STS, 22 de Marzo de 2005

Por decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid de 9 de abril de 1999 se desestimó el recurso ordinario interpuesto contra el decreto del primer teniente de alcalde responsable de Policía Municipal de 15 de enero de 1999, que declaraba la situación de incompatibilidad a D. Jose Pedro titular de la licencia municipal de taxi número 3514 en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.

Contra la anterior resolución se interpuso por D. Jose Pedro recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con el nº 748/99, en el que recayó sentencia de fecha 2 de octubre de 2001 por la que se desestimaba el recurso interpuesto.

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 15 de marzo de 2005, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho,

D. Jose Pedro interpone, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de octubre de 2001, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por él contra el decreto del primer teniente de alcalde responsable de Policía Municipal de 15 de enero de 1999, que se le declaraba en situación de incompatibilidad como titular de la licencia municipal de taxi número 3514 en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.

La cuestión planteada en el presente recurso de casación ha sido ya resuelta por esta Sala en sentencias de 12 de abril de 2004, recurso de casación 4246/2004, 16, 17 y 22 de diciembre de 2004, recursos de casación nº 4445/02, 4454/02 y 4840/02 y 19 de enero de 2005, recursos de casación nº4165/02 y 4501/02 cuyo contenido y sentido de la decisión, en aras del principio de unidad de doctrina que debe inspirar la actuación de los órganos jurisdiccionales, debemos atenernos.

El recurrente pretendió ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid la anulación de la resolución impugnada y que, dejándose sin efecto, se le ampare definitivamente en el ejercicio de los derechos inherentes a la licencia de auto-taxi de que es titular, e invoca la inconstitucionalidad sobrevenida del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros y la infracción de los principios constitucionales de igualdad, de libertad de empresa y de legalidad.

La Sala de instancia ha desestimado la demanda teniendo en cuenta, lo siguiente: En primer lugar, que el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, no es inconstitucional, pues tiene su cobertura en la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, por ser anterior, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley. Cuando fue dictado dicho Reglamento no existía la Comunidad de Madrid, cuyo Estatuto fue aprobado por Ley Orgánica de 25 de febrero de 1983. La atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, aun con carácter exclusivo, no ha provocado ni la inconstitucionalidad ni la automática derogación de todas las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso, que progresivamente serán sustituidas por las que dicte la Comunidad Autónoma, en uso de sus competencias exclusivas.

Tal normativa no existe en el momento presente, ya que la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente esta materia, por lo que, en tanto no se dicte normativa específica sobre la incompatibilidad que nos ocupa, seguirá siendo aplicable el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del legislador autonómico provoque un vacío normativo.

Según el recurrente el artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros sería inconstitucional por infracción del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución. Debe analizarse si este artículo implica un trato discriminatorio, al establecer que toda persona titular de licencia de las clases A) o B) tendrá la obligación de explotarla personal o conjuntamente mediante la contratación de conductores asalariados en posesión del permiso local de conductor y afiliación a la Seguridad Social en régimen de plena y efectiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión. Dicho precepto establece un trato diferenciado para el titular de la licencia y para el conductor asalariado que no puede calificarse de discriminatorio, al ser la distinción objetiva y razonable, en atención a que el titular de la licencia se encuentra, respecto a la Administración que la ha otorgado, en situación distinta a la del asalariado, pues sólo aquél es garante frente a ésta del cumplimiento de la obligación de prestar el servicio público en condiciones de calidad y continuidad, mientras que el asalariado concurre a prestarlo por cuenta y en nombre del titular de la licencia y en cualquiera de las modalidades que permita la legislación laboral.

No constituye tampoco discriminación la excepción del artículo 17.3 de Reglamento, al disponer que no será exigible la exclusiva y plena dedicación y la incompatibilidad profesional cuando la licencia se haya adjudicado para la prestación del servicio en municipios de menos de 5.000 habitantes y su titular no tenga personal a su servicio, dada, de una parte, la mayor flexibilidad y temporalidad en la demanda del servicio en tales poblaciones, y, de otra, la insuficiencia de los ingresos derivados de la prestación de ese servicio, que sólo ocasionalmente se requiere, para la subsistencia del titular de la licencia y su familia.

No se vulnera el principio de libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución. A la Sala le resulta paradójico que sea esgrimido por quien pretende ser titular de una licencia que garantiza el ejercicio de una actividad vedada para los ciudadanos no titulares de tal licencia.

Al resultar del expediente administrativo que el recurrente titular de la correspondiente licencia, no presta el servicio de auto-taxi en régimen de plena y exclusiva dedicación, según declaró a la Administración demandada y cuya realidad no ha sido negada en este proceso, se está en el supuesto del artículo 17.2 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, de transmisión de la licencia en los supuestos admitidos en el artículo 14 o de renuncia a la misma.

No se trata de la revisión de actos en vía administrativa, por lo que no son exigibles los requisitos para los diversos supuestos de la revisión de oficio se contemplan en los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992.

No es el caso previsto en el artículo 48.f) del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, que prevé la revocación de las licencias y su retirada cuando se incumplan las obligaciones inherentes a las mismas, sino la constatación de una situación de incompatibilidad en la titularidad de la licencia de auto-taxi con el ejercicio comprobado de otra actividad profesional del titular de la misma, en detrimento del régimen de plena y exclusiva dedicación, y correlativo requerimiento de cese en la situación de incompatibilidad o, en otro caso, de transmisión de la licencia.

Las irregularidades procedimentales denunciadas en la demanda carecen de virtualidad invalidante; se otorgó un plazo razonable para que el recurrente optara entre las dos alternativas incluidas en el requerimiento, por tanto, la decisión administrativa no ha vulnerado el principio de audiencia y está suficientemente motivada. Por todo ello la sentencia recurrida desestimó el recurso interpuesto.

El recurso de casación impone una serie de formalidades derivadas de su naturaleza especial, que suponen una limitación en los motivos de impugnación de la sentencia recurrida y en las cuestiones que pueden ser tratadas y resueltas por el Tribunal Supremo, ceñidas a las infracciones del ordenamiento jurídico expresa y concretamente imputadas a la sentencia, con respeto a la valoración de la prueba efectuada por ésta.

Entre dichas formalidades se encuentra la expresión en el escrito de interposición, de forma razonada, del «motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidos», y de la pretensión impugnatoria que se formule. Los «motivos» sólo pueden ser los previstos en el artículo 88 de la LJ. La expresión de los motivos debe hacerse consignando el número y párrafo del artículo 88 de la Ley en que se amparan. En aras del principio de tutela judicial efectiva, cabe admitir, sin embargo, el recurso cuando, aun sin constancia explícita del motivo, sea identificable sin género alguno de duda el precepto legal en que pretende ampararse el recurrente, bien por haberse hecho constar este extremo en el escrito de preparación, bien por tratarse de una omisión material susceptible de ser subsanada atendiendo a los razonamientos en que se funda el motivo.

El presente recurso de casación se formula como un escrito de alegaciones fundado en un único motivo, sin cita del artículo 88.1 de la LJ. Sin embargo, fue admitido, pues los motivos del recurso pueden llegar a conocerse con precisión.

Como ha quedado expuesto, se formula un único motivo de casación, que queda dividido en tres apartados; así, el apartado 1 del escrito de recurso se refiere, en síntesis, al ordenamiento jurídico aplicable; el apartado 2 se centra en la consideración de la resolución administrativa como una sanción; y, por último, el apartado 3 del escrito de recurso se refiere a la violación del artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala, la conveniencia de alterar el orden propuesto por el recurrente en su escrito de recurso de casación y comenzar por este apartado 3, que, aunque no se cite, se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la LJ.

En este apartado se alega, en síntesis, que la sentencia incurre en incongruencia, pues no ha resuelto el planteamiento de la demanda a tenor del cual, según la disposición final primera de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, se aplicarán subsidiariamente la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento, que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia, y el Tribunal "a quo" aplica el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, que es una norma urbana no interurbana según su artículo 1.

Se incurre en incongruencia, entre otros casos, cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda, incongruencia omisiva o por defecto. En estos casos el Tribunal Constitucional viene declarando repetidamente (sentencia 1/2001, de 5 de enero, entre otras) que la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales no requiere que estas den respuestas pormenorizada a todos y cada uno de los alegatos de las partes, sino que cabe que el Tribunal se enfrente a ellos exponiendo su propia argumentación de la que quepa deducir la admisión o rechazo de los motivos en que las partes hayan apoyado sus respectivas pretensiones.

