STS, 16 de Mayo de 2003
| Ponente | D. Óscar González González |
| ECLI | ES:TS:2003:3301 |
| Número de Recurso | 5502/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 16 de Mayo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Mayo de dos mil tres.
En el recurso de casación nº 5.502/1998, interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE MEDIANAS Y GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED), representada por el procurador don José Manuel Villasante García y asistida de letrado, contra la sentencia de fecha 5 de febrero de 1998, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 639/1995, interpuesto contra el Decreto 256/1994, de 20 de diciembre, del Gobierno Valenciano, sobre autorización administrativa de las grandes superficies de venta al detalle; habiendo comparecido como parte recurrida la GENERALIDAD VALENCIANA, representada y defendida por el letrado de sus servicios jurídicos.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Tercera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE MEDIANAS Y GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN contra el Decreto 256/1994, de 20 de diciembre, del Gobierno Valenciano, sobre autorización administrativa de las grandes superficies de venta al detalle.
Notificada dicha sentencia a las partes, por la mencionada Asociación se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de abril de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente (ASOCIACIÓN NACIONAL DE MEDIANAS Y GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 30 de mayo de 1998 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo del apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al haber sido infringidos los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución española y la jurisprudencia que los interpreta.
- Al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa:
2) Infracción por falta de aplicación del artículo 84 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción.
3) Infracción por aplicación incorrecta de los artículos 38 y 53.1 de la Constitución.
4) Infracción por aplicación incorrecta del artículo 38 de la Constitución española y por falta de aplicación de los artículos 52 y 53 del Tratado de la Unión Europea.
5) Infracción del artículo 9.3 de la Constitución.
6) Infracción por aplicación incorrecta del artículo 38 de la Constitución, de los artículos 1º y 6º de la Ley de Defensa de la Competencia y del artículo 3 g) en relación con los artículos 85 y 86 del Tratado de la Unión Europea.
Terminando por suplicar se dicte sentencia por la que se anule la impugnada y se declare la nulidad del Decreto 256/1994 o bien, subsidiariamente y para el supuesto de que no se acceda al pedimento anterior, se declare la nulidad del párrafo 2º del artículo 1º y el artículo 10º del citado Decreto.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 6 de abril de 1999, ordenándose por otra de fecha 30 de abril siguiente entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALIDAD VALENCIANA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 8 de junio de 1999, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó sentencia por la que, desestimando íntegramente el recurso de casación, se confirme la sentencia recurrida en todos sus extremos, imponiendo las costas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 19 de febrero de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de mayo del corriente, en que tuvo lugar.
El presente recurso de casación se ha interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE MEDIANAS Y GRANDES EMPRESAS DISTRIBUIDORAS (ANGED) contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que desestimó su pretensión de nulidad del Decreto 256/1994, de 20 de diciembre, del Gobierno Valenciano, sobre la autorización administrativa de las Grandes Superficies de venta al detalle.
El Tribunal de instancia consideró en su sentencia que la indicada norma autonómica no lesionaba los principios de reserva de ley, libertad de empresa, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y libre competencia, cuya vulneración había sido invocada por la entidad recurrente en su demanda.
En el primer motivo de casación, formulado al amparo del apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional se alega falta de motivación de la sentencia, al no haber examinado la prueba consistente en unos convenios suscritos entre la Administración autonómica y las entidades CORTE INGLÉS, CONTINENTE y JOBAC.
Los indicados documentos son aportados no con la demanda sino con la contestación, en defensa de las tesis de la Administración demandada, por lo que parece anómalo que el actor invoque la falta de su valoración. En cualquier caso, el que la sentencia no se refiera a ellos sólo puede interpretarse en el sentido de que para llegar a la conclusión desestimatoria del recurso fueron suficientes otros fundamentos prioritarios, que hacía innecesario el examen de esos convenios. De aquí que no pueda hablarse de falta de motivación. El hecho de que la parte recurrente en su escrito de conclusiones los utilice como un argumento en defensa de su pretensión, tampoco obligaba al Tribunal a referirse a ellos, si lo que se estaba enjuiciando era un Decreto posterior a esos convenios que, por lo tanto, no podían utilizarse como prueba de la nulidad de la norma, al margen de la validez de los mismos intrínsecamente considerados.
La sentencia recurrida no comete la infracción de falta de aplicación del artículo 84 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que se denuncia en el segundo motivo de casación.
Es la parte recurrente, como se dice en la sentencia, la que realiza una impugnación integral del Decreto 256/1994, sin especificar en qué medida cada uno de sus artículos incurre en violación del ordenamiento jurídico. No cabe duda de que ésta no es una técnica procesal adecuada, pues obligaría al juzgador a examinar cada uno de los preceptos en una ardua labor de investigación. Esto no se compagina con el deber de concreción que se exige para la demanda, ni se puede extraer de una interpretación del artículo 84. Este precepto, cuando señala que, en caso de estimación, la sentencia "declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente el acto o disposición recurridos", se está refiriendo a aquellas disposiciones a las que en concreto se haya atribuido en la demanda algún vicio, pero no a todas en abstracto.
No cabe ahora decir que la nulidad del artículo 10 del Decreto impugnado implicaba la de todo su articulado, pues es obvia la existencia de una serie de preceptos que tienen autonomía y que, aunque se declarase la nulidad de aquél, conservarían plena efectividad. En consecuencia, el que la sentencia se haya centrado en el examen de ese precepto -sus argumentos son aplicables implícitamente también al supuesto de reapertura previsto en el artículo 1º-, es perfectamente congruente con el sentido de la demanda.
Aduce el recurrente que se lesiona el principio de reserva de ley, al exceder el Decreto impugnado la habilitación concedida al Consell por el artículo 17 de la Ley Valenciana 8/1986 para establecer las normas que deberán respetarse en la instalación de grandes superficies de venta al detalle. A su juicio, tal exceso al incidir sobre el derecho de libertad de empresa exigiría una norma con rango de Ley, lo que supone que el Decreto infrinja el artículo 38, en relación con el 53.1 de la Constitución.
Se trata esta de una cuestión que se mueve exclusivamente en el ámbito del Derecho Autonómico, sustraída a la casación en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional, lo que lleva a la desestimación del motivo. El principio de jerarquía normativa informa cualquier ordenamiento jurídico, ya sea estatal o autonómico, y constituye un componente elemental de cualquiera de ellos, al que deben someterse en todo momento los poderes públicos. Sin embargo, la procedencia estatal de la norma en que están insertos no habilita para, con amparo en ella, articular el motivo de casación, pues si así fuera, la previsión del artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional quedaría reducida a la mínima expresión, al abrirse las puertas casacionales con la sola invocación de la norma estatal que ampare este principio, que siempre, en mayor o menor medida, incidirá sobre el acto o disposición autonómica recurrida. Es por ello que queda fuera del ámbito casacional entrar a enjuiciar si la interpretación realizada por el Tribunal de instancia de normas de Derecho autonómico, en relación con otra superior emanada de las Asambleas Legislativas y desde las exigencias ínsitas en el principio de jerarquía normativa, se ajusta o no a Derecho, pues tal función está encomendada con carácter exclusivo a la Sala dentro de cuyo territorio tienen vigencia tales disposiciones. En este sentido se ha pronunciado esta Sala en sus sentencias, entre otras, de fechas 11 de diciembre de 2000 y 28 de noviembre de 2001.
En los dos siguientes motivos se alega que el Decreto impugnado deroga el principio de libertad de empresa y atenta contra los de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, porque establece un sistema de autorización basado en la valoración discrecional de unos elementos imprecisos e inconcretos, sin determinar qué influencias, efectos o repercusiones son necesarios que concurran para conceder o denegar la autorización. Se añade que se violan los artículos 52 y 53 del Tratado de la Unión Europea que protegen el derecho de libertad de establecimiento.
El Tribunal Constitucional, en su sentencia 227/1993, ya resuelve esta cuestión, con unos razonamientos que son aplicables al presente caso. Se dijo en ella que: «la Constitución no veda el uso de estos conceptos jurídicos indeterminados ni podría hacerlo, conforme a la naturaleza de las cosas, puesto que no es sencillo resolver cómo podría el legislador autonómico, de forma general y apriorística, concretar estos criterios de manera más detallada. La misma naturaleza cambiante y dinámica, por otra parte, del comercio y del urbanismo, así como la pluralidad de supuestos de hecho imaginables aconsejan dejar a las Comisiones un razonable margen en la interpretación de estos criterios y en su aplicación al caso. Además, no hay aquí una discrecionalidad absoluta que pueda ser confundida con la arbitrariedad o con la existencia de unos actos políticos irrevisables en derecho por los Tribunales. La Ley catalana, por el contrario, fija unos cánones o pautas dotados de una razonable precisión, que, inevitablemente, sólo pueden ser determinados caso a caso -y no desde la generalidad que la Ley entraña- por los miembros de ese órgano colegiado, cuyos informes vienen sometidos luego, en su caso, al control de los Tribunales. Se está, por tanto, ante un margen de discrecionalidad técnica de las Comisiones en la emisión del informe, juicio que posee elementos reglados como son las pautas o criterios que la Ley fija, aunque sea a través de la técnica jurídica de los conceptos jurídicos indeterminados, técnica que, en última instancia, se convierte en garantía de los solicitantes -en contra de lo que parece creerse en la demanda-, al hacer posible la revisión judicial».
