STS, 16 de Marzo de 2005

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 335/1999, promovido por la ASOCIACIÓN PRO- PERJUDICADOS POR LA GESTIÓN DE LUIS ROLDÁN Y LA CORRUPCIÓN (COPROPER), y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 20 de abril de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

ESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de ASOCIACIÓN "PRO-PERJUDICIADOS POR LA GESTIÓN DE LUIS ROLDÁN Y LA CORRUPCION" contra la Resolución de Excmo. Sr. Ministro del Interior de fecha 11 de diciembre de 1999, por el concepto de denegación de inscripción, a que las presentes actuaciones se contraen, que anulamos por no ser conforme a Derecho. Declaramos el derecho de los recurrentes a que se practique en el Registro Nacional de Asociaciones, la modificación del cambio de denominación solicitada, y que es la de "ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES CONTRA LA CORRUPCION Y POR EL PROGRESO".

Sin expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de septiembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 22 de febrero de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia en la que "estimándolo en todas sus partes, se case y anule la Sentencia recurrida y se resuelva conforme a Derecho".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 28 de mayo de 2003, ordenándose también por providencia de 25 de septiembre de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ASOCIACIÓN PRO- PERJUDICADOS POR LA GESTIÓN DE LUIS ROLDÁN Y LA CORRUPCIÓN) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 12 de noviembre de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se confirme en todos sus extremos la dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con expresa imposición de costas al recurrente".

Por providencia de 8 de febrero de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de marzo de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 20 de abril de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 335/1999, por medio de la cual se estimó el formulado por la ASOCIACIÓN PRO-PERJUDICADOS POR LA GESTIÓN DE LUIS ROLDÁN Y LA CORRUPCIÓN (COPROPER), contra la Resolución ---por delegación--- del Ministro del Interior, de fecha 11 de diciembre de 1998, por la que se decidió la improcedencia de la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones del Ministerio del Interior de la modificación que se proponía de los Estatutos de la Asociación recurrente, acordada en las Asambleas Generales Ordinarias celebradas los días 3 de noviembre de 1995 y 26 de enero de 1997, reconociendo a la entidad recurrente el derecho a que se practique en el Registro Nacional de Asociaciones la modificación del cambio de denominación solicitada, que será el de ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES CONTRA LA CORRUPCIÓN Y POR EL PROGRESO.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo anulando la Resolución impugnada y reconociendo a la recurrente el derecho a la inscripción de la modificación solicitada, basándose para ello en la siguiente y doble argumentación:

1. En relación con las competencias de la Administración para denegar la inscripción acordada, la sentencia de instancia expresa que «existe consenso doctrinal y jurisprudencial a la hora de entender que la Administración al determinar la procedencia de la inscripción, realiza una función de verificación reglada; pues como se afirma en la STS 85/1986, el derecho de asociación "se reconoce" y no se concede, por lo que "se cierra el paso a la discrecionalidad administrativa" a la hora de verificar la inscripción. De este modo, se elimina todo tipo de "control o autorización previa en la intervención administrativa"; siendo admisible el sistema de previa inscripción en Registro público sólo si éste se limita a verificar un "control formal externo y de naturaleza estrictamente reglada". Verificación reglada que según el propio Tribunal Constitucional, debe limitarse a verificar si "los documentos que se le presentan corresponde a la materia objeto del Registro y si reúnen los requisitos formales necesarios". La Administración, no puede denegar la inscripción arbitraria o inmotivadamente, siendo precisa la existencia de resolución expresa -STC 291/1993-; pero también conviene precisar que la inscripción "no en todo caso resultará obligada, y que además podría requerirse, antes de hacerla, la reparación de posibles defectos subsanables o incluso rechazarse la inscripción pedida"». Llegando a la conclusión, tras la cita de las SSTS de 12 de marzo de 1990 y 30 de junio de 1997 y las SSAN de 15 de enero de 1999 y 27 de enero de 1998, de que «la Administración, puede razonadamente denegar la inscripción en los términos en los que lo ha hecho, sin que ello suponga violación del art. 22 de la Constitución».

2. Y, en segundo lugar, en relación con la inscripción concreta de autos, tras dejar constancia de lo argumentado en la anterior SAN de 14 de enero de 1998 (dictada, en sentido estimatorio, en relación con otra modificación estatutaria de la misma recurrente, de la que se decía estar pendiente de recurso de casación ante esta Sala), concluía señalando que «partiendo por lo tanto, de que la entidad cuyo cambio de denominación se pretende, no es una entidad sindical o reivindicativa prohibida, pues así se dijo en la tan repetida sentencia, el problema se centra únicamente en determinar si el cambio de nombre debe ser o no inscrito. La materia se encuentra regulada en los arts. 2 a 4 del RD 713/1977, de 1 de abril, regulador de las denominaciones de las asociaciones y sobre el régimen jurídico de los promotores. Pues bien, la Administración no razona que concurra uno de los supuestos comprendidos en los precitados artículos, lo cual implicaría conforme al art. 5 la denegación de la inscripción; lejos de ello insiste, con cita de los puntos 5 a 11 del art. 8 de los Estatutos, en que la Asociación, en realidad es un Sindicato encubierto o tiene una finalidad reivindicativa. Extremo, que como ya hemos indicado, se encuentra resuelto por una anterior sentencia de esta Sala, por lo que procede estar a su doctrina no revocada».

