Patrimonio arqueológico subacuático en el mar territorial español. Distribución de competencias entre estado y comunidades autónomas
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 388-399 |
-
Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de fecha 28 de enero de 1999 (ref. A.G. Educación y Cultura 7/98). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
Page 388
La Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta de V.I. sobre distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas respecto del patrimonio arqueológico subacuático existente en el mar territorial español y, en relación con dicha consulta, tiene el honor de informar cuanto sigue:
Se expone en el escrito de consulta que la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales está «confeccionando de un modo coordinado con el Ministerio de Defensa un Convenio de Colaboración para la protección del Patrimonio Arqueológico Subacuático sumergido en nuestras costas. Si bien no se descarta a priori la colaboración con las comunidades Autónomas, esta Comisión Mixta Cultura-Defensa se plantea hasta dónde llega la competencia autonómica en esta materia».
A los anteriores efectos, y tras hacerse referencia al artículo 132.2 de la Constitución y al artículo 6 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, se dice en el aludido escrito que «de acuerdo con estos artículos, la Administración competente sería la autonómica, salvo que se interpretase que el mar territorial es un servicio público de titularidad y gestión estatal o bien que está adscrito expresamente por laPage 389 Constitución al dominio público estatal. Sin embargo -prosigue el referido escrito- esta última interpretación chocaría, por ejemplo, con la Ley sectorial que regula la emisión de vertidos al mar territorial, que atribuye dichas competencias a las Comunidades Autónomas».
Ante las dudas suscitadas, el Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales solicita informe a la Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre el «reparto competencial entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de patrimonio arqueológico subacuático en el mar territorial español. Es decir, si el mar territorial se considera de titularidad y gestión estatal o la gestión depende de lo que establezcan las leyes sectoriales, siendo, por tanto, en el primer caso competencia del Estado y en el segundo de las Comunidades Autónomas a tenor de lo establecido en el artículo 6 de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español».
I. El artículo 132.2 de la Constitución dispone que «son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental». Con fundamento en esta previsión constitucional, el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) establece que «son bienes de dominio público marítimoterrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución: ... 2. El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados por su legislación específica».
Por su parte, la Ley 10/1977, de 4 de enero, sobre Mar Territorial (LMT), establece en su artículo 1.º que «la soberanía del Estado español se extiende, fuera de su territorio y de sus aguas interiores, al mar territorial adyacente a sus costas, delimitado de conformidad con lo preceptuado en los artículos siguientes», añadiendo que «dicha soberanía se ejerce, de conformidad con el Derecho Internacional, sobre la columna de agua, el lecho, el subsuelo y los recursos de ese mar ...». El artículo 2.º de la misma dispone que «el límite interior del mar territorial viene determinado por la línea de la bajamar escorada y, en su caso, por las líneas de base rectas que sean establecidas por el Gobierno» y el artículo 3.º establece que «el límite exterior del mar territorial estará determinado por una línea trazada de modo que los puntos que la constituyen se encuentren a una distancia de 12 millas náuticas de los puntos más próximos de las líneas de base a que se refiere el artículo anterior».
Siendo el mar territorial, en la delimitación que de él efectúan los artículos 2.º y 3.º de la LMT, una dependencia del dominio público marítimo-terrestre estatal, ha de determinarse, en primer lugar, si la titularidad dominical que corresponde al Estado sobre esa dependencia lleva consigoPage 390 la competencia del propio Estado en materia de Patrimonio Histórico Español respecto a los bienes de carácter histórico susceptibles de ser estudiados con metodología arqueológica que se encuentren en el mar territorial y a los que se refiere el artículo 40.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE).
La anterior cuestión merece, a juicio de este Centro directivo, una contestación negativa, ya que, como tiene declarado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la condición de dominio público no es un criterio determinante de la atribución de competencias.
Así, la Sentencia del citado Tribunal n.º 77/1984, de 3 de julio, declara en su fundamento jurídico 3.º:
A la posible concurrencia de competencias en el recinto portuario de Bilbao no obsta el hecho sobre el que hace particular hincapié la representación del Gobierno de la nación de que el puerto de Bilbao tanto en la zona de servicios como en la marítimo-terrestre sea un bien de dominio público estatal ... Pero aparte de que la condición de dominio público no es un criterio utilizado en nuestra Constitución ni en el Estatuto de Autonomía del País Vasco (por citar el único que aquí interesa) para delimitar competencias es lo cierto que el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción de territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que las ostenten ...
Y, por su parte, la Sentencia n.º 227/1988, de 29 de noviembre, siguiendo la misma línea de pensamiento, declara en su fundamento jurídico 14 lo siguiente:
Muy al contrario, en un plano de reflexión más general, puede afirmarse que, con base en el texto de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, las normas que distribuyen competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre bienes de dominio público no prejuzgan necesariamente que la titularidad del mismo corresponde a éste o a aquéllas. Así lo demuestra el hecho de que varios Estatutos de Autonomía, entre ellos el del País Vasco (art. 10.31), el de Galicia (art. 27.3) y el de las Islas Baleares (art. 10.3) hayan asumido competencias sobre ordenación del litoral, siendo así que el artículo 132.2 de la Constitución considera inequívocamente como de dominio público estatal la zona marítimo-terrestre y las playas. Otros preceptos estatutarios atribuyen también competencias a las Comunidades Autónomas para ser ejercidas sobre bienes de dominio público de titularidad estatal. Así, por ejemplo, el artículo 12, apartados 9 y 10, del Estatuto Vasco, relativos a la ordenación del transporte, aunque discurra sobre las infraestructuras de titularidad estatal, y al salvamento marítimo y vertidos en aguas territoriales del Estado. De donde se sigue que son, en principio, separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de competencias públicas que lo utilizan como soporte natural. En otros términos, no puede compartirse sin más la afirmación de que, en todoPage 391 caso, la potestad de afectar un bien al dominio público y la titularidad del mismo sean anejas a las competencias, incluso legislativas, que atañen a la utilización del mismo.
No siendo, a la vista de las sentencias de Tribunal Constitucional que se han citado, cuya doctrina se reitera en la Sentencia n.º 149/1991, de 4 de julio, la titularidad del dominio público un criterio de delimitación competencial por sí mismo, debe señalarse todavía, en lo que respecta al mar territorial, que, aun siendo una dependencia del dominio público marítimo-terrestre estatal, no puede hablarse, en rigor, de una «gestión estatal» exclusiva del mismo (aunque parece deducirse esta idea de la literalidad del artículo 110.b) de la LC). El mar territorial, por sus propias características naturales y por los usos de que es susceptible con arreglo a dichas características, exige la realización o prestación de diversos servicios públicos (transporte marítimo...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba