La dimensión regional en la Unión Europea
| Autor | Teresa Freixes San Juan |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Constitucional. Universidad de Barcelona |
| Páginas | 231-254 |
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Desde esta presidencia de sesión, teniendo en cuenta el programa que se anuncia para este panel, en el que varios ponentes van a intervenir acerca de la posición actual de las regiones en la Unión y, mas concretamente, en la regulación que han obtenido en la Constitución europea, me voy a limitar a situar en tema en el debate comunitario y a explicar como abordo la dimensión regional la Convención para el futuro de Europa.
El Libro Blanco «Gouvernance européenne» comenzaba diciendo: «Los dirigentes políticos de toda Europa se enfrentan hoy día a una verdadera paradoja. Por una parte, los ciudadanos europeos esperan de ellos que les proporcionen soluciones a los grandes problemas de nuestras sociedades. Por otra parte, estos mismos ciudadanos tienen cada vez menos confianza en las instituciones y la política, o bien simplemente se desinteresan de todo ello». Con tal afirmación, ya desde el Libro Blanco se abrió un debate, interinstitucional por una parte, y con la sociedad civil por otra, a través del cual se han ido detectando las múltiples facetas que presentan estos problemas y, al mismo tiempo, apuntando propuestas dirigidas a intentar proporcionar una respuesta adecuada a estas cuestiones.
Paralelamente, la Unión Europea se ha enfrentado también a la elaboración del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, desarrollando las previsiones de la cumbre de Laeken, mediante la puesta en marcha de una Convención similar a la que elaboró la Carta de los derechos fundamentales y creando, con el nombre de «Futurum», un espacio de debate que ha tenido como finalidad conseguir que la sociedad civil se integre en este proceso. Esta Convención aprobó el «Proyec-
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to de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa» que, tras unas complejas negociaciones entre los Estados miembros, fue adoptado por la Conferencia Intergubernamental comenzada en otoño del 2003 y culminada en el mes de mayo de 2004.
Estos dos procesos, en parte paralelos (la última etapa del debate sobre la «Gobernanza» y la primera sobre la elaboración de la Constitución europea han estado superpuestas), confluyen en diversos paradigmas, siendo uno de ellos importante a los efectos de este trabajo, puesto que, siquiera como premisa, se puede llegar a la afirmación de que determinar los principios de la formalización constitucional de Europa es incidir en el grado de legitimidad de las Instituciones y de las políticas.
En este contexto, parece que en la Constitución europea hubiera tenido que regularse mejor lo que podríamos denominar un «partenariado territorial» en múltiples niveles, estableciendo mejores instrumentos de participación de los territorios con características específicas y de las colectividades locales en la toma de decisión y la ejecución de las políticas comunitarias. Ello resultaba especialmente significativo en el caso de las regiones con competencias legislativas, aunque no exclusivamente para ellas, puesto que la simple ejecución de las políticas contiene elementos de intensa complejidad, como consecuencia del «multi level» administrativo y de gestión que se ha ido creando progresivamente, a lo largo del proceso de integración europea.
Sin embargo, la Constitución europea contiene una parca regulación con relación a la inserción de las regiones, los länder, o las comunidades sub-estatales en la Unión Europea del futuro.
Ciertamente, si tenemos en cuenta las expectativas que se generaron, a partir de la conexión entre el proceso de la «Gouvernance» y el debate sobre el futuro de Europa centrado en la puesta en marcha de la Convención que elaboró el Proyecto de Constitución, alrededor de la necesidad de articular mejor las relaciones tripartitas (órganos comunitarios, Estados y regiones) en la Unión Europea, el resultado obtenido en la regulación que ofrece el Proyecto de la Convención para el fututo de Europa se enmarca dentro del ámbito de indefinición que ya había sido apuntado desde la propia Comisión europea.
En el marco de la Comisión, teniendo en cuenta que la articulación de este «multi level» obedece tanto a razones dogmáticas (necesidad de ampliar la legitimidad en la toma de decisión) como funcionales (conseguir una mayor eficacia en las políticas comunitarias) durante los debates derivados de «Gobernanza» y en conexión con la puesta en marcha de la Convención, se consideró necesario asociar, en la definición de las políticas comunitarias, a los agentes políticos competentes para desarrollarlas. En este sentido, el Presidente de la Comisión europea afirmaba que «La Unión Europea tiene mucho que aprender de la «democracia
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de proximidad» para mejorar la comunicación y la práctica política», al mismo tiempo que señalaba que «Los principios reguladores del ejercicio de las competencias de la Unión son los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, que traducen en el plano político el concepto del valor añadido de la acción europea, preservando plenamente las competencias de los Estados, de las regiones y de los organismos locales que permanecen como los principales interlocutores de los ciudadanos europeos», aunque reconocía, al mismo tiempo, que «La expresión más elevada del principio de subsidiariedad impone a la Unión Europea el no inmiscuirse en las relaciones entre los Estados y sus regiones y, con mayor razón, no tratar tampoco de regular tales relaciones de una manera uniforme a nivel europeo».
En esta línea, el Comité de las Regiones también se pronunció en su día, con motivo de la preparación de la actual CIG, solicitando la apertura de un debate público acerca de las reformas que podrían derivar de un adecuado planteamiento de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, solicitando una participación intensiva de las regiones y municipios en relación con la reforma de los Tratados aunque dentro del respeto a la posición que ocupan los gobiernos de los Estados miembros, proponiendo que entre los miembros titulares de la Convención para el futuro de Europa se incluyera a dos representantes del Comité de las Regiones y afirmando que las regiones y los entes municipales deberían tener una mayor participación en el proceso decisorio europeo en el marco de las delegaciones nacionales en el Consejo. Paralelamente, el Comité de las Regiones hizo público un Memorando solicitando «con firmeza» participar en el grupo preparatorio de la CIG con pleno derecho de voto, al considerar que su participación como observador en la Convención de la Carta de Derechos Fundamentales fue insuficiente e inadecuada; razones tales como la necesidad de un mejor ordenamiento de las competencias, la responsabilidad de las regiones y los municipios en áreas como educación, cultura, investigación o medioambiental, la experiencia de las entidades sub-estatales para aportar mayor proximidad a la ciudadanía, el estricto respeto al principio de subsidiaridad y la inserción de estos entes en las estructuras de los Estados, actuando en interés público y desempeñando funciones públicas, avalaban la petición del Comité de las Regiones.
¿Por qué una tal insistencia en la mejora de la representatividad de las regiones en el proceso decisorio de la Unión Europea Al respecto creo que fue decisivo el hecho de que, además de las constantes tomas de posición de los entes sub-estatales presentes en el territorio de la Unión, las sugerencias, muy articuladas, del Libro Blanco «Gouvernance européenne» resultaron decisivas para reforzar las reivindicaciones preexistentes. Así, en el Libro Blanco se constataba que la manera de funcionar de la Unión no permitía una interacción suficiente en un partenariado a múlti-233
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ples niveles, en el cual los gobiernos nacionales implicaran plenamente a las regiones y las ciudades en la definición de las políticas europeas y se afirmaba que cada Estado debía prever mecanismos adecuados para organizar amplias consultas en relación con el examen y la puesta en práctica de decisiones y políticas europeas comprendiendo una dimensión territorial. Además el Libro Blanco proponía, como método de actuación adecuado a estos efectos, la celebración de «contratos por objetivos» entre los Estados miembros, las regiones y colectividades locales y la Comisión europea, en los que se designaran las acciones concretas que cada uno de estos niveles decisorios tenía que ejecutar. También se afirmaba que el Comité de las regiones tenía que desempeñar un papel más proactivo en relación con las acciones comunitarias.
La composición de la Convención para el futuro de Europa se decidió en el Consejo europeo de Laeken, tomando como modelo a la Convención que había elaborado la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, pero teniendo en cuenta la perspectiva de la ampliación.
Pese a las numerosas llamadas de atención que, como hemos visto, se realizaron desde distintos ámbitos para que una tal situación no volviera a repetirse con la Convención para el futuro de Europa, el Consejo de Laeken, al decidir la composición y establecer el procedimiento de trabajo de la nueva Convención, no incluyó a los representantes del Comité de las Regiones entre los miembros titulares de la Convención, sino que quedaron otra vez relegados a meros «observadores» en la misma.
La...
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