Artículo 340
| Autor | Fernando Garrido Falla |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo |
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EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES PATRIMONIALES
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Principios generales
En términos generales, el régimen jurídico de los bienes patrimoniales de las entidades públicas es el mismo que el Código civil establece para la propiedad privada. Es esto lo que se desprende de los artículos 340 (en relación con los bienes del Estado) y 344 (en relación con los bienes de las entidades locales)(1).
Empero, el interés general que preside toda la actuación administrativa impone, en relación con estos bienes, ciertas derogaciones al régimen de la propiedad privada que se presentan bajo el doble aspecto de prerrogativas o de limitaciones de las entidades titulares en el ejercicio de su derecho de propiedad. Estas derogaciones al Derecho común son, evidentemente, menos intensas que en el caso del dominio público (ya que, en otro caso, vendrían a determinar la aplicación de este régimen), pero ofrecen un relieve que, desde luego, no ha sido puesto debidamente de manifiesto por la doctrina tradicional.
Por otra parte, la legislación sobre la materia intenta ser (aunque no siempre lo consiga) un dique de contención a una práctica administrativa que termina por olvidar el esencial principio jurídico, antes recordado, de que la personalidad jurídica de la Administración es única y, por consecuencia, indivisible la titularidad del patrimonio administrativo. Frente al dato, reiteradamente ofrecido por la realidad, de la construcción y adquisición de edificios públicos a cargo de los diversos Ministerios con la subsiguiente inscripción a su nombre en el Registro de la Propiedad, conviene adelantar desde ahora los principios básicos del régimen jurídico de la propiedad estatal. Son los siguientes:
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El Ministerio de Hacienda es el órgano competente que ostenta la representación de los derechos y propiedades del Estado (arts. 3.° y 4.° de la Ley del Patrimonio del Estado).
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Los diferentes Departamentos ministeriales sólo tienen la competencia necesaria para conservar y administrar aquellos inmuebles que hayan sido afectados a servicios a su cargo (art. 116 de la Ley); debiendo advertirse que mientras dure esta afectación se convierten en dema-niales.
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Cuando un inmueble no sea preciso a los servicios de un Departamento ministerial debe devolverse al de Hacienda, para que éste lo enajene, conserve o dedique al fin más conveniente (art. 121); con la desafectación, el bien vuelve a ser patrimonial.
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No puede entenderse, en ningún caso, que los bienes adquiridos con fondos consignados en el presupuesto de un Departamento ministerial determinado son de su propiedad, sino del Estado (art. 5.°, 1.°, de la Ley).
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La cesión de fincas del Estado a Corporaciones civiles o particulares ha de realizarse siempre por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda, y si estuviesen afectadas a servicios de otros Departamentos, habrán de ser previamente devueltas a aquél (art. 74 de la Ley).
Al examinarse a continuación con más detenimiento los aspectos más importantes de la gestión del patrimonio estatal, se reafirmará la base de estos principios.
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Adquisición de bienes
La adquisición de estos bienes patrimoniales se realiza mediante negocios jurídicos que sustancialmente han de calificarse, como regla, de Derecho privado; pero el procedimiento para su conclusión es jurídico-administrativo. Por otra parte, nada se opone a que se admita la posibilidad de que mediante negocios jurídicos privados se adquieran bienes demaniales y, viceversa, que adquisiciones realizadas por el procedimiento excepcional del Derecho público terminen por incrementar los bienes patrimoniales del Estado. Precisamente por esto es posible formular una teoría general de las formas de adquisición de los derechos reales administrativos.
Hemos de añadir ahora que el problema de la adquisición de bienes produce importantes consecuencias, tanto desde el punto de vista de la determinación de los órganos competentes para realizar la adquisición, como del procedimiento a seguir, de lo cual se ha ocupado nuestro Derecho positivo. En este sentido debe de citarse el precedente que significa el Reglamento de 11 julio 1909, que creó una Junta de Edificios Públicos con competencias actualmente atribuidas a la Dirección General del Patrimonio.
El Derecho vigente está constituido fundamentalmente por los artículos 54 a 56 de la Ley del Patrimonio del Estado(2). La regl^ general para la adquisición «de los edificios o de los terrenos en que ellos hayan de construirse y que el Estado precisa para el cumplimiento de sus fines», consiste en atribuir la competencia al Ministerio de Hacienda, salvo que por el Consejo de Ministros se acuerde expresamente la transferencia de dicha competencia a otro Ministerio. Ahora bien, cuando la adquisición se lleva a cabo al amparo de la Ley de Expropiación Forzosa, será el Ministerio interesado directamente en la adquisición el que tramite el expediente expropiatorio.
En cuanto al procedimiento, la ley impone que la adquisición dé esta clase de inmuebles se realizará mediante concurso público: aunque el ministro de Hacienda podrá autorizar la adquisición directa a la vista de las peculiaridades de la necesidad a satisfacer o de su urgencia.
El mismo procedimiento se seguirá para las «adquisiciones voluntarias de terrenos no destinados a la construcción de edificios» (art. 56); pero en este caso la autorización para la adquisición directa habrá de ser acordada por el Consejo de Ministros, a propuesta del ministro de Hacienda y previo informe de la Dirección General del Patrimonio y de la Intervención General de la Administración del Estado.
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Facultades exorbitantes en cuanto a la gestión
A pesar de que la presencia de poderes exorbitantes debe de considerarse, en general, como un síntoma de régimen jurídico público, ya se dijo anteriormente que ciertas notas de este carácter se dan también en el régimen de los bienes patrimoniales. Nuestro Derecho positivo ofrece, desde luego, una base legal explícita para hacer esta afirmación, primero, con el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955; finalmente, con la nueva legislación sobre el Patrimonio del Estado. Esta tendencia legislativa arrebata sus argumentos a quienes postulan un concepto amplio del dominio público, pues, si el régimen normal de la propiedad privada se ve fortalecido con las facultades exorbitantes de que ahora trataremos, la necesidad de extender aquél desaparece por completo. Paradójicamente, sin embargo, es esta legislación la que ha venido a extender, como se ha visto, el concepto de dominio público.
Las facultades exorbitantes a que nos estamos refiriendo afectan:
1) Al deslinde de los bienes patrimoniales.
2) A su recuperación de oficio, y
3) Al desahucio administrativo de los eventuales ocupantes de estos bienes.
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Deslinde de oficio.-La Ley del Patrimonio del Estado reconoce definitivamente esta facultad a la Administración en relación con sus bienes patrimoniales, siguiendo el precedente que significaban en nuestro Derecho, de una parte, la legislación sobre...
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