Pero es que además los criterios fijados en el artículo 10 del Decreto impugnado no tienen la imprecisión que pretende atribuirle el recurrente, si se ponen en relación con los documentos que se han de presentar con la solicitud cuya enumeración viene determinada en los artículos 5 y 6. Es indudable que a la vista de su redacción, la entidad que pretenda la apertura o instalación de una Gran Superficie conoce cuáles son los criterios a tener en cuenta por la autoridad competente para su concesión o denegación. Es obvio que en una norma, dado su carácter general y abstracto, no pueden contemplarse todos los casos que en la realidad pueden presentarse, teniendo en cuenta que lo que se trata de establecer son criterios o valoraciones.
Pues bien, estos criterios del artículo 10 cuestionados permiten una primera concreción que impide cualquier tipo de arbitrariedad. En efecto, no es difícil discernir en qué supuestos existe o no la correlación suficiente entre tamaño del establecimiento y territorio de implantación o el equilibrio funcional entre periferia y centros existentes -apartado A-; si se contrarían los hábitos de consumo, la evolución favorable de la oferta, si el establecimiento tiene accesos suficientes y plazas de aparcamiento, o si va a influir sobre los niveles de precio -apartado B-; si se favorece el empleo y éste va a ser estable, contribuyendo a la mejora de la cualificación profesional - apartado C-; y si repercute en la competencia y contribuye al equilibrio entre los diferentes tipos de equipamientos comerciales -apartado D-. Es decir, valoraciones todas ellas que, referidas a un caso concreto, tienen la suficiente entidad como para determinar si el otorgamiento o la denegación de la autorización han sido arbitrarios en relación con lo en aquellos señalado y para que el peticionario conozca de antemano cuáles deben ser las líneas estructurales de su proyecto.
Por estas mismas razones no puede decirse que se vulnere el derecho de libertad de establecimiento, pues el sometimiento a autorización con base en estos criterios lo es tanto para las empresas nacionales como para las del resto de los países de la Unión.
En el último motivo se aduce que el Decreto impugnado lesiona el principio de libre competencia, al beneficiar a las empresas establecidas en perjuicio de las que deseen hacerlo a partir del régimen introducido por la nueva norma.
Las innovaciones del ordenamiento jurídico son consecuencia de las necesidades que la sociedad demanda en cada momento. No puede entenderse que el Derecho quede petrificado y que las nuevas situaciones permanezcan huérfanas de regulación. Por ello no debe ser impedimento para establecer un régimen autorizatorio el hecho de que anteriormente no existiese esta limitación. Es indudable que, con el cambio de situación, las nuevas empresas van a tener una barrera de entrada que no tuvieron las anteriores, pero ello no significa sin más que se lesione la libre competencia, si esa barrera de entrada no es insalvable dentro de unos límites que se consideran lógicos en un sistema de libertad de mercado.
Nada se dice en el Decreto impugnado de que el establecimiento de anteriores Grandes Superficies impida a las nuevas instalarse. Bien es verdad que esta instalación podrá condicionarse en función de criterios urbanísticos de localización, o de intensidad comercial, pero ello fluye de la propia racionalización del mercado, de acuerdo con las exigencias de la economía general y de la planificación, como el propio artículo 38 de la Constitución reconoce.
Debe por ello rechazarse el motivo, ya que no puede aventurarse que el Decreto impugnado lesione la libre competencia, tanto a nivel nacional como comunitario europeo.
Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 5.502/1998, interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE MEDIANAS Y GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED) contra la sentencia de fecha 5 de febrero de 1998, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 639/1995, interpuesto contra el Decreto 256/1994, de 20 de diciembre, del Gobierno Valenciano, sobre autorización administrativa de las grandes superficies de venta al detalle; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
-
SAP Las Palmas 646/2008, 1 de Septiembre de 2008
...en su reciente sentencia de 28 de diciembre de 2007 , con cita de otras del propio Tribunal (SSTS 3-7-00, 4-7-01, 15-10-02, 10-10-02, 16-5-03 y 20-10-03 ) recuerda que este defecto de legitimación "ad causam" es estimable de oficio aunque como tal no lo hayan planteado las Ahora bien, no ca......
-
STSJ Aragón 2482, 7 de Junio de 2005
...contravenga precepto legal alguno y mucho menos el principio constitucional de libertad de empresa como ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de 16 de mayo de 2003 al resolver recurso de casación contra la sentencia del de Valencia desestimando la pretensión de nulidad del Decreto 25......
-
ATS 2078/2005, 20 de Octubre de 2005
...sobre el mismo punto, haya llegado a conclusiones divergentes con las de los citados informes, sin expresar razones que lo justifiquen ( STS 16-5-03 ). Mezcla el recurrente cuestiones diferentes en su exposición: la apreciación por la Sala de instancia del informe médico, que sustenta el mo......