Aproximación a la debida renovación de la función legislativa
| Autor | José Tudela Aranda |
| Páginas | 21-48 |
I
APROXIMACIÓN A LA DEBIDA RENOVACIÓN
DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA
1. A MODO DE INTRODUCCIÓN. DESCRIPCIÓN DE UNA FUNCIÓN
DECADENTE
La ley es una de las instituciones centrales no ya del Derecho público, sino
de la organización social y política en democracia (Santamaría, 1988). Una
afirmación que quiero complementar con otra del profesor Rubio Llorente:
el concepto de ley que hemos heredado no se adecua a nuestras necesidades
actuales (Rubio, 1995). Por supuesto, un examen contemporáneo de la función
legislativa puede tener, incluso debería tener, otras premisas como punto de
partida. Pero me limitaré a las dos mencionadas, al considerar que sintetizan
bien el núcleo irrenunciable de la problemática que plantea la función estu-
diada.
Una sociedad en transformación. Se habla de un auténtico cambio de era.
Los acelerados cambios tecnológicos acaecidos en los últimos años habrían
provocado un impacto social que trascendería la mera modulación. La políti-
ca, la economía, las relaciones sociales, el gobierno... Cualquier esfera pública
o privada habría evolucionado hasta las fronteras de la revolución. Es en este
contexto en el que hay que insertar la reflexión sobre el presente de la ley y,
más en concreto, de la función legislativa de los Parlamentos. Por supuesto,
nuestro concepto de ley es heredero de una cultura y tradición que, lejos de ser
pasado, sigue y seguirá alimentando nuestro quehacer público. La ley que he-
mos heredado es la ley romana. La ley entendida como acuerdo, como víncu-
lo duradero. Un concepto enriquecido cualitativamente por el huracán de la
Revolución francesa. La ley, como expresión de la voluntad popular, pasa a ser
el símbolo del nuevo Estado constitucional. El Parlamento no solo le aportará
la legitimidad derivada de la elección. Deliberación, publicidad, pluralismo,
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son rasgos fundamentales del procedimiento por el que la ley debe transitar en
sede parlamentaria y que desde entonces la caracteriza hasta condicionar su
definición. Hoy, se cuestiona la vigencia de este legado. Se cuestiona que teoría
y realidad coincidan. La ley, se dice, se ha alejado sustantivamente de los pre-
supuestos que la caracterizaban. En un tiempo en el que las incertidumbres
dominan sobre las certezas, nos atreveremos a decir que uno de los primeros
retos que tiene el iuspublicista contemporáneo es el de saber conciliar aquello
que de irrenunciable hay en ese legado con las características de un modelo
social muy diferente a aquel en el cual la ley nació y llegó a su apogeo.
Una pregunta oportuna para comenzar la reflexión sobre la ley, y también
para acabarla, es interrogarse por su rol en el inmediato futuro. Se puede lle-
gar a avanzar que, presumiblemente, no será muy diferente del que es. Así, la
ley debería seguir siendo la norma dotada de la máxima legitimación demo-
crática que persigue regular y, en su caso, transformar los principales sectores
de desenvolvimiento de la vida en común y de las políticas públicas de un
gobierno. Si es así, ¿por qué es preciso pensar en profundidad sobre la ley?
¿Por qué la reflexión sobre la función legislativa debe trascender cuestiones
de procedimiento o de técnica legislativa? Sencillamente, porque en la actua-
lidad, como se avanzaba, la ley no cumple adecuadamente con las funciones
que se le presuponen. Una reflexión general, omnicomprensiva, escapa a las
posibilidades de este texto. Se adentraría, por definición, en el núcleo de la teo-
ría del Derecho público. El objetivo es necesariamente más modesto. Se trata
de realizar una reflexión crítica sobre la función legislativa desde las premisas
señaladas. Entre otras cosas, para, al menos, bosquejar algunas de las posibles
aportaciones que el quehacer parlamentario puede realizar a la necesaria y
global reconstrucción de la teoría de la ley.
La denuncia sobre la crisis de la ley es antigua. Por su relevancia y elocuen-
te síntesis, se puede aludir a la descripción que realizó el profesor Santamaría
de su evolución desde los presupuestos clásicos, propios del Estado liberal:
a) De la primacía normativa a la centralidad; b) de la ilimitación de ámbito a la
reducción competencial; c) de la libertad de contenidos a su condicionamien-
to; d) de la flexibilidad formal a la procedimentalización, y e) de la irrespon-
sabilidad al deber indemnizatorio (Santamaría, 1988: 353). Males con raíces
tan antiguas y conocidas como la eclosión del Estado social. Con todo, como
el propio Santamaría denunció, la nota más relevante era, es, el abrumador
protagonismo del ejecutivo en el proceso legislativo, protagonismo caritativa-
mente ocultado por la posición que teóricamente se atribuye al Parlamento en
relación con la ley. En cualquier caso, a la hora de analizar su situación actual,
bueno será recordar la antigüedad de algunos de sus males (García Morillo,
1991: 1299).
Otra característica de las denuncias que proliferan sobre el presente de la
ley, es convertir a los agentes políticos en culpables principales. Su mal hacer
sería causa directa de que no sea lo que fue. Bien por una simple negligencia,
bien por un uso torticero de las instituciones, los políticos habrían degradado
la ley. Lejos de haber llegado a puerto, sería una situación que se agrava día a
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