STS, 17 de Julio de 2007

En el recurso contencioso-administrativo número 320/2002 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 17 de julio de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: QUE DESESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN DE ALTURA Y URIA S.A. Y Dª Antonia, DEBEMOS MANTENER LA RESOLUCION ADMINISTRATIVA IMPUGNADA, SIN QUE PROCEDA EXPRESA IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS CAUSADAS".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil ALTUNA Y URÍA, S.A. y Dª Antonia, interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción de los artículos 13, 4 y 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, incurriendo la sentencia en incongruencia en cuanto a la subrogación de licencia de vertido solicitada desde Antonia a favor de Altuna y Uría S.A., e infracción asimismo de los preceptos que exigen de la Administración una expresa respuesta a las peticiones que se les formulen, artículo 231 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, y artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Locales (sic).

Infracción del mandato de igualdad de los actos de intervención que contiene el artículo 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, hoy respaldado por los artículos 3 y 9.3 de la Constitución, cuando la igualdad transgredida lleva marchamo de arbitrariedad de los poderes públicos, a los que el artículo 103 exige objetividad.

Por aplicación indebida del artículo 397 del Código Civil respecto de la Comunidad en que se fundamenta la sentencia con omisión de los artículos 5.b), 8, 10 y 14 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, cuya regulación de las licencias y sus actividades no admite diferencia, reparto ni asunción de facultades por uno de ambos cotitulares.

Por incongruencia omisiva infringiendo lo dispuesto en el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al no haber resuelto las oportunas pretensiones deducidas por esta parte demandante, ni haber decidido los puntos litigiosos; y el artículo 62 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, al eludir la sentencia recurrida motivación, fundamento o pronunciamiento alguno respecto de varias peticiones interesadas por esta representación.

Y termina suplicando a la Sala que "...se dicte en su día sentencia estimatoria del recurso, casando la sentencia recurrida, y en su lugar estimando el recurso contencioso-administrativo, anulando el acuerdo recurrido con todas sus consecuencias, y condenando en costas tanto de instancia como de casación a la administración recurrida,...".

La representación procesal de D. Luis se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...se sirva rechazar todos los motivos del recurso interpuesto, confirmar la sentencia en todos sus extremos, con una expresa condena en costas al recurrente tanto en primera instancia como en esta Casación, por su manifiesta temeridad y mala fe al interponerlas, consciente de que era improcedente pedir la subrogación en la licencia rechazado en vía administrativa".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAIS VASCO se opuso igualmente al recurso interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso de casación, imponiendo las costas a la parte contraria".

Mediante Providencia de fecha 29 de mayo de 2007 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 3 de julio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

En el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación se impugnó la Orden de 15 de enero de 2002, del Consejero de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 10 de septiembre de 2001, de la Viceconsejera de Medio Ambiente, que había aprobado la ejecución de la "segunda fase" de un relleno en la vaguada de Ballegoitxi, en el término municipal de Elgoibar. Orden, aquélla, de cuyo contenido conviene dar cuenta para la mejor comprensión del supuesto sobre el que vamos a decidir, señalando, ante todo, que la misma y las resoluciones que la precedieron se dictaron en el marco de lo dispuesto en el Decreto 423/1994, de 2 de noviembre, del Gobierno Vasco, sobre Gestión de Residuos Inertes e Inertizados, cuyo objeto, según dispone su artículo 1, es el establecimiento del régimen jurídico aplicable a la actividad de gestión de tales residuos consistente en la eliminación de los mismos a través de su depósito controlado; sujetándose a autorización administrativa previa del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco, según su artículo 3, la instalación, ampliación o reforma de las actividades de eliminación de tales residuos, sin perjuicio, se añade, de la legislación vigente en materia de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas; sujeción que igualmente establece el artículo 12.1 para la ejecución de un relleno, sin perjuicio, se añade ahora, del régimen de licencias que le sean de aplicación. Así, en aquella Orden y en las resoluciones precedentes puede leerse, a los efectos antes anunciados y como más relevante, lo siguiente:

- Por Resolución de 15 de septiembre de 1999, de la Viceconsejera de Medio Ambiente, se otorgó autorización al Sr. Luis y a la Sra. Antonia para la ejecución de un relleno en la vaguada de Ballegoitxi con residuos de excavación, subordinando su efectividad al cumplimiento de las condiciones que en ella se contemplaban.