Contra esa sentencia ha interpuesto el ABOGADO DEL ESTADO en la representación que ostenta recurso de casación, en el que se esgrime un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1, apartado d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerándose, en concreto, infringido el artículo 2.1 de la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, Reguladora del derecho de asociación, en cuanto excluye de su ámbito las asociaciones reguladas por la legislación sindical.

En síntesis, se expresa por la representación estatal que la inscripción de la modificación pretendida implicaría legalizar la posibilidad de reclamaciones o peticiones colectivas que podrían constituir un delito de sedición, estando fundamentada la denegación del Ministerio del Interior en una línea jurisprudencial no uniforme y representada básicamente por la STC 85/1986, de 25 de junio y la STS de 3 de julio de 1979, sobre la base de que la inscripción no es otra cosa que la exteriorización o la publicidad de algo existente y de que la Administración carece de facultades que pudieran entrañar un control material de legalización o reconocimiento de la asociación in fieri. Mas, llevar tal doctrina a otros extremos resultaría ilógico al impedirse a la Administración la mas mínima posibilidad de actuación ante supuestos absurdos. Por ello cita la STC de 291/1993, de 18 de octubre y la STS de 27 de octubre de 1981, que permitirían en determinados supuestos el acceso al Registro de determinadas asociaciones, como ha ocurrido con las pretendidas asociaciones de militares (SSTS de 12 de marzo de 1990 y 30 de junio de 1997).

Un principio de seguridad jurídica y unificación de doctrina nos obliga a mantener el mismo criterio sustentado en nuestra STS de 21 de junio de 2002 dictada en relación con la sentencia de la Audiencia Nacional a la que se remite la que aquí revisamos, y dictada a instancia de la propia asociación recurrente.

En sus fundamentos Segundo y Tercero decíamos:

SEGUNDO.- El recurso de casación como extraordinario que es precisa que, además de ser perjudicado quien lo promueva, lo haya sido por alguna de las razones que la ley expresa y no por otras; de ahí que no es suficiente para la prosperabilidad del recurso con señalar la infracción de la norma, sino que es preciso fijar concretamente el concepto en que fue infringida, bien porque la norma aplicable se haya desconocido o se haya interpretado con error o se haya aplicado, sin deber hacerlo, al caso suscitado, o sea, entre el vicio denunciado y la sentencia misma debe haber una relación de causalidad.

En el caso que examinamos, la metodología que utiliza la parte recurrente para combatir la sentencia recurrida es más propia del recurso de apelación, pues la línea discursiva sobre la que se cimienta su escrito de interposición del recurso de casación gravita, y por ende responde, sobre el rasgo reivindicativo que, a su juicio, se enmascara a través de la modificación estatutaria de los fines de la Asociación demandante, que, en su opinión, y con expresa cita de determinadas sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, referente a otros supuestos, la convierte propiamente en una organización sindical o de defensa de intereses profesionales vedado a los miembros de la Guardia Civil, según los artículos 22 y 28 de la Constitución.

TERCERO.- Ciertamente, los miembros de la Guardia Civil, por su condición de militares, están sujetos al régimen general de derechos y obligaciones del personal de las Fuerzas Armadas, a las leyes penales y disciplinarias, así como a su normativa específica; por ello, no podrán pertenecer a partidos políticos o sindicatos, ni hacer peticiones colectivas, ni ejercitar el derecho de sindicación, ni participar en sindicatos o asociaciones reivindicativas artículos 4 de la Ley 17/1989, de 19 de julio, Reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional; 1.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto; 15 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, y 181 de la Ley 85/1978, de 28 de diciembre; ahora bien, el hecho de que por nuestro Ordenamiento Jurídico se prohiba a este colectivo el derecho de sindicación, no empece, sin embargo, que al amparo del artículo 2, de la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, puedan asociarse libremente, siempre y cuando no se persiga una finalidad reivindicativa.

A raíz de la conmoción política y social que ocasionó el escándalo Luis Roldán se constituyó la Asociación -entonces recurrente- con el fin principal de erradicar la corrupción en el seno de la Guardia Civil, y este objetivo no se desnaturalizó por la modificación estatutaria de aquel precepto, al incluir otras finalidades secundarias y de inferior transcendencia, que formalmente pueden encuadrarse en el apartado cuarto del artículo octavo, "aquellos otros que en un futuro se consideren adecuados para conseguir los mismos fines", pues, en términos generales, y dado el carácter socio-cultural de la Asociación, estas nuevas metas responden al perfeccionamiento, promoción y formación integral de sus asociados para el mejor desarrollo de su vida profesional o social.

Por otra parte, expresamente se excluye en la modificación estatutaria cualquier tipo de finalidad reivindicativa en la representación de los asociados ante los poderes públicos, administrativos o judiciales, en aquellas cuestiones que, por justificadas, fueran para el bien y la defensa de sus intereses sociales como funcionarios o como ciudadanos.

En definitiva, el respeto y sumisión a la legislación vigente está formalmente garantizada y es acorde con los fines sobre los que inicialmente se constituyó la Asociación, según razonó el Juzgador de instancia, al estimar el recurso formulado

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A mayor abundamiento, hemos igualmente de reiterar lo señalado en nuestra STS de 8 de junio de 2004, en la cual pusimos de manifiesto cuál es la radical transformación que en la concepción del derecho de asociación supuso la entrada en vigor de la Constitución de 1978. Y, así señalamos que "en virtud de ésta, y en concreto de lo dispuesto en sus artículos 1.1, 9.2, 10.1 y 22, nuestro ordenamiento jurídico pasó desde la desconfianza preconstitucional que sujetaba a las asociaciones a un control preventivo por parte de la Administración, a una concepción plenamente respetuosa de la libertad del ciudadano, al que se le reconoce también, y con el carácter de derecho fundamental, la posibilidad de agruparse y organizarse para la consecución de cualesquiera fines lícitos, al margen del Estado y, por tanto, sin interferencia estatal alguna, sólo admisible de modo preventivo en presencia de genuinas razones de orden público. Se comprende, pues, que en buena parte de la doctrina científica y en la doctrina del Tribunal Constitucional latiera la idea de que la Ley 191/1964, sustentada en un sistema de control preventivo, había quedado derogada, no en su totalidad, pero sí en numerosos de sus preceptos, como consecuencia directa de lo ordenado en el número 3 de la Disposición Derogatoria contenida en el Texto Constitucional.

En esta línea y centrándonos en lo que es de interés para este recurso de casación, debemos destacar: De un lado, lo dispuesto en el número 4 de aquel artículo 22, conforme al cual, las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada, pues esta reserva de jurisdicción debe conllevar, precisamente para impedir cualquier interferencia de otros poderes que ponga en peligro el libre desenvolvimiento de las actividades asociativas, que sólo el Poder Judicial y no la Administración pueda resolver sobre la validez o nulidad de las cláusulas de sus Estatutos. Y, de otro, lo dispuesto en el número 3 de aquel mismo artículo, conforme al cual, las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad, pues siendo esto así, ello ha de significar que la autoridad administrativa encargada del registro no pueda efectuar más que un control de la apariencia externa de legalidad del documento o documentos que contienen los datos que han de ser publicados, verificando, tan sólo, si quien los presenta ostenta poderes de representación de la asociación que le faculten para ello y si reflejan o dan cuenta de un acuerdo de ésta sobre datos que deban ser objeto de publicidad registral. Como dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia número 85/1986, de 25 de junio, referida a un partido político, pero sentando una doctrina perfectamente aplicable para precisar el significado del deber de inscripción a los solos efectos de publicidad que impone el número 3 del artículo 22, el sistema de previa inscripción en un Registro público ... sólo es constitucionalmente admisible con el alcance de un control formal externo y de naturaleza estrictamente reglada por parte de la autoridad administrativa ... cuyo encargado no tiene más funciones que las de verificación reglada, es decir, le compete exclusivamente comprobar si los documentos que se le presentan corresponden a materia objeto del Registro y si reúnen los requisitos formales necesarios.

Lo expuesto puede verse hoy confirmado en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, sobre Normas Reguladoras del Derecho de Asociación, que en cuanto dictada en desarrollo del artículo 22 de la Constitución, constituye una valiosa pauta interpretativa del régimen jurídico postconstitucional anterior a ella.

Así, leemos en su Exposición de Motivos que la Constitución eliminó el sistema de control preventivo, contenido en la Ley 191/1964, de 24 de diciembre; que la Ley, en lo que hace al funcionamiento de las asociaciones, protege su capacidad para no sufrir interferencia alguna de las Administraciones, como tan rotundamente plasma el apartado 4 del artículo 22 de la Constitución, salvo la que pudiera venir determinada por la concurrencia de otros valores, derechos o libertades constitucionales que deban ser objeto de protección al mismo tiempo y nivel que el derecho de asociación; o que del contenido del artículo 22.3 de la Constitución se deriva que la Administración carece, al gestionar los Registros, de facultades que pudieran entrañar un control material de legalización o reconocimiento.

Y en su articulado, que la Administración no podrá adoptar medidas preventivas o suspensivas que interfieran en la vida interna de las asociaciones (artículo 4.2); o que la Administración procederá a la inscripción, limitando su actividad a la verificación del cumplimiento de los requisitos que han de reunir el acta fundacional y los Estatutos (artículo 30.1, párrafo tercero); atribuyendo al orden jurisdiccional civil (artículo 40) el conocimiento de las impugnaciones que tanto los asociados como terceros legitimados puedan deducir contra los acuerdos y actuaciones de las asociaciones, sin que la existencia de la impugnación obstaculice la publicidad registral, ya que (artículo 40.4) en tanto se resuelven las contiendas de orden interno que puedan suscitarse en las asociaciones, las solicitudes de constancia registral que se formulen sobre las cuestiones controvertidas sólo darán lugar a anotaciones provisionales"

La Sala no tiene otra opción que la desestimación del recurso.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 600'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.