El registro nacional de asociaciones (II). Análisis de las funciones de procedimiento, registro, publicidad y contabilidad

AutorJosé Rafael Rojas Juárez
Páginas269-480
CAPÍTULO IV
EL REGISTRO NACIONAL DE ASOCIACIONES (II).
ANÁLISIS DE LAS FUNCIONES DE PROCEDIMIENTO,
REGISTRO, PUBLICIDAD Y CONTABILIDAD
Desde la Constitución de 1978 se fue consolidando una línea jurispru-
dencial consistente en que el encargado del registro de asociaciones debe
limitar sus funciones a la verificación reglada y externa de los requisitos for-
males exigidos por la ley, en particular, los que afectan al acta fundacional y
los estatutos. La doctrina, en un porcentaje significativo, ha llegado incluso
más lejos al constreñir tal verificación a la simple comprobación superficial
de los documentos. A partir de estas sencillas operaciones, se dice, el encar-
gado del Registro debe proceder a la inscripción. Para la jurisprudencia y la
doctrina el registro de asociaciones aparece así como una ventanilla donde
los representantes de las asociaciones entregan cierta documentación y de
forma automática queda sellada ésta e inscritas aquéllas. Aun admitiendo,
como admitimos, que el Registro no puede ser un instrumento de recono-
cimiento de las asociaciones en el sentido de ejercer un control material
o ideológico de los fines que persiguen, las posiciones que sostienen tan
escuálida función registral demuestran los inconvenientes que siempre re-
sultan de posiciones teóricas que ninguna correspondencia guardan con la
realidad, en este caso, ni con la realidad administrativa ni con la realidad
asociativa, pues tanto el encargado del Registro realiza una verdadera tarea
de calificación como las mismas asociaciones exigen de la Administración
que observe cuantas garantías sean precisas para impedir que ingrese en
el Registro quien carece de los títulos y condiciones necesarios para ello.
Veremos, además, cómo la complejidad de sus atribuciones, al menos, algu-
nas de ellas, al mismo nivel que las que competen a otros registros públicos,
convierten al registro de asociaciones en algo más, en mucho más que una
ventanilla administrativa de depósito de documentación.
Con este planteamiento, recorreremos y analizaremos en las próximas
páginas las abundantes atribuciones del RNA, que podemos clasificar en las
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siguientes: de procedimiento (o de calificación), de registro (o de anota-
ción) y de publicidad (o de certificación). Otras funciones se añaden a estas
tres principales, como la de contabilidad. Junto a estas fortalezas aparecen
ciertas debilidades que no podremos eludir. Tendremos así una panorámica
general del actual RNA y la base adecuada para ir formulando sucesivas pro-
puestas de mejora del tratamiento registral de las asociaciones y del propio
servicio público que, eventualmente, pudieran impulsar posibles cambios
normativos.
I. FUNCIONES DE PROCEDIMIENTO. INSTRUCCIÓN, VERIFICA-
CIÓN E INSCRIPCIÓN, DENEGACIÓN. ACTUALIZACIÓN DE DA-
TOS. EXTINCIÓN DE LAS ASOCIACIONES
1. Consideraciones preliminares: los artículos 28 y 30 LODA
Antes de abordar el estudio de estos preceptos en sus distintos perfiles
conviene aludir a una cuestión previa, la referida a la reconducción de la
práctica registral a las reglas del procedimiento administrativo.
Desde un principio hay que dejar sentado que tradicionalmente la autori-
zación de las asociaciones y la inscripción de las asociaciones han sido actos
separados, pudiéndose hablar propiamente de «procedimiento» respecto
del primero pero no del segundo.
La Ley de Asociaciones de 1887 normaba el proceso de autorización so-
bre la base de dos trámites esenciales, la presentación de la solicitud por
los interesados y, en su caso, el requerimiento administrativo de defectos en
la documentación. En la inscripción posterior de la asociación ya no había
secuencia procedimental pues la misma se verificaba mediante la anotación
de las entidades a medida que se presentaban las actas de constitución en
el Gobierno Civil (art. 7º). O lo que es lo mismo, era la mera comunica-
ción de los interesados la que daba lugar a la automática inscripción de la
asociación previamente autorizada. El decreto de 1923, muy centrado en el
funcionamiento de las asociaciones, no introdujo novedad alguna. Sí lo hizo
el decreto 1941, al añadir como trámite la emisión de informes y el dictado
de resolución expresa, que de alguna forma venían a completar el procedi-
miento de autorización.
El destacado Decreto de 31 de enero de 1947, por el que se aprue-
ba el Reglamento de Procedimiento Administrativo del Ministerio de la
Gobernación 494, dictado al amparo de la Ley de bases de 19 de octubre de
494 BOE núm. 53, de 22 de febrero de 1947.
El registro de asociaciones en la España constitucional 271
1889, establecía en su art. 1º que el Reglamento regía en su integridad en to-
dos los servicios centrales, provinciales y locales dependientes del Ministerio
de la Gobernación «para los cuales no existan disposiciones especiales de concreta
aplicación en la misma materia por él regulada», pues «cuando existieran tales dis-
posiciones especiales, se aplicarán ellas en primer lugar, rigiendo por lo demás este
Reglamento con carácter supletorio». El propio art. 119 del Reglamento preveía
tres clases de procedimientos, de gestión de servicios de interés general, de
primera decisión de peticiones o reclamaciones y sancionador, y si bien el
procedimiento de autorización de asociaciones podía encajar en el segun-
do, previsto para la tramitación de todo escrito o solicitud que se formu-
lara en ejercicio de un derecho amparado por las leyes requiriendo de la
Administración la adopción de una decisión (art. 128), lo cierto es que de
nuevo el art. 129 declaraba la supletoriedad del Reglamento, y es que «los
documentos a aportar, informes y demás requisitos necesarios para el trámite de estos
expedientes se ajustarán, en primer lugar, a lo dispuesto por las normas de especial
aplicación a la materia sobre que verse».
La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 495 se apro-
bó con una vocación unificadora y de supresión de los numerosos reglamen-
tos de procedimiento departamentales 496, pero no pudo evitar mantener un
régimen distinto para determinados procedimientos 497. El Decreto de 10 de
octubre de 1958, por el que se señalaban los procedimientos especiales que,
por razón de su materia, continuaban vigentes a la entrada en vigor de la
Ley de Procedimiento Administrativo, no se refería en su amplio listado ni
al régimen de las asociaciones ni al registro de las asociaciones, lo que, a
nuestro juicio, no impedía calificar el procedimiento de autorización de la
mismas como un procedimiento diferenciado, si no bajo la expresión «pro-
cedimiento especial» sí dentro de la de «procedimiento sectorial» 498.
495 BOE núm. 258, de 22 de octubre de 1958.
496 Sobre la conveniencia de superar la profusión de reglamentos y promulgar un código
único de procedimiento administrativo, vid. GASCÓN MARÍN, J., Necesidad de un código de
procedimiento administrativo, Revista de Estudios Políticos, núm. 48, 1949.
de lo establecido en el número dos del artículo primero, el Gobierno señalará, en el plazo
de tres meses a partir de la publicación de la presente Ley, cuáles son los procedimientos
especiales que por razón de su materia continuarán vigentes. Las normas reglamentarias
de procedimiento se adaptarán por los Ministerios interesados, en el plazo de un año, a las
directrices de la presente Ley”.
498 Esta distinción se ha explicado en comentario al Decreto de 10 de octubre de 1958:
“Entonces como ahora, la regulación de muchos procedimientos se contiene en disposiciones
sustantivas, es decir, en la legislación reguladora de cada materia o sector de actividad
administrativa. En estos casos no incluidos en el Decreto de 1958, se entendió que no se
trataba ya de procedimientos `especiales´ a los efectos de la disposición final 1ª.3 de la Ley
porque su singularidad no venía requerida por la peculiaridad de la materia, de modo que no

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