- La obligación del cumplimiento de dichas condiciones se estableció con carácter solidario, dado que los solicitantes no habían acreditado la constitución de comunidad o sociedad alguna entre ellos. Por ello, la Viceconsejera de Medio Ambiente aceptó el cumplimiento de dichas condiciones aun cuando habían sido acreditadas únicamente por el Sr. Luis y dictó resolución de 2 de mayo de 2000 por la que se hizo efectiva la autorización concedida. Esta resolución fue recurrida en alzada por la Sra. Antonia, desestimándose tal recurso por Orden de 19 de junio de 2000, del Consejero de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente, en la que se consideró que "... resulta ajustada a derecho la Resolución de la Viceconsejera de Medio Ambiente de 2 de mayo de 2000 que aceptó el cumplimiento de las citadas condiciones aunque las mismas hubieran sido acreditadas por uno de los dos solicitantes...; el principio de la buena fe podría entenderse infringido por la reclamante, al solicitar de la Viceconsejería que no admita los actos realizados por el Sr. Luis en cumplimiento de las condiciones de la autorización que fue a ambos concedida, pretendiendo, por tanto, que la Administración actúe de manera distinta a la que ella misma instó cuando presentó su solicitud suscrita junto con el citado, sin haber acreditado la constitución de sociedad alguna con el mismo, ni la participación que ambos pudieran tener en el negocio". - Como consecuencia también de las discrepancias que sobre la explotación del vertedero habían surgido entre el Sr. Luis, de un lado, y la Sra. Antonia y la mercantil "Altuna y Uría, S.A.", de otro, esta última en cuanto adquirente de los terrenos propiedad de aquélla, el primero solicitó el 16 de agosto de 2001 autorización para que el relleno pudiera efectuarse separadamente sobre los terrenos de una y otra propiedad, aprobándose así por aquella Resolución de 10 de septiembre de 2001.

- Contra ésta se interpuso recurso de alzada por la Sra. Antonia y por dicha mercantil, argumentando en síntesis lo siguiente: " ... que la autorización fue concedida a la Sra. Antonia y al Sr. Luis y que dicha autorización o licencia era para explotar la totalidad de la vaguada ... El hecho de que exista una licencia o autorización previa para explotar toda la vaguada implica que los cotitulares de la misma y no sólo el Sr. Luis, tienen unos derechos adquiridos; y que cualquier cambio, modificación o ampliación de dicha licencia o autorización debe de contar con el expreso consentimiento de todos los cotitulares. Mis representadas se oponen rotundamente al cambio en la explotación unilateralmente propuesto por el Sr. Luis, aprobado en la resolución ahora recurrida ... Siendo mis representadas cotitulares de la licencia, el citado cambio supone dejar vacío de contenido su derecho de cotitularidad, y constituir al Sr. Luis en único titular de la licencia ...".

- Ese recurso de alzada es el desestimado por la Orden de 15 de enero de 2002, en la que se leen los siguientes razonamientos:

Ambos cotitulares de la autorización otorgada mantienen un pleito sobre sus derechos en la vaguada. El Sr. Luis ha propuesto realizar el relleno en la parte de los terrenos de su propiedad. Por su parte, la reclamante se opone a que se apruebe dicha propuesta pero sin embargo no plantea alternativa alguna para hacer efectiva la autorización, ni desiste de la solicitud que presentó. Ha transcurrido más de año y medio desde que se hizo efectiva la autorización para ejecutar el relleno, sin que la reclamante haya desistido de su solicitud ni propuesto solución alguna para llevarla a efecto.

Que, así mismo, cabe desvirtuar las alegaciones del recurrente referidas a la posibilidad de que la autorización concedida quede vacía de contenido al haberse aprobado un proyecto de explotación que, a juicio de la recurrente, supone una modificación del proyecto inicialmente presentado por ambos. El órgano ambiental ha entendido que, dada la discrepancia de los titulares respecto a la titularidad de los terrenos en que iba a efectuarse el proyecto de relleno, el hecho de que uno de ellos, D. Luis, presente un proyecto para realizar el relleno únicamente en los terrenos de su propiedad, no supone la modificación del proyecto presentado junto con Antonia, ni que dicha cotitular no pueda realizar el relleno en la parte de los terrenos que le corresponden. Así lo recoge expresamente la Resolución de 10 de septiembre de 2001, por la que se aprueba el citado proyecto, diciendo, en síntesis: "... una vez analizada la documentación presentada bajo el título 'Documentación complementaria sobre la explotación del relleno de vaguada de Ballegoitixi en ElgoibarGipuzkoa', se ha constatado que el cambio en la explotación propuesto para la segunda fase del relleno no supone una modificación del proyecto original autorizado y que presenta unos taludes estables".

No hay que olvidar que la autorización del órgano ambiental se otorga a los solos efectos ambientales, sin perjuicio del régimen de licencias que le sean de aplicación. En este sentido, no han variado los condicionantes ambientales en que el relleno debe de realizarse ni la relación de residuos que pueden verterse.

Así, el artículo 12.1 del Decreto 423/1994, de 2 de noviembre, sobre gestión de residuos inertes e inertizados, establece: "La ejecución de un relleno requerirá autorización administrativa previa del órgano ambiental, sin perjuicio del régimen de licencias que le sean de aplicación".

En la sentencia aquí recurrida, tras dar cuenta la Sala de instancia de la orden impugnada, de lo que resulta de sus antecedentes, de las pretensiones deducidas y de los motivos de impugnación y de oposición, comienza el segundo de sus fundamentos de derecho indicando que la actuación administrativa se enmarca dentro de aquel Decreto 423 de 1994, del que transcribe algunos de sus preceptos ; añadiendo que "se efectúa esta precisión puesto que no queda claramente definido por la parte recurrente el concepto de partida". Y después, en los dos siguientes fundamentos de derecho, expone los razonamientos jurídicos en los que sustenta el pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso-administrativo; de los cuales extractamos aquí los siguientes:

- El Sr. Luis había presentado aval bancario en cumplimiento de los requisitos exigidos administrativamente. Posteriormente, Altuna y Cía intentó presentar un aval bancario que le fue devuelto, puesto que el requisito exigido en la resolución de 15.9.99 ya había sido cumplimentado.

- La autorización exigida en el artículo 12 de aquel Decreto 423/1994 es una autorización real en la que lo decisivo son las condiciones del objeto (no las características personales del titular). - No existe ninguna prohibición o limitación a la libre transmisión de las mismas, sino sólo un deber de comunicación a la Administración que las otorgó, en los términos del artículo 13 del RSCL .

- Se cuestiona, en primer lugar, la actuación de la Administración porque no dictó una resolución expresa sobre la "subrogación". Los propios recurrentes citan el artículo 13 del RSCL, en relación con el cambio de titularidad en las licencias del artículo 13.1 RSCL, que en cuanto a la transmisión de las mismas sólo exige la comunicación a la Administración. Si no se comunican ambos quedan sujetos a todas las responsabilidades que se derivaren para el titular; pero, no se exige ningún pronunciamiento expreso de la Administración.

- Como hemos indicado, la propia autorización posibilitaba modificaciones del proyecto que no supongan cambios sustanciales, habiendo llegado el órgano medioambiental a la conclusión de que la "documentación presentada bajo el título documentación complementaria sobre la explotación del relleno de vaguada de Ballegoitxi en Elgoibar-Gipuzcoa" es un cambio en la explotación que no supone modificación del proyecto original autorizado, y que presenta taludes estables. Es decir, que desde la perspectiva de control medioambiental no existía obstáculo para su realización. Desde esta perspectiva, se enmarca, por lo tanto, dentro del apartado 2.2 de la autorización, que es, conforme establece el artículo 14 del Decreto 423/94 la que fija las condiciones y requisitos del relleno.

- La cuestión se reconduce, por lo tanto, a determinar lo que constituye el núcleo del debate, y, en último término, el argumento central de la parte recurrente: si puesto que la autorización se concede a dos copromotores, la Administración debía rechazar cualquier actuación que no fuera conjunta.

- La Administración concede la autorización a ambos promotores, cotitulares de la autorización, pero no controla la naturaleza de los pactos o relaciones que regulan la relación interna entre ellos.

- La cuestión no puede plantearse en términos de representación, sino en términos de cotitularidad de un derecho, en este caso, de la autorización.

- La parte recurrente no cita ningún precepto que lleve a la conclusión de que necesariamente la Administración sólo pudiera atender solicitudes conjuntamente planteadas por ambos cotitulares. Aquí, recuerda la Sala de instancia el régimen general de la Comunidad regulado en los artículos 392 y siguientes del Código Civil, con cita singular de los artículos 400, 394 y 397 ; y añade: Como hemos indicado, en el supuesto concreto, la autorización concedida en el año 1999, contemplaba la posibilidad de modificación del proyecto, comunicándolo a la Administración, que, en el caso concreto, concluyó que la modificación presentada no alteraba el proyecto original autorizado, según resulta de los informes, y que no se articula ninguna prueba técnica que pudiera llevar a otra conclusión; y, finalmente, que desde la perspectiva del control de la Administración respecto de la actividad autorizada, la orden que se impugna, según el proyecto complementario que se presenta por el Sr. Luis, parte de circunscribir la actividad de relleno de la vaguada a los terrenos del Sr. Luis, vinculando la ejecución de la 2ª fase autorizada a los terrenos del cotitular que articuló su solicitud, lo que encuentra su apoyo en el inciso final del artículo 398 del Código Civil, siquiera desde la perspectiva controlable por la Administración, que, como hemos indicado, no alcanza a dar respuesta a los conflictos internos entre los cotitulares de la autorización, o a examinar si el Sr. Luis ha actuado en los términos del artículo 394 del Código Civil, o se ha excedido, o ha perjudicado los intereses del cotitular de la autorización. En este sentido, la alegación de discriminación o desigualdad de trato, no puede sostenerse, porque la actuación de control administrativa derivada de la autorización concedida se circunscribe al desarrollo de la actividad autorizada, que debe realizarse en los términos autorizados, respondiendo los titulares de la autorización frente a la Administración, no a controlar las relaciones internas entre los cotitulares de la autorización.

Frente a esa sentencia desestimatoria se formulan por la parte actora, que lo es la Sra. Antonia y aquella mercantil, hasta cuatro motivos de casación, todos ellos con amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción . Motivos que, adelantamos ya, carecen del rigor jurídico y de la exposición precisa que son necesarios en un recurso que, como el de casación, sólo tiene por objeto enjuiciar las concretas infracciones, procesales o sustantivas, que se imputen a la sentencia recurrida, cuya descripción del supuesto de hecho que enjuicia ha de ser respetada por este Tribunal, salvo que se combata adecuadamente denunciando en esos motivos, formalmente, infracciones cometidas al decidir sobre la prueba o al valorarla; y cuyos argumentos jurídicos son los que han de ser analizados y rebatidos, no de cualquier modo, y no desde luego mediante la reproducción de lo argumentado por la parte en la instancia, sino a través de la identificación de la norma o de la jurisprudencia que aquellos argumentos hayan podido infringir, bien por su inaplicación, bien por su aplicación indebida, o bien por su interpretación errónea. Aquellos motivos, como tendremos ocasión de ver, olvidan en gran medida el supuesto de hecho que la Sala de instancia describe o da por acontecido; también los argumentos jurídicos de su sentencia o, cuando menos, el sentido de los mismos; e, incluso, el contenido de la resolución administrativa impugnada en el proceso.

El primero de ellos denuncia la infracción "de los artículos 13, 4 y 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ". A lo que se añade en su mismo enunciado que la sentencia incurre también en incongruencia en cuanto a la subrogación de licencia de vertido solicitada desde la Sra. Antonia hasta Altuna y Uría, S.A. Y, asimismo, que infringe los preceptos que exigen de la Administración una expresa respuesta a las peticiones que se le formulen, con cita, aquí, de los artículos 231 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y 42 de la Ley "de Régimen Jurídico de las Administraciones Locales" (sic).

En su desarrollo argumental, de lectura nada fácil, lo que llegamos a entender es que a juicio de la actora la Administración autonómica repelió, no accedió, a la subrogación de aquella mercantil en la licencia de vertido concedida a la Sra. Antonia . Ello, porque esa petición de subrogación fue acompañada de un aval bancario por importe de 2 millones de pesetas (correspondiente a la mitad del que se exigió en la licencia de actividad de 15 de septiembre de 1999), que la Administración rechazó, devolviendo el aval; porque la resolución de 2 de mayo de 2000 mantuvo la licencia de funcionamiento a nombre de la Sra. Antonia y del Sr. Luis, obviando a la mercantil subrogada; porque llamó "2ª fase" del vertido de aquella titularidad doble o compartida a la nueva licencia de vertido otorgada posteriormente en solitario al Sr. Luis ; y porque la Administración no ha citado a aquella mercantil a ninguna diligencia relativa a la licencia de vertido. A lo que se añade que los artículos 4 y 6 del Reglamento de Servicios ordenan con toda precisión y gran belleza conceptual los principios teleológico, congruente y de proporcionalidad del actuar de la Administración Local. Preceptos que han de ser conjugados con el fundamental derecho a la subrogación de licencias del artículo 13 del mismo Reglamento

, y con el hecho de la venta de la propiedad de la Sra. Antonia a aquella mercantil, que no podían sino conducir a la Administración a reconocer y aceptar el cambio de titularidad. No le excusa a la Administración la teoría de la sentencia de que la subrogación sólo requiere su comunicación, para no contestar la solicitud de forma explícita; aún menos para denegar tal subrogación con actos tan rotundos como aquellos citados al principio. Es oportuno recordar la obligación que le impone el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones así como el artículo 231.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Local, infringidos por el órgano medio-ambiental. Incluyendo en fin en aquel desarrollo argumental frases tales como que el Sr. Luis por sí y ante sí ha ordenado vertidos que suman miles de metros cúbicos sobre la finca de nuestros clientes; que asombra que la Administración no exija la renuncia de los dos titulares de la licencia de vertido antes de darle licencia exclusiva a uno de los dos titulares para una presunta "segunda fase" de dicho mismo relleno, vertido y vaguada; o que se ha producido una patente vulneración al derecho de subrogación, o transmisión de titularidad de licencia, con el resultado de obviar definitivamente al nuevo cotitular, mediante la obtención de una nueva licencia, sin exigir previamente la renuncia de la anterior, pese a ser "segunda fase" de la actividad de doble licenciatario.

El motivo adolece de algunos de los defectos antes apuntados. Así, carece del rigor necesario citar como preceptos infringidos, y no por causa de su aplicación indebida, sino por su directa vulneración, unos que regulan la actuación de las Entidades Locales, pues en éstas no se comprende, no se incluye, la Comunidad Autónoma y su Administración, que es de la que procede la orden impugnada. Igualmente carece de rigor y de precisión construir el argumento con olvido, como inmediatamente veremos, de cual es el razonamiento de la sentencia recurrida y cual el contenido u objeto de la concreta resolución administrativa que se impugnó en el proceso.

En efecto, esa resolución, de la que dimos cuenta en lo esencial en el primero de los fundamentos de derecho de esta sentencia, ni niega la subrogación a que se refiere ese primer motivo, ni decide sobre ella, sino sobre algo distinto, cual es la posibilidad de que aquella autorización de ejecución de un relleno otorgada en el año 1999 se realice fraccionadamente, comprendiendo en la fase a la que alude los terrenos y sólo los terrenos propiedad del Sr. Luis . Es más, esa resolución da por buena, desde la perspectiva que es propia de tal decisión administrativa, y sin entrar en cuestiones que le son ajenas, como serían las controversias civiles sobre un hipotético derecho del Sr. Luis a la adquisición preferente de los terrenos de la Sra. Antonia, o a la hipotética existencia entre ambos de una sociedad irregular, la repetida subrogación, pues no solo no niega la condición de interesada de aquella mercantil y su legitimación para haber formulado el recurso de alzada que resuelve, sino que, además, se expresa en estos términos afirmativos en el inicio de su segundo considerando: "Que, como ha quedado acreditado en el expediente, Altuna y Uría, S.A. ha adquirido los terrenos que Antonia tenía en la vaguada de Ballegoitxi, subrogándose en los derechos de ésta en la autorización otorgada por Resolución de 2 de mayo de 2000, para ejecutar un relleno en la citada vaguada". Nada hay en el resto de la resolución impugnada que contradiga el sentido del párrafo que acaba de ser trascrito. Tampoco la sentencia aquí recurrida niega esa subrogación, pues primero razona sobre la naturaleza de la autorización (para lo cual, claro es, habrá que atender prioritariamente a las concretas normas administrativas que la regulan, que son las contenidas en aquel Decreto 423/1994, sobre las que nada relevante se expone en el recurso de casación), alcanzando la conclusión de que se trata de una autorización real en la que lo decisivo son las condiciones del objeto, no las características personales del titular; luego afirma, de modo consecuente con lo anterior, que no existe ninguna prohibición o limitación a la libre transmisión de la misma, sino sólo un deber de comunicación a la Administración que la otorgó, en los términos del artículo 13.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que la parte actora había citado; y finalmente concluye, sin duda que desde el prisma de lo necesario para la efectividad de la transmisión, que no se exige ningún pronunciamiento expreso de la Administración.

Sobre esto último, dadas las fechas en que se anunció la subrogación, 13 de abril de 2000, y en que se interpuso el recurso contencioso-administrativo, 1 de febrero de 2002, y dado el contenido de la resolución impugnada, no nos parece inoportuno llamar la atención, además, acerca de que la ausencia de ese pronunciamiento expreso, en sí misma o por sí sola no constitutiva de una infracción jurídica con repercusión sobre la validez de las resoluciones dictadas en relación con la autorización para la ejecución del relleno, debería haberse hecho valer, no al impugnar la Resolución de 10 de septiembre de 2001, ni la Orden de 15 de enero de 2002, que abordan y resuelven una cuestión distinta, como lo es la de aquella "segunda fase", perfectamente separable de la de aquella subrogación, sino, bien impugnando la resolución de 19 de junio de 2000, pues es en ésta en la que ya se tiene en cuenta la subrogación anunciada el 13 de abril anterior, o bien impugnando, tras producirse el silencio y dentro del plazo hábil para ello, una hipotética desestimación presunta de esa subrogación anunciada.

Siguiendo no obstante con lo argumentado en aquel primer motivo de casación, cabe añadir que las razones que en él expone la parte recurrente para sostener que la Administración repelió, no accedió, a la repetida subrogación, no conducen a esta conclusión. Así, la lectura de la orden de 19 de junio de 2000 pone de relieve que la devolución del aval de dos millones de pesetas fue debida, de un lado, a que el aval exigido en la resolución de 15 de septiembre de 1999 por importe total de cuatro millones de pesetas ya había sido presentado en febrero de 2000 por el Sr. Luis ; y, de otro, a que aquél, el de dos millones de pesetas, se presentaba fuera del plazo de seis meses establecido en esa resolución de 15 de septiembre. Además, la resolución de 2 de mayo de 2000, que ante el cumplimiento de las condiciones impuestas hizo efectiva la autorización concedida al Sr. Luis y a la Sra. Antonia, y las otras circunstancias a las que se refiere el motivo de casación, difícilmente pueden leerse como una repulsa de la tantas veces citada subrogación, tanto por la proximidad temporal del escrito que anunciaba la subrogación, presentado el 13 de abril anterior, como por el trámite de audiencia de los promotores del expediente a que dio lugar, abierto el día 4 de mayo, como porque aquel anuncio se hacía, según se dijo en aquella orden de 19 de junio de 2000, no recurrida, sin que la Sra. Antonia hubiera notificado aún a la Administración cambio de titularidad alguno.

Debemos decir, también, que del conjunto de las actuaciones administrativas, y en particular de la circunstancia de que la mercantil adquirente y la Sra. Antonia actuaron