STS, 17 de Octubre de 2003

Don Juan Miguel Sánchez Masa, en representación de Autopistas del Mare Nostrum, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo, por el que se prorrogan las tarifas y peajes vigentes en las autopistas de peaje de titularidad de la Administración General del Estado y contra la Resolución del Ministro de Fomento de fecha 1 de abril de 2000 por la que se dispone no autorizar la revisión de tarifas y peajes correspondientes al año 2000, solicitada por la citada sociedad concesionaria.

Admitido a trámite el recurso, por Providencia de 24 de octubre de 2000, se requiere a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción, de 13 de julio.

Cumplimentado el anterior trámite, por Providencia de 28 de marzo de 2001 se da traslado al representante procesal del actor a fin de que formalice la demanda.

Don Juan Miguel Sánchez Masa, en representación de Autopistas del Mare Nostrum, S.A., Concesionaria del Estado, presentó escrito con fecha 18 de abril de 2001, por el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicita a la Sala "dicte Sentencia plenamente estimatoria del recurso por la que: 1.- Declare la nulidad del Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo, objeto del presente recurso, por el que se prorrogan las tarifas y peajes vigentes en las autopistas de peaje de titularidad de la Administración General del Estado.- 2.- Declare la nulidad de la Resolución del Ministro de Fomento de 1 de abril, también objeto del presente recurso, por el que acuerda no autorizar la revisión de tarifas y peajes solicitada por mi representada correspondiente al año 2000.- 3.- Declare el derecho de mi mandante a aplicar desde el 21 de marzo de 2000 las tarifas y peajes revisados para lo que solicitó autorización en su escrito de 15 de febrero de 2000, y, en consecuencia, declare también el derecho de mi representada a ser indemnizada por los daños y perjuicios e intereses que le han ocasionado el R.D. 429/2000 y la Resolución del Ministro de Fomento de 1 de abril de 2000 ambas objeto del presente recurso, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por esta declaración y a realizar la inmediata liquidación y pago, que se llevará a cabo en ejecución de Sentencia, de conformidad con las Bases que se han expuesto en el penúltimo Fundamento de Derecho de esta demanda.- 4.- Tenga por efectuada la reserva de acciones que se efectúa en el último Fundamento de Derecho de esta demanda."

Por medio de Segundo Otrosí Digo interesa que se reciba el proceso a prueba que habrá de versar sobre los siguientes Puntos de Hecho: "1.- Resultado de la comprobación efectuada por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de autopistas de peaje de la solicitud de autorización de revisión de tarifas y peajes presentada por mi representada en 15 de febrero de 2000.- 2.- Sobre la autenticidad, veracidad y exactitud de los documentos acompañados al presente escrito."

Por Providencia de 4 de septiembre de 2001 se acuerda el traslado de la demanda al Abogado del Estado para que la conteste en el plazo de veinte días, lo que verifica mediante escrito presentado con fecha 2 de noviembre de 2001 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que consideró oportunos, suplica a la Sala "dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare la conformidad a derecho del Real Decreto impugnado."

De conformidad con lo establecido en el artículo 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por Providencia de 11 de diciembre de 2001 se declara procedente recibir el proceso a prueba y se acuerda emplazar a la parte recurrente para que proponga los medios que le interesen con las debidas concreciones.

Don Juan Miguel Sánchez Masa, en representación de Autopistas del Mare Nostrum, S.A., Concesionaria del Estado, formuló proposición de prueba mediante escrito presentado con fecha 15 de enero de 2002 y, mediante Providencia de 26 de febrero de 2002, fue declarada pertinente la documental enumerada en los apartados I, II, IV y V, considerando impertinente la documental pública solicitada en el apartado III, por cuanto se pide copia testimoniada de los documentos que ya se han admitido y tenido por reproducidos y se ordena se libren los oficios y exhortos que procedan.

Declarado terminado y concluso el período de proposición y práctica de pruebas y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede a las partes el término sucesivo de diez días para que presenten sus conclusiones, lo que verifican con sendos escritos que quedaron unidos a los autos.

Conclusas las actuaciones, por Providencia de 18 de junio de 2003 se señala para la votación y fallo el día 14 de octubre de 2003, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.

Autopistas del Mare Nostrum S.A. Concesionaria del Estado, actualmente denominada AUREA Concesiones de Infraestructuras, S.A. Concesionaria del Estado (en adelante AUMAR), titular de la concesión de las autopistas Tarragona-Valencia, Valencia-Alicante y Sevilla-Cádiz, impugna el Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo, por el que se prorrogan las tarifas y peajes vigentes para las autopistas de peaje de titularidad de la Administración General del Estado y la Resolución del Ministro de Fomento de 1 de abril de 2000 que no autorizó la revisión de tarifas para el año 2000 solicitada por la recurrente.

Dicho Real Decreto, publicado en el Boletín Oficial del Estado del 1 abril de 2000, disponía su entrada en vigor en ese mismo día. En su preámbulo justificaba la prórroga en las razones de interés público que, ante el cambio favorable de la situación económica de las sociedades concesionarias debido al significativo aumento del tráfico de vehículos respecto de las previsiones anteriores y a la rebaja impositiva, demandaban un nuevo sistema de revisión de las tarifas y peajes. Así, hasta que se estableciera el que había de sustituir al fijado por el Real Decreto 210/1990, de 16 de febrero, y entonces en vigor, debían prorrogarse las vigentes. Por eso, su disposición final primera dice que se aplicará a la revisión de las tarifas y peajes correspondiente al año 2000.

Por su parte, la Resolución de 1 de abril de 2000 del Ministro de Fomento, se limitaba, en aplicación del Real Decreto 429/2000, a no autorizar la revisión de tarifas y peajes que, de acuerdo con el Real Decreto 210/1990, había propuesto AUMAR.

El adecuado enjuiciamiento del presente recurso requiere que establezcamos previamente el contexto normativo en el que se plantea el litigio.

A tal efecto, es preciso recordar que AUMAR se acogió voluntariamente, al igual que otras sociedades concesionarias, al sistema de revisión que el Real Decreto 210/1990 introdujo, modificando la cláusula 45 del pliego de cláusulas generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, aprobado por el Real Decreto 215/1973, de 25 de enero. La sencillez y la periodicidad anual del procedimiento fueron las razones principales que le llevaron a dar ese paso, con el resultado de contractualizar el método. Dicho sistema, basado en el Índice de Precios al Consumo (IPC), descansaba en la solicitud de revisión que el concesionario había de hacer anualmente a la Administración presentando con ella la propuesta de peajes resultantes de aplicar la fórmula prevista (en sustancia, un incremento del 95% del IPC) que, previa comprobación por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, sería sometida, en el plazo de 30 días, a aprobación mediante Orden Ministerial, estando prevista la aplicación por el concesionario de las tarifas y peajes revisados en el mes de marzo.

Por otro lado, en el momento de dictarse el Real Decreto 429/2000, la redacción en vigor del artículo 24 de la Ley 8/1972, de Autopistas, disponía lo siguiente en sus apartados 1 y 2:

"1. El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas, podrá modificar, por razón de interés público, las características de los servicios contratados y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios, con informe previo del de Hacienda si las modificaciones afectan al régimen económico-financiero de la concesión.

2. En este último supuesto, la Administración deberá compensar al concesionario de forma que se mantenga su equilibrio económico-financiero: si las modificaciones expresadas carecen de trascendencia económica, no podrá aquél deducir reclamación alguna al respecto."

La Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, estableció en su artículo 77 el nuevo sistema de revisión de las tarifas y peajes, también de periodicidad anual. Según su exposición de motivos, responde al propósito de reflejar en él, a un tiempo, el interés público general representado por la Administración concedente con los propios de los concesionarios y el de los usuarios, cuya representación debe ostentar también la Administración. Al mismo tiempo, en su artículo 76, modificó el apartado 2 del artículo 24 de la Ley 8/1972, de Autopistas, de manera que pasó a decir:

"2. En este último supuesto y mediante las correcciones necesarias, se procurará de nuevo el equilibrio económico-financiero de la concesionaria de modo que, considerando los parámetros objetivos previstos en el plan económico-financiero, resulten compensados el interés general y el de la empresa explotadora".

Además, la Ley 14/2000 completó su intervención en este punto con su disposición transitoria sexta 1, de acuerdo con la cual:

"Se entenderán prorrogadas durante el año 2000 las tarifas y peajes vigentes correspondientes a las concesiones a que se refiere el Real Decreto 429/2000, de 31 de marzo".

A todo lo dicho hay que añadir que en enero de 2001, aplicando el nuevo procedimiento, se efectuó la revisión de las tarifas y peajes de las autopistas de las que venimos hablando.