Con arreglo a esta doctrina, no puede aceptarse que la sentencia recurrida incurra en incongruencia por no pronunciarse sobre el planteamiento relativo a la aplicación de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento, que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia y el Tribunal "a quo" aplica el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, que es una norma urbana no interurbana según su artículo 1, pues no estamos en presencia de una pretensión, sino de un argumento.

Pero, además, la sentencia recurrida contesta a este argumento cuando afirma que la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente la materia sobre la que versa la litis, por lo que, en tanto no se dicte normativa específica sobre la incompatibilidad que nos ocupa, seguirá siendo aplicable el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, que no puede ser considerado inconstitucional, por cuanto regula materias que, si bien han sido asumidas de forma exclusiva por la Comunidad Autónoma de Madrid, no han tenido un desarrollo legislativo, ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del legislador autonómico provoque un vacío normativo.

En el apartado 1 del único motivo de casación, se denuncia, que en el proceso contencioso de instancia se aplica el Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, indicando el Tribunal que en concreto el articulo 17 de la citada norma tiene plena aplicación en la Comunidad de Madrid por dos motivos: en primer lugar, porque dicho Real Decreto no tiene su cobertura legal en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres por ser anterior a la misma, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha ley; y, en segundo lugar porque el Reglamento precitado se dictó cuando aun no existía la Comunidad de Madrid, afirmando posteriormente que las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso seguirán aplicándose en ese ámbito territorial en tanto la Comunidad de Madrid no las vaya reemplazando haciendo uso de sus competencias exclusivas.

Sobre este tema ha tenido ocasión de pronunciarse esta Sala en su sentencia de 12 de abril de 2004 dictada en el recurso de casación nº 4246/02. El Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en 27 de junio de 1996, respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

El Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros es anterior a la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990, por el que se aprueba el Reglamento desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987.

Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996; en este sentido, las sentencias de 30 de octubre de 2002, 1 de abril de 2003 y 8 de julio de 2003.

Ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 763/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la disposición final primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal.

En el apartado 2 del único motivo de casación, se denuncia, que según el Tribunal de Instancia que no nos encontramos ante un procedimiento sancionador, ya que la actuación administrativa no impone sanción algún al recurrente, sino que tan solo le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir un régimen de exclusiva dedicación que la titularidad de la licencia le impone por estar legalmente establecida.

La sentencia que sirve de precedente a ésta, citada en el fundamento de derecho séptimo, se pronuncia sobre esta cuestión en los siguientes términos:

La declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento -seguido con suficiente especificación de trámites- haya sido el imponer una sanción consistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco de dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1.955. Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puede hablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga

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Según la sentencia de esta Sala de 8 de enero de 2001, no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción administrativa.

Según la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre, aunque trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una «revocación- sanción» puede resultar difícil, en tanto la revocación de una licencia (al igual que su no otorgamiento) se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Éstas responden al esquema de los actos- condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

En el otrosí segundo de su escrito de 11 de octubre de 2004 solicita la parte recurrente, si la Sala lo estima conveniente, que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se plantee cuestión de inconstitucionalidad del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, en particular de su artículo 17, al entender que es contrario al artículo 149.1.5 de la Constitución y al artículo 26.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, así como al artículo 9 de la Constitución y al artículo 16 de la Ley 20/1998 de la Comunidad de Madrid. Después de analizar los motivos formulados por el recurrente en su escrito de recurso de casación, esta Sala estima que no es procedente acceder a la petición formulada por el recurrente sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, pues de lo razonado se infiere que carecen de fundamento los reproches de inconstitucionalidad que se esgrimen frente a él. Con ser importante esta apreciación, no radica en ella la causa fundamental que impide el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada, pues no puede olvidarse que para el planteamiento de la cuestión y la apertura del trámite al efecto dispuesto por el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es preciso que el objeto de la consulta dirigida al Tribunal Constitucional sea una norma con rango de Ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional - dado que, conforme al artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los reglamentos inconstitucionales pueden y deben ser inaplicados por los tribunales ordinarios-, premisa que no se cumple en el supuesto que nos ocupa, pues se trata de un Real Decreto.

Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso de casación y, conforme a lo previsto en el artículo 139.2 y 3 LJ procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas, limitando el importe de la minuta de el Letrado del Ayuntamiento de Madrid a 240 euros.