado»), generando procesos no deseables de conurbanción e indiferenciación entre municipios y sectores del área metropolitana posibles de evitar.

A esta trascendental y sería objeción el perito procesal dedica una extensa crítica con la finalidad de desacreditarla, pero no por ello deja de ser cierta y expresiva del criterio de dicha Comisión Provincial, lo que, como certeramente apunta la Sala de instancia en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, determinaría que no se llegase a aprobar definitivamente el modelo de planeamiento urbanístico proyectado, de manera que las opiniones discrepantes contenidas en el informe pericial emitido no pasan de ser un mero parecer sin trascendencia alguna para enjuiciar el conflicto planteado, en el que lo que se dirime es si el desistimiento del Avance por el Ayuntamiento obedeció a su exclusiva decisión o vino condicionado por esos informes desfavorables, habiendo llegado la Sala sentenciadora, con toda lógica, a la conclusión de que efectivamente fue debido a las serias objeciones que hicieron los organismos informantes, que señalaron intereses supralocales incompatibles con las previsiones del Avance en cuestión y con lo estipulado en el convenio urbanístico.

El silencio, que guarda la sentencia sobre el informe emitido en el proceso, no la hace incurrir en un defecto de motivación determinante de su anulación, porque las apreciaciones del perito no pasan de ser la expresión de su parecer contrario al criterio mantenido, en cuanto al crecimiento urbanístico del municipio de Palomares del Río, por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que, en definitiva, es el que el Ayuntamiento debe tener en cuenta para encauzar la proyectada transformación del planeamiento urbanístico que, iniciada previamente, experimentó un sensible cambio a partir de la celebración de un convenio urbanístico, cuyos objetivos resultaron incompatibles con intereses urbanísticos supralocales, lo que hizo al Ayuntamiento reconsiderar su postura y desistir del Avance, redactado en armonía con aquellas estipulaciones, inasumibles por los Organismos que tienen el deber de velar por la protección de los aludidos intereses supramunicipales, razones todas que conducen a la desestimación del último de los motivos de casación aducidos".

En el primer motivo (articulado al amparo del 88.1.d de la LRJCA) se consideran infringidos los artículos 7, en relación con los 1278 y 1124 del Código Civil, y los 1101, 1106, 1301, 1305 y 1306 del mismo texto legal, y jurisprudencia que los interpreta, por considerar que con su actuación el Ayuntamiento de Palomares del Río dejó sin efecto, unilateralmente, el convenio de referencia infringiendo los preceptos mencionados.

El motivo también ha de ser rechazado al contar la decisión municipal de desistir del documento de Avance, declarando la imposibilidad de obtener la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana ---incluyendo los compromisos adquiridos en virtud del convenio suscrito con los propietarios de la Cornisa Norte con fecha 4 de agosto de 1994---, y, en consecuencia, por aplicación de la estipulación segunda de dicho convenio, acordar la rescisión del mismo, con un evidente sustrato justificativo tales y como fueron los Informes emitidos por la Asesoría Jurídica de la Diputación de Sevilla, por el Servicio de Arquitectura de la misma Diputación, por la Delegación Provincial de Obras Públicas y Transportes, por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Sevilla, así como por la propia Secretaría municipal.

En relación con los mismos ya dijimos en nuestra anterior STS de 31 de diciembre de 2003 que "los criterios plasmados en el Avance del Plan General no se ajustan a los intereses supramunicipales reflejados en los aludidos informes que, en definitiva, habrían impedido la aprobación del planeamiento que incorporaba las estipulaciones del convenio urbanístico, y, por tanto, la decisión de la Sala sentenciadora está suficiente y razonablemente justificada sin que, por ello, pueda tacharse de arbitraria".

Así como que "de los términos del convenio urbanístico suscrito entre las recurrentes y el Ayuntamiento se deduce que los propios contratantes previeron la posibilidad de que la tramitación del Plan General de Ordenación Urbana, que, en virtud del aludido convenio, se iniciaría, pudiera no llegar a feliz término, por lo que se contemplaba la restitución de la totalidad o del cincuenta por ciento de las cantidades que los recurrentes entregaron para dicha tramitación, y esto es lo que, en definitiva, sucedió, por lo que la cuestión se reduce a valorar y decidir si concurrieron razones ajenas a la voluntad municipal para desistir del Avance del Plan General de Ordenación Urbana, las que la Sala sentenciadora considera que efectivamente existieron, como se deduce de los informes técnicos que se resumen en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida".