Finalmente, para completar este cuadro, hemos de señalar que, por Sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 1999 (recurso contencioso-administrativo 400/1997), se declaró la ilegalidad del Real Decreto 365/1997, de 14 de marzo, por el que se prorrogaron las tarifas y peajes vigentes en las autopistas de peaje de titularidad de la Administración General del Estado y la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructura y Transportes de 20 de marzo de 1997 que denegó la autorización de la revisión de tarifas y peajes de la concesionaria recurrente. Asimismo, se reconoció el derecho de ésta a ser indemnizada por la diferencia entre las tarifas y peajes prorrogados y los nuevos aprobados para que entraran en vigor el 1 de septiembre. En aquella ocasión la prórroga por varios meses se justificó en la necesidad de lograr los objetivos económicos fijados por el Tratado de Maastricht y la Sala apreció el incumplimiento por la Administración del pliego de condiciones generales por las que se rige la concesión. Posteriormente, la Sentencia de 12 de febrero de 2000 (recurso contencioso-administrativo 242/1997 y acumulados 419, 427 y 428/1997) se pronunció en el mismo sentido que la anterior sobre ese Real Decreto.

Sentadas estas premisas, es de hacer constar que en el trámite de audiencia observado en el procedimiento de elaboración del que iba a ser Real Decreto 429/2000 AUMAR manifestó su oposición al mismo por motivos formales y de fondo. En cuanto a los primeros, alegó que, produciendo la norma que se iba a aprobar una modificación de la concesión administrativa era preceptivo el informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado. En cuanto a los segundos, manifestó, sobre todo, que el proyecto, en tanto no preveía compensación, vulneraba el artículo 24.2 de la Ley 8/1972, de Autopistas.

Luego, ya en el proceso jurisdiccional, en su demanda, pide que declaremos: 1) la nulidad del Real Decreto 429/2000; 2) la nulidad de la resolución del Ministro de Fomento de 1 de abril de 2000; 3) su derecho a aplicar desde el 21 de marzo de 2000 las tarifas y peajes revisados y a ser indemnizada por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la prórroga. Asimismo, efectúa una reserva de acciones para reclamar los daños y perjuicios experimentados a partir del 1 de enero de 2001.

Tales pretensiones las argumenta la recurrente mediante las razones que ahora resumimos.

1. El Real Decreto impugnado es nulo porque infringe el artículo 24 de la Ley 8/1972, de Autopistas, desde el momento en que opera una modificación de los términos de la concesión sin que concurran razones de interés público que la justifiquen y sin compensar a la concesionaria, pese a que la prórroga altera su equilibrio económico-financiero. En este punto, alega las Sentencias del Tribunal Supremo de las que antes se ha dejado constancia.

2. El Real Decreto es nulo porque ha sido dictado sin el previo y preceptivo dictamen del Consejo de Estado. Dictamen del que no podía prescindirse si se entiende que el Real Decreto tiene carácter normativo, pues, en cuanto disposición general, lo exige el artículo 22.2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado. Y, si se considera acto, que es lo procedente a juicio de la recurrente, también precisa del dictamen del supremo órgano consultivo del Gobierno porque el Real Decreto 429/2000 ha modificado la concesión de la que es titular AUMAR y ésta manifestó en su momento su oposición. El artículo 22.12 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado así lo exige. Finalmente, en tanto sostiene la actora que el Real Decreto impugnado ha revisado un acto declarativo de derechos, según se dirá a continuación, también era preceptivo el dictamen del que hablamos.

3. En efecto, dice la demanda que el Real Decreto 429/2000 es nulo porque ha revisado un acto anterior declarativo de derechos prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992. Y eso es así porque AUMAR, como consecuencia del juego del silencio positivo previsto en el artículo 43 de ese texto legal, había adquirido el derecho a aplicar las tarifas y peajes revisados una vez transcurridos 30 días hábiles desde que, de conformidad con el Real Decreto 210/1990, presentó la correspondiente propuesta. Transcurso que se produjo el 21 de marzo de 2000. Por tanto, la prórroga dispuesta por el acto impugnado niega, al margen del procedimiento establecido para ello, el derecho de la actora.

4. También entiende la recurrente que el Real Decreto 429/2000 es nulo porque vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos afirmado en el artículo 9.3 de la Constitución. La arbitrariedad proscrita en nuestro ordenamiento jurídico la habría producido el Real Decreto recurrido desde el momento en que no se apoya en razones de interés público, como lo exige el artículo 24.1 de la Ley 8/1972, de Autopistas, ni contiene una motivación razonable y razonada de la prórroga que acuerda.

5. Finalmente, la resolución del Ministro de Fomento es nula porque, apoyándose en el Real Decreto 429/2000, la nulidad de pleno Derecho de la que está viciado le priva de sustento.

El Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso contencioso- administrativo ya que considera conformes a Derecho el Real Decreto y la resolución ministerial. En su escrito de contestación a la demanda recuerda la mejora de la situación económica de las sociedades concesionarias de autopistas de peaje. Concretamente, menciona que entre 1990 y 2000 el resultado ordinario del sector, antes de dotar las amortizaciones que constituyen el fondo de reversión, ha experimentado un incremento de más del 100%. Así, de unos 39.590 millones de pesetas en 1990, había pasado a casi 121.000 millones de pesetas en 1999. Pues bien, en esa mejora sitúa la necesidad de establecer un nuevo sistema de revisión de las tarifas y peajes que huya del automatismo y permita dar un tratamiento diferenciado a las distintas concesiones. Tras rechazar que exista identidad de circunstancias entre lo fallado respecto del Real Decreto 365/1997 por las Sentencias de este Tribunal Supremo antes señaladas, recuerda lo dispuesto por la Ley 14/2000, subrayando que su exposición de motivos explica que con el nuevo procedimiento de revisión de tarifas y peajes que su artículo 77 establece es posible alcanzar incrementos de hasta el 115% del IPC, mientras que con el mecanismo del Real Decreto 210/1990 no podían exceder del 95%, siendo este nuevo sistema el medio arbitrado por el Gobierno para procurar de nuevo el equilibrio económico-financiero de los concesionarios.

A partir de aquí, en su fundamentación jurídica, el Abogado del Estado manifiesta las siguientes ideas principales:

1. El Real Decreto se apoya en razones de interés público, fundadas en la extraordinaria variación del tráfico y en el importante aumento de ingresos de las sociedades, y se dicta en virtud del artículo 24 de la Ley 8/1972, de Autopistas. No es, pues, ilegal.

2. AUMAR no adquirió ningún derecho por silencio positivo por el transcurso de 30 días hábiles desde que presentó su propuesta de revisión de tarifas y peajes. Lo impide la regla que veda la adquisición por silencio de lo que no puede obtenerse por acto expreso, finalmente recibida en el artículo 62.1 f) de la Ley 30/1992. Y es que el artículo 43.2 de esa misma Ley excluye del silencio positivo los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia la transferencia al solicitante de facultades relativas al dominio público o al servicio público. Y no debe olvidarse, añade el Abogado del Estado, que la disposición transitoria sexta 1 de la Ley 14/2000 dice que se entenderán prorrogados durante el año 2000 las tarifas y peajes a que se refiere el Real Decreto 429/2000.

3. El artículo 24 de la Ley 8/1972 en que se apoya el Real Decreto ha de interpretarse conforme a la Ley 14/2000 y, en concreto, a su artículo 76 que modifica el apartado 2 de aquél. Todo esto viene a cuento de la compensación que se reclama por AUMAR. Así, desde las innovaciones aportadas por el legislador, entiende el Abogado del Estado que se puede mantener el status quo de la concesión aunque se introduzcan modificaciones en alguna de sus variables económicas, si bien, conforme a la nueva redacción del artículo 24.2 citado, puedan ser precisas correcciones que compensen el interés general con el de la concesionaria. También dice que la doctrina de las Sentencias de 1999 y 2000 sobre el derecho a la compensación es ahora menos clara, precisamente por los cambios legislativos sobrevenidos.

4. Rechaza, por lo demás, que haya habido revisión de actos declarativos de derechos al margen del procedimiento establecido ya que, como se ha dicho, niega que haya operado aquí el silencio positivo y excluye que fuera preceptivo el dictamen del Consejo de Estado porque "no ha existido modificación del contrato concesional que en todas sus partes resulta inalterado, ya que mantener el status quo de la concesión no significa que no pueda prorrogarse alguna de sus variables económicas, en este caso las tarifas, produciéndose el equilibrio, de acuerdo siempre con el apartado segundo del art. 24 de la Ley de Autopistas en su vigente redacción: compensando el "interés" general con el de la concesionaria. No existe, en consecuencia, razón alguna para la exigencia del pretendido dictamen y merecerá, por ello fracasar la alegación que contestamos."

5. Entiende el Abogado del Estado que es impertinente la alegación de que el Real Decreto 429/2000 vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad ya que, no sólo en su elaboración, sino también en su exposición de motivos "resulta justificada y fundamentada en exceso, con expresión de los motivos y de la finalidad a que obedece".

6. Por último, afirma el Abogado del Estado que no se puede sostener la nulidad de la resolución de 1 de abril de 2000 porque la prórroga de tarifas, a su juicio, verdadero objeto del recurso, se contiene en una norma con rango de ley y, en consecuencia, no susceptible de impugnación en la vía contencioso-administrativa. Naturalmente, se refiere a la disposición transitoria sexta 1 de la Ley 14/2000.

En coherencia con todo lo anterior, rechaza también el Abogado del Estado la pretensión indemnizatoria de AUMAR y nos pide que desestimemos en su integridad el recurso contencioso- administrativo.

De la exposición que antecede se desprende que, en el conjunto de los motivos por los que la actora entiende que los actos impugnados son contrarios a Derecho, nos encontramos con aquéllos que se refieren al proceso de su elaboración y aquellos otros que apuntan a su contenido. Parece claro que si hubieran de prosperar los primeros no sería necesario entrar en el examen de los segundos, pues sucedería que, procediendo declarar contrario a Derecho el Real Decreto, deberíamos retrotraer el procedimiento de su elaboración para que se subsanen tales defectos. No obstante, es de advertir que, para dar respuesta a las alegaciones referidas a la omisión del dictamen del Consejo de Estado, pues de este reparo formal se trata, tendremos que considerar ciertos aspectos del contenido del Real Decreto dados los términos en los que su Ley Orgánica se manifiesta. Veamos.

En la demanda se plantea la cuestión desde una triple perspectiva. Así, en primer lugar, indica que su necesidad resultaría de su naturaleza normativa en el caso de que se entendiera que el Real Decreto 429/2000 es una disposición general. Pero, si se reputara como un acto, entonces sería preceptivo, por un lado, por suponer una modificación no consentida de la concesión y, por el otro, porque lleva a cabo una revisión de un acto declarativo de derechos y, en tales casos, lo exige el artículo 102 de la Ley 30/1992. Así, pues, es menester determinar si estamos ante una norma reglamentaria o no y solamente después, si la respuesta fuere negativa, será el momento de ocuparnos de si, en cuanto, acto singular, se da alguno de los supuestos aducidos en las demandas para hacer preceptivo el parecer del Consejo de Estado.

Para la recurrente no estamos ante una disposición, sino ante un acto administrativo dirigido a unas personas determinadas y concretas que se relacionan nominativamente en su artículo único y con un contenido también concreto, que es la decisión de prorrogar durante el año 2000 las tarifas y peajes vigentes en las autopistas que se indican también de forma nominativa. Acto, y no norma, que no se inserta en el ordenamiento jurídico ni tiene carácter general y abstracto. Hemos de coincidir con esta apreciación, por lo demás no combatida en la contestación a la demanda ya que, si bien en alguna ocasión habla, refiriéndose al Real Decreto 429/2000, de la norma impugnada, no lo afirma directamente y, cuando rebate las alegaciones relativas a la omisión del dictamen del Consejo de Estado sólo se esfuerza en argüir que ni ha habido revisión de actos declarativos de derechos, ni modificación de la concesión. Es más, al referirse a esto último explica que únicamente ha introducido alguna alteración económica que no afecta a la concesión, con lo que estaría aceptando que se trata de un acto administrativo.

En realidad esto es lo que el Tribunal Supremo ha dicho en supuestos en los que se impugnaban Reales Decretos que introducían modificaciones en concesiones concretas. Es el caso de las Sentencias de esta Sala de 29 de abril de 2002, 30 de abril de 2001 y 19 de febrero de 1999. No estamos ante una disposición general.

Hace falta, en consecuencia, decidir si se dan las otras circunstancias que, según la demanda, obligarían a recabar el dictamen del Consejo de Estado. En la medida en que la alegación relativa a la privación de derechos ya adquiridos se refiere a la fase aplicativa del Real Decreto, hemos de anteponer la consideración del reproche centrado en la omisión del informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, que sería obligado desde el momento en que entrañaría una modificación en la concesión de AUMAR a la que ésta se opuso. La explicación de este proceder es sencilla: si tuviera razón la recurrente, el Real Decreto sería contrario a Derecho y, declarada su ilegalidad, el Gobierno debería, oído el Consejo de Estado, volver a dictarlo.

La cuestión reside, por tanto, en saber si representa o no el Real Decreto 429/2000 una modificación de la concesión de AUMAR porque el artículo 22.12 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado dice lo siguiente:

"La Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos:

(...)

12. Nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando así lo dispongan las normas aplicables".

Desde luego, consta en el expediente administrativo (págs. 22 a 28) la oposición de AUMAR, tal como ya se dijo antes. Y, respecto del alcance de las previsiones de lo que ha pasado a ser el Real Decreto 429/2000, aunque el Abogado del Estado lo niegue, según se ha recogido en el fundamento de Derecho cuarto, entendemos que suponen, ciertamente, una modificación de la concesión. Llegamos a esa conclusión a la vista no sólo de las afirmaciones en tal sentido de la recurrente, sino, sobre todo, teniendo presente que la prórroga de las tarifas y peajes en las condiciones en las que se iba a aprobar incidía de lleno en el equilibrio económico-financiero de la concesión, que se sustentaba en las bases resultantes del pliego de cláusulas generales, tal como quedó configurado, en lo que a la revisión de esas tarifas y peajes respecta, por el Real Decreto 210/1990. Por lo demás, es preciso decir que la doctrina sentada en las Sentencias de 6 de febrero de 1999 y 12 de febrero de 2000, en un supuesto semejante al presente, conduce a ese resultado desde el momento en que califica como incumplimiento contractual que altera ilegalmente el equilibrio económico de la concesión la prórroga de las tarifas y peajes sin compensación.

En realidad, en la misma contestación a la demanda, aunque se niegue expresamente la existencia de la modificación que afirma AUMAR, encontramos algún elemento que parece admitirlo. Así cuando, en la página 11 se dice, para rebatir que haya habido silencio positivo, que "el régimen tarifario se incluye en las concesiones de autopistas como un elemento esencial de éstas". Pero, sobre todo, es la propia Administración la que reconoce que este Real Decreto produciría tal efecto modificativo. Son especialmente significativas las observaciones recogidas en la nota de la DGPECOM, incluida en las páginas 132 y 133 y reproducida en las páginas 141 y 142 del expediente, de las cuales se desprende que el entonces proyecto, al modificar los derechos de cobro de las empresas concesionarias, estaba afectando al equilibrio económico-financiero de la concesión, por lo que, de no llegarse a un acuerdo con ellas o no establecerse la compensación que lo restablezca, podría dar lugar a impugnaciones. Y, después, el informe complementario emitido por la Dirección General de Presupuestos el 30 de marzo de 2000 reitera que la prórroga modifica el equilibrio económico-financiero de la concesión, por lo que juzga necesario prever la correspondiente compensación, la cual, añade, podría producirse mediante una subida mayor de las tarifas cuando se produzca la próxima revisión o mediante una compensación monetaria con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, aventurando que parece deducirse del proyecto la primera opción.

En definitiva, hay una modificación de la concesión a la que AUMAR se opuso, con lo que se dan los presupuestos sentados por el artículo 22.12 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado para que se consultara previamente a su Comisión Permanente, cosa que, evidentemente, no se hizo. Por otra parte, las innovaciones introducidas por la Ley 14/2000 no pueden salvar la omisión de un trámite preceptivo en el proceso de elaboración del Real Decreto 429/2000. Se trata de un vicio esencial del procedimiento que determina su anulabilidad, de acuerdo con el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De ahí que, al igual que en las Sentencias de esta Sala y Sección de 11 de julio de 2002 y 23 de julio de 2001, la apreciación del defecto formal cometido deba llevarnos a la anulación del Real Decreto 429/2000 y a la retroacción de las actuaciones para que pueda someterse el proyecto al parecer del supremo órgano consultivo del Gobierno.

De lo que se acaba de decir, derivan, en lo que en este momento importa, dos consecuencias. Una es que, anulado el Real Decreto 429/2000, debemos declarar contraria a Derecho la resolución de 1 de abril de 2000 en cuanto se ha visto privada del único sustento jurídico en virtud del que fue dictada. La otra es que no procede entrar en el examen de los restantes motivos y pretensiones esgrimidos en la demanda desde el momento en que, establecida la ilegalidad de los actos impugnados con la consiguiente retroacción del procedimiento de elaboración del Real Decreto, el Gobierno deberá resolver, al dictarlo de nuevo, sobre la compensación que corresponde a las recurrentes y la forma de hacerla efectiva a la vista del marco jurídico vigente.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,