Autonomía regional y Constitución Europea
| Autor | Iñigo Bullain López |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad del País Vasco |
| Páginas | 255-276 |
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Este trabajo va a circunscribirse al texto aprobado por los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea reunidos en Dublín y cuya firma solemne se celebró en Roma el 29 de octubre de 2004. Dicha ceremonia se llevó a cabo en una de las míticas colinas de la capital romana -Capitol- allí donde en tiempos de la monarquía tarquina se edificó el templo dedicado a Jupiter Optimus Maximus. Creo que no está de más recordar que Jupiter latino tiene su correspondencia con Zeus griego, quién según el relato mitológico recogido por Herodoto, Ovidio o Varrón, fue quien en forma de toro raptó a Europa.
Tal y como se establece en la declaración al acta final incorporada al Tratado por el que se instituye una Constitución Europea, tras la firma del tratado se abre un periodo de dos años para la ratificación de los 25 Estados signatarios y «si transcurrido dicho plazo, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo hubieran ratificado y uno o varios Estados miembros hubieran experimentado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo tomará conocimiento de la cuestión»1. A diferencia de los dioses, no contamos con poderes para poder prever si algún o algunos de los Estados llegarán a finales de 2006 sin haber ratificado la Constitución. Tampoco podemos saber si las dificultades van a provenir de un Estado de peso -Reino Unido- o pequeño, si de uno de los Estados recientemente incorporados o de uno de los quince. Tampoco podemos conocer la actitud del Consejo Europeo ante alguna de dichas eventualidades.
Pero sí podemos destacar, al margen de lo que depare el proceso de ratificación, que resulta extraordinaria la trayectoria del proceso de integración, que en tan sólo 50 años ha sido capaz de asentar un escenario de colaboración entre Estados que ha llegado hasta elaborar un texto al que denomina constitución. Una mera comparación con la historia de Europa en la primera mitad del siglo XX donde sucesivamente dos genera-
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ciones de europeos se enfrentaron en dos grandes guerras y perecieron por millones, pone de manifiesto los logros que en tan sólo las dos generaciones posteriores se han generado en Europa y el prometedor porvenir -no exento de sombras- con que cuentan las próximas generaciones.
La historia de Europa durante estos últimos cincuenta años es la búsqueda de un equilibrio entre la particularidad y la comunidad. Dada la hegemonía que alcanza la ideología nacional desde mitad del siglo XVIII, casi durante doscientos años se impone el culto a la nacionalidad -representada en distintos Estados- y se difumina la comunidad cultural entre europeos2.
Sólo desde hace poco más de medio siglo se está procurando equilibrar dicha relación. No es casual que la divisa adoptada por la Convención para la Unión sea «in Varietate Concordia» o en su correspondiente román paladino «Unida en la diversidad» que en esta parte de Europa también expresamos como «Dibertsitatean bat eginik».
En este artículo nos vamos a ocupar del papel que la Constitución Europea ofrece a las regiones. El guión constitucional ofrece a las regiones en Europa un papel secundario: el protagonismo sigue estando en manos de los Estados. Tal y como se establece en el art. I-1: «la Constitución nace de la voluntad de los ciudadanos y de los estados de Europa de construir un futuro común»3.
Las referencias a las regiones -como veremos- son escasas y sobre todo, tienen que ver con las funciones que se establecen en favor del Comité de las Regiones. Debe tenerse en cuenta que la marginación regional -futura fuente de tensiones de la Unión- del texto constitucional, vino precedida de la ausencia de representantes regionales entre los miembros de la Convención. Como sabemos, alrededor de cien miembros integraron la Convención Europea que convocó la CIG de Laeken. Formaron parte de la misma: representantes de las presidencias de la Unión que durante los dieciocho meses que se prolongaron sus tareas correspondieron a Dinamarca, España y Grecia; representantes de los Gobiernos y de los Parlamentos nacionales de los Estados miembros y de los países candidatos -incluidos Bulgaria, Rumania y Turquía-; representantes del Parlamento Europeo y de la Comisión. Tan sólo en calidad de observadores asistieron media docena de representantes del Comité de las Regiones. Dicha intervención secundaria en la Convención explica parcialmente la ausencia de referencias regionales, a diferencia de lo ocurrido con las importantes novedades que se recogen en relación a los denominados parla-
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mentos nacionales4a quienes se reconocen importantes derechos informativos y a quienes se vincula con el proceso de toma de decisiones. Se deja en manos de los parlamentos nacionales la decisión de consultar cuando proceda a los parlamentos regionales que posean competencias legislativas5. Tan sólo Bélgica entiende que las asambleas legislativas de regiones y Comunidades Culturales constituyen también -junto a la Cámara de representantes y al Senado federal- parte del sistema parlamentario nacional o actúan como cámaras del parlamento nacional6.
Por otro lado, no hay mención alguna a representantes regionales cuando se establecen los procedimientos de revisión constitucionales de los arts. IV-443 y IV-444. Sólo se menciona a los parlamentos nacionales entre los miembros de la Convención cuya convocatoria está prevista en el art.443 para el procedimiento de revisión ordinario. En cuanto al procedimiento de revisión simplificado del art. IV-444 también se prevé que el Consejo Europeo transmita a los parlamentos nacionales cualquier iniciativa. Los parlamentos y -quizá también- los gobiernos regionales deberán procurar establecer vínculos con los parlamentos centrales con objeto de no quedar totalmente al margen de futuras revisiones de la Constitución, tal y como se ha prescindido de ellos para la elaboración del texto actual7.
La primera referencia a las regiones en el texto la encontramos en el art. I-5 donde se regulan las relaciones entre la Unión y los Estados Miembros. En concreto el párrafo 1 establece que: «La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante la Constitución, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional...».
Así, la participación regional en la Unión quedará esencialmente en manos de los Estados miembros, que dispondrán las formas e instrumentos para vincular a las regiones con el proceso de integración.
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Dichas fórmulas participativas resultan muy heterogéneas y varían según los ordenes constitucionales. Mientras que en Alemania se articula a través del Senado, en Austria se institucionaliza a través de una miríada de comités que vinculan al gobierno federal con los Länder. En Bélgica diversos acuerdos han establecido un sistema de cooperación entre la administración federal y las de Comunidades culturales y regionales. Por otra parte, en Estados regionalizados como Italia que aún no se han federalizado aunque han emprendido reformas constitucionales, la concreción de la participación regional en materias de la Unión Europea parece mantenerse dependiente de la posible reforma del Senado, auténtica prueba de fuego sobre las intenciones de federalización del Estado. En España, el mismo proceso de reforma constitucional aún no ha comenzado, con lo que a nivel meramente especulativo, por el momento parece recogerse una voluntad de incorporar la cuestión europea a la reforma, aunque hasta la fecha sin conocer la envergadura ni los detalles8. Otro Estado miembro recientemente regionalizado, si bien parcialmente, como el Reino Unido también parece remitir al sistema de precedentes y casuística la presencia regional en materia comunitaria. En otros Estados como Portugal y Suecia, los archipiélagos de Azores y Madeira, así como las islas Äland9cuentan con representación en las respectivas Representaciones Permanentes.
De cualquier forma no es intención de este trabajo abundar en los procedimientos participativos establecidos en los distintos Estados miembros10, sino como ya se ha advertido, centrarse en las disposiciones de la Constitución Europea relativas a las regiones.
Una referencia regional recogida en la primera parte del Tratado se encuentra en el art. I-11 en cuyo párrafo 3 se establece que «En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni regional y local...». Sin embargo, en el protocolo sobre la aplicación del princi-
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pio de subsidiariedad apenas vuelve a hacerse mención a las regiones, salvo en referencia a las cargas administrativas y financieras sobre las que la Comisión tendrá también en cuenta a las autoridades regionales, y la ya antes mencionada capacidad de los parlamentos nacionales para consultar a los parlamentos regionales que posean competencias legislativas sobre propuestas legislativas de la Comisión Europea11. Este protocolo en su párrafo 7 si contiene -antigua reivindicación del CDR- la habilitación al Comité de las Regiones para que pueda interponer recur-sos ante el Tribunal de Justicia respecto de actos legislativos para cuya adopción la Constitución requiera su consulta, ya mencionada en el art. III-365. También se remitirá -párrafo 8- al Comité de las Regiones el Informe anual sobre la aplicación del principio de subsidiariedad12.
Tampoco se menciona a las regiones en las disposiciones constitucionales sobre democracia...
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