Por último, el segundo motivo, que se formula al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA, por infracción de normas y jurisprudencia aplicable al objeto del debate, se fundamenta en la vulneración de los artículos 9.3, 24 y 103 de la Constitución (CE), así como de los preceptos que se contienen en el Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), cuyos trámites no se han seguido para acordar la rescisión del convenio, habiendo provocado la indefensión de la recurrente.

El motivo debe ser rechazado.

En el artículo 24.1 de la Constitución ocupa un lugar central, y extraordinariamente significativo, la idea de indefensión. Como ha señalado el Tribunal Constitucional (STC 48/1989, de 4 de Abril) "la interdicción de la indefensión, que el precepto establece, constituye 'prima facie' una especie de fórmula o cláusula de cierre" ("sin que en ningún caso pueda producirse indefensión"). Como la propia jurisprudencia constitucional señala "la idea de indefensión contiene, enunciándola de manera negativa, la definición del derecho a la defensa jurídica de la que se ha dicho supone el empleo de los medios lícitos necesarios para preservar o restablecer una situación jurídica perturbada o violada, consiguiendo una modificación jurídica que sea debida tras un debate (proceso) decidido por un órgano imparcial (jurisdicción)".

El propio Tribunal Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre lo que constituye la "esencia de la indefensión, esto es, una limitación de los medios de defensa producida por una indebida actuación de los órganos judiciales, o, en otras palabras, aquella situación en la que se impide a una parte, por el órgano judicial en el curso del proceso, el ejercicio del derecho de defensa, privándole de las facultades de alegar y, en su caso, de justificar sus derechos e intereses para que le sean reconocidos o para replicar dialécticamente las posiciones contrarias, en aplicación del indispensable principio de contradicción" (Auto TC 1110/1986, de 22 de Diciembre

Del mismo modo se ha puesto de manifiesto que las denominadas "irregularidades procesales" no suponen "necesariamente indefensión, si le quedan al afectado posibilidades razonables de defenderse, que deja voluntariamente --por error o falta de diligencia-- inaprovechados " (Auto TC 484/1983, de 19 Octubre).

En versión más sencilla, el derecho de defensa implica "la oportunidad para las partes litigantes de alegar y probar cuanto estimasen conveniente para la defensa de sus tesis en pie de igualdad" (Auto TC 275/1985, de 24 de Abril

Por tanto, lo que en el artículo 24.1 "garantiza la Constitución no es la corrección jurídica de todas las actuaciones de los órganos judiciales, sino, estrictamente, la posibilidad misma de acceder al proceso, de hacer valer ante el órgano judicial los propios derechos e intereses, mediante la necesaria defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta judicial fundada en derecho y de contenido no irrazonable sobre la propia pretensión" (STC 41/1986, de 2 de Abril y Auto TC 914/1987, de 15 de Junio

Obviamente, supone una gran dificultad extrapolar la anterior doctrina constitucional al ámbito ---en gran parte tributario de la autonomía de la voluntad--- de la rescisión de los contratos y convenios, por cuanto el "procedimiento" a seguir no es precisamente de los mas parecidos a los del ámbito estrictamente jurisdiccional ---terreno natural del artículo 24 e la Constitución---. Acierta por ello la sentencia de instancia cuando considera que el conocimiento de los hechos por parte de la recurrente, y su posibilidad de alegaciones y prueba la ha excluido de cualquier perjuicio derivado de la estricta tramitación jurisdiccional. Bien significativo resulta, a estos efectos, la genérica cita que la recurrente realiza de los preceptos que considera infringidos (Título VI de la LRJPA) en el momento en el que se ve obligada a descender de los preceptos y principios constitucionales a los de simple legalidad ordinaria, cuya concreción no puede realizar.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LRJCA). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.500'00 euros. (Artículo 139.3) a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.