STC 25/2014, 13 de Febrero de 2014

STC 025/2014

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Enrique López y López, Magistrados, ha pronunciadoEN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 9260-2007, interpuesto por el Gobierno de Canarias contra el Real Decreto 1028/2007, de 20 de julio, por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial. Ha formulado alegaciones la Abogada del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 30 de noviembre de 2007, la Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en representación de este, interpuso conflicto positivo de competencias contra el Real Decreto 1028/2007, de 20 de julio, por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial. Solicita que se declare que la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias y, en consecuencia, que se anule la norma o, subsidiariamente, que se declare que la misma no es de aplicación en esta Comunidad Autónoma. Sustenta su pretensión en las alegaciones que seguidamente se resumen.

   1. La mera invocación del art. 149.1.22 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para autorizar las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su territorio, unida al carácter exhaustivo de la regulación, suponen una vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de energía (arts. 30.26 y 32.9 del Estatuto de Autonomía de Canarias: EACan).

      Al interpretar el art. 149.1.22 CE, el Tribunal Constitucional ha declarado que basta que en relación con cualquier instalación o línea de transporte se dé una de las dos condiciones enumeradas en positivo por el art. 149.1.22 CE, para que la competencia de autorización sea estatal (SSTC 12/1984, de 2 de febrero; STC 119/1986, de 20 de octubre, y 74/1992, de 14 de mayo). La titularidad de la competencia se dirime en la propia Constitución a favor del Estado cuando existe una afectación supracomunitaria, pero esa afectación no se define en función del lugar donde se ubiquen las instalaciones, sino en función del destino que pretenda darse a la energía eléctrica que tales instalaciones produzcan.

      La simple ubicación de las instalaciones que se autorizan en el mar territorial no es suficiente para colegir que la energía que en ellas se genere va a ser utilizada fuera de la Comunidad Autónoma respectiva. En el caso de Canarias, la premisa es la contraria, pues existen razones geográficas que avalan que la energía producida en las instalaciones ubicadas en su mar territorial va a ser utilizada exclusivamente en el archipiélago. La lejanía de Canarias respecto a las demás Comunidades Autónomas implica a priori que no es posible su transporte al resto del territorio del Estado, porque los sistemas eléctricos insulares canarios no están conectados al sistema eléctrico peninsular, y el tendido de una conexión eléctrica entre el archipiélago canario y la península es inviable técnica y económicamente. Toda la energía que se produce en Canarias se consume en Canarias, y no se puede transportar, no ya a la península, sino ni siquiera de una isla a otra.

      Las singulares condiciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, como criterio modulador de sus competencias en materia energética, derivadas de su lejanía respecto al territorio peninsular (región ultraperiférica) y su doble discontinuidad territorial, tanto respecto al territorio peninsular (región insular) como de su discontinuidad intraautonómica (región archipelágica), están expresamente reconocidas en el art. 32.9 EACan. Estas circunstancias hacen inoperativa en Canarias la cláusula del art. 149.1.22 CE.

   2. Excluida la aplicación del art. 149.1.22 CE, así como el carácter básico de una regulación tan exhaustiva, tampoco puede buscarse la cobertura competencial del Real Decreto impugnado en el art. 149.1.18 CE, que reserva al Estado la regulación del procedimiento administrativo común. La competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias para regular las instalaciones de producción de energía eléctrica comprende necesariamente la regulación de los aspectos procedimentales de la intervención administrativa en la materia, si bien con el límite que deriva del respeto a la normativa básica que dicte el Estado en materia energética y a las normas del procedimiento administrativo común, que el art. 149.1.18 CE reserva a la competencia exclusiva del Estado.

      En este aspecto, la norma impugnada en este proceso no puede ser calificada como norma básica en materia energética, no sólo por motivos formales, sino también porque su contenido agota la regulación del procedimiento, sin dejar margen alguno a la intervención del legislador autonómico (SSTC 227/1988, de 29 de noviembre; 175/2003, de 30 de septiembre; 101/2006, de 30 de marzo, y 135/2006, de 27 de abril).

   3. La titularidad estatal sobre el dominio público marítimo no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial, por lo que ni aísla la porción del territorio así considerado ni sustrae las competencias que corresponden a otros entes públicos (STC 149/1991, de 4 de julio). El dominio público hace así las veces de “soporte topográfico” de determinadas competencias, estatales o autonómicas (STC 195/1998, de 1 de octubre).

   4. Frente al esquema competencial expuesto, no puede prosperar el argumento que ha utilizado el Consejo de Ministros para rechazar el requerimiento de incompetencia, basado únicamente en la consideración de que el mar territorial no forma parte del territorio de Canarias. El espacio marítimo adyacente a las Islas Canarias sí forma parte de su territorio, de conformidad con la delimitación del mismo efectuada por su Estatuto de Autonomía.

      El Tribunal Constitucional viene utilizando una concepción estricta y restringida del territorio, limitado al espacio terrestre, con exclusión de los espacios marítimos. En este sentido, el Tribunal califica como supuestos de extraterritorialidad aquellos casos en que las Comunidades Autónomas ejercen sus potestades y funciones públicas sobre el mar (SSTC 102/1995, de 26 de junio, 195/1998, de 1 de octubre, 38/2002, de 14 de febrero, 97/2002, de 25 de abril, y 9/2001, de 18 de enero), habiendo llegado incluso a afirmar en una Sentencia aislada que el ámbito territorial del País Vasco “no incluye el mar adyacente” [STC 149/1991, FJ 7 A) j)].

      Sin embargo, en el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, las aguas de jurisdicción española que rodean el archipiélago sí forman parte de su territorio, en cualquiera de sus distintas acepciones. A diferencia de lo que sucede con otros Estatutos de Autonomía, en los que la delimitación del territorio de la respectiva Comunidad se hace por referencia al de las provincias o municipios que la integran, el art. 2 del Estatuto de Autonomía canario define el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma como el comprendido por el “archipiélago canario”. La fórmula empleada no contiene exclusión de la porción marítima del territorio, ni de forma directa ni por la técnica de la remisión normativa a otros textos legales preexistentes. Antes al contrario, el Estatuto define su propio territorio como un archipiélago, concepto éste en el que necesariamente se incluyen las aguas que lo rodean. En la reforma operada por la Ley Orgánica 4/1996, se sustituye así el concepto “territorios insulares” por “archipiélago canario”, modificación que es algo más que una simple cuestión semántica. Como pone de relieve el debate parlamentario (del que se ofrece un amplio resumen), con esta modificación se pretendió introducir en la definición del territorio de la Comunidad Autónoma el concepto de archipiélago, entendido como un todo comprensivo de las islas y del mar que las une.

      El Estatuto de Autonomía, tras la reforma de 1996, constituye a Canarias como Comunidad Autónoma archipelágica, con las consecuencias jurídicas que de ello se derivan, pues tanto en su acepción común, como en el ámbito del Derecho internacional público [art. 46 b) de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del mar, ratificada por España], las aguas son un elemento esencial de cualquier archipiélago.

      El art. 2 se completa con el art. 40.1, que supone una admisión implícita de que el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma incluye un elemento marítimo interinsular, por la remisión que efectúa al art. 2 y porque, en otro caso, la cautela que introduce sobre las aguas de jurisdicción española sería ociosa. Como esclarece el debate parlamentario, la cláusula “sin perjuicio” del art. 40.1 supone que, ante la declaración previa de que las aguas marítimas canarias forman parte del territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias (declaración implícita en la definición como archipiélago), y en previsión de posibles conflictos competenciales sobre las mismas, se consideró necesaria una salvaguarda expresa de la competencia exclusiva que ostenta el Estado para delimitarlas y definir su régimen jurídico, imponiendo que el ejercicio de las competencias autonómicas no puede obstaculizar el ejercicio de dicha competencia estatal.

      Cualquier duda interpretativa que suscitase la redacción de los arts. 2 y 40.1 EACan debe resolverse acudiendo a una concepción instrumental del territorio en cuanto límite al ejercicio de los poderes de los distintos entes territoriales. Desde esta perspectiva, el territorio de la Comunidad Autónoma ha de entenderse como el espacio físico sobre el que se proyectan sus competencias, y ni la Constitución ni el Estatuto de Autonomía contienen precepto alguno que permita extraer la conclusión de que el territorio sobre el que la Comunidad Autónoma de Canarias ejerce sus competencias es exclusivamente el terrestre, con exclusión de los espacios marítimos.

      Para la jurisprudencia constitucional, el ejercicio de competencias autonómicas sobre los espacios marítimos de jurisdicción española resulta, bien de atribuciones estatutarias expresas, bien de la propia naturaleza de la competencia aunque el título autonómico no incluya una referencia expresa a su proyección sobre el mar. Así, ha admitido el ejercicio de competencias autonómicas en espacios marítimos no solamente en materia de pesca (SSTC 158/1986, de 11 de diciembre; 56/1989, de 16 de marzo; 147/1991, de 4 de julio; 44/1992, de 2 de abril; 57/1992, de 9 de abril; 68/1992, de 30 de abril; 149/1992, de 19 de octubre; 184/1996, de 14 de noviembre; 147/1998, de 2 de julio; y 9/2001, de 18 de enero), marisqueo y acuicultura (SSTC 103/1989, de 8 de junio, 9/2001, y 38/2002), transporte marítimo (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 45) y salvamento marítimo (STC 40/1998, FJ 51), sino también en materias respecto a las cuales el enunciado del título competencial autonómico no contiene una expresa referencia a su proyección sobre los espacios marítimos, como en materia de medio ambiente (SSTC 102/1995, de 26 de junio; 118/1996, de 27 de junio; 28/1997, de 13 de febrero, y 195/1998, de 1 de octubre) o espacios naturales protegidos (SSTC 32/1994, de 31 de enero; 102/1995, 195/1998 y 38/2002). Incluso ha admitido que las competencias autonómicas sobre acuicultura y marisqueo, en cuanto no están limitadas estatutariamente a las aguas interiores, pueden ejercerse en el mar territorial, en la plataforma continental y en la zona económica exclusiva (SSTC 103/1989 y 9/2001).

      El Estado y las Comunidades Autónomas se encuentran superpuestos en un mismo territorio, en el que únicamente el primero dispone de soberanía. Por esta razón, a los órganos centrales del Estado les corresponde la potestad originaria para disponer del territorio y, en consecuencia, para delimitar las fronteras del territorio frente a otros Estados y obligarse mediante tratados internacionales y, en el marco de éstos, realizar los actos unilaterales dirigidos a delimitar los propios espacios marítimos. Esta soberanía frente al exterior comporta en el plano interior la plenitud del Estado para organizar sus poderes y articularse territorialmente. En ejercicio de esa soberanía, el Estado español se ha dotado de una Constitución que ha originado un Estado descentralizado políticamente entre el poder central y las Comunidades Autónomas, en el cual, lógicamente, hay una superposición física de territorio estatal (el conjunto) y territorios autonómicos (el correspondiente a cada Comunidad Autónoma). Pero ese dato no excluye la titularidad de competencias autonómicas puesto que, evidentemente, el Estado tiene también soberanía sobre el espacio terrestre de España, sin que ello impida a las Comunidades Autónomas disponer de competencias exclusivas en el mismo.

   5. Aunque se considerase que el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias no comprende el mar adyacente, la ya citada doctrina relativa al ejercicio de competencias autonómicas sobre los espacios marítimos conduciría a idéntica conclusión: la competencia de las Comunidades Autónomas en materia de instalaciones de producción de energía eléctrica puede ejercerse sobre el mar. Según esa doctrina, hay que entender que el principio de territorialidad, como límite al ejercicio de las competencias autonómicas, no se reduce a los espacios terrestres, sino que se refiere al territorio en sentido amplio, comprensivo de espacios marítimos siempre que la naturaleza de la materia y los intereses respectivos de la Comunidad Autónoma requieran también el ejercicio de sus potestades en esos espacios. En la actualidad, las nuevas necesidades y el desarrollo tecnológico permiten ejercitar en el mar títulos competenciales que históricamente sólo se podían ejercitar sobre el espacio terrestre. Y no puede negarse a priori a las Comunidades Autónomas la posibilidad de actuar allí donde los avances de la tecnología lo permitan, dentro de los límites de la soberanía del Estado. Es el caso de las instalaciones de producción de energía eléctrica, sin que la naturaleza jurídica de esta actividad aporte ningún criterio que permita excluir a las Comunidades Autónomas del ejercicio de la potestad autorizatoria.

2. Mediante providencia de 16 de enero de 2008, el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a los efectos del artículo 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Canarias”.

3. Mediante escrito presentado el 5 de febrero de 2008, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, solicitó prórroga del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia de la misma fecha.

4. La Abogada del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 29 de febrero de 2008, instando la desestimación del conflicto en atención a los razonamientos que seguidamente se sintetizan.

   1. El Real Decreto 1028/2007 se ha dictado en ejercicio de las competencias que al Estado otorga el art. 149.1.22 CE, en materia de autorización de instalaciones de energía eléctrica (disposición final primera).

      Junto al citado art. 149.1.22 CE, el art. 149.1.25 CE establece la competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen energético. El criterio constitucional resalta la naturaleza supracomunitaria del sector energético. De un lado, por la trascendencia de la política energética como factor de las medidas de política económica aplicables, con carácter general, a todo el territorio nacional, y como requisito para la unicidad del orden económico nacional (STC 1/1982, de 28 de enero). En la materia energética tiene una especial relevancia el principio de prevalencia del interés nacional, toda vez que la definición estatal de cuáles sean las instalaciones energéticas afectantes a aquel interés por encima del propio de cada Comunidad Autónoma permite delimitar, por exclusión y de forma residual, las instalaciones que se someten a la competencia autonómica.

      El alcance del título competencial que al Estado confiere el art. 149.l.22 CE ha sido determinado con claridad por el Tribunal (SSTC 12/1984, de 2 de febrero; 119/1986, de 20 de octubre; 67/1992, de 30 de abril; 74/1992, de 14 de mayo, y 108/1996, de 13 de junio).

   2. La distinción entre titularidad dominical y competencia ha quedado claramente señalada a lo largo de la jurisprudencia constitucional. El texto reglamentario impugnado no ha sido dictado ratione dominii, es decir, como si el Estado, titular de los bienes del demanio marítimo-terrestre, se aprovechara de su potestad legislativa para que espacios pertenecientes a su dominio público se sustrajeran a las consecuencias del lícito ejercicio de las competencias autonómicas (STC 46/2007, de 1 de marzo, FJ 12).

   3. La discrepancia competencial planteada deriva de dilucidar si el mar territorial forma parte o no del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. La competencia autonómica que proclama el art. 30.29 EACan carece de virtualidad en dicho espacio por razón de extraterritorialidad, es decir, por proyectarse en unos límites físicos que no forman parte del territorio autonómico.

      Con arreglo a la jurisprudencia constitucional [SSTC 149/1991, FJ 7 A) h), y 38/2002, FJ 6], la proyección de las competencias autonómicas sobre el mar territorial es una posibilidad de carácter extraordinario, sólo admisible bien cuando medie una expresa declaración estatutaria al efecto sobre tales límites territoriales, bien cuando así se haya reconocido por este Tribunal, en su condición máximo intérprete del bloque de constitucionalidad, atendiendo a la naturaleza de la competencia de que se trate: acuicultura, marisqueo, ordenación del sector pesquero, medio ambiente, protección de espacios naturales y vertidos de la tierra al mar.

      La modificación del art. 2 EACan en 1996 no permite alcanzar la conclusión a la que llega la demanda. Es el propio art. 2 el que define lo que entiende a efectos estatutarios por “archipiélago canario”, cuando especifica que está integrado, única y exclusivamente, por las siete islas. Ya se denomine territorio insular o archipiélago, lo cierto es que sigue estando integrado exclusivamente por las siete islas que enumera el precepto, no por el mar territorial adyacente, al que nunca se ha extendido el territorio autonómico, provincial, insular o municipal.

      El concepto jurídico de archipiélago que pretende extraerse del Derecho internacional público, y en particular de la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del mar, no tiene en cuenta que la definición que éste contiene es únicamente a los efectos de la propia Convención y, en particular, para servir a la definición de “Estado archipelágico” (art. 46). Evidentemente la Comunidad Autónoma de Canarias no es un Estado archipelágico ni, por tanto, le son de aplicación las previsiones de los arts. 46 y ss. de la Convención. Antes y después de la reforma estatutaria de 1996, el territorio municipal, insular, provincial y autonómico no se extiende al mar territorial.

      Con el valor meramente interpretativo que cabe conferir a los debates parlamentarios, lo cierto es que, en el texto inicialmente aprobado por el Parlamento canario, el art. 39.2 establecía claramente que “la Comunidad Autónoma de Canarias ejercerá las competencias que le sean propias en las aguas de competencia española que rodean las islas”. Tal expresión se suprimió en el Congreso de los Diputados. El art. 40.1 EACan se preocupa de clarificar la cuestión salvando, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado sobre las aguas de su jurisdicción; es decir, sobre el mar territorial. Nuevamente el tenor literal del precepto y los trabajos parlamentarios se vuelven contra la interpretación pretendida de contrario. En efecto, de la tramitación en las Cortes Generales resulta que del artículo se suprime la mención a la extensión de las competencias autonómicas al mar territorial y se incluye una expresa cláusula de salvaguarda de la exclusiva competencia estatal “sobre las aguas de jurisdicción española”. Parece evidente que el legislador orgánico se hace eco de la doctrina constitucional antes citada.

   4. No mediando una expresa previsión estatutaria que permita el ejercicio en el mar territorial de la competencia sobre autorización de instalaciones eléctricas, ni habiéndose reconocido esta posibilidad por el Tribunal, tal competencia comunitaria sólo podrá ejercitarse dentro del ámbito territorial autonómico, ámbito del que, según lo razonado, no forma parte el mar territorial. De este modo, no concurriendo ninguna de las circunstancias anteriores, la competencia ejecutiva corresponderá al Estado conforme al art. 149.3 CE, en relación con el art. 149.1.22, pues independientemente de cuál sea su potencia de generación, en todas aquellas instalaciones, por el hecho mismo de su emplazamiento en el mar territorial, el transporte de la energía que generen saldrá del ámbito territorial autonómico.

5. Por providencia de 11 de febrero de 2014, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente sentencia el día 13 del mismo mes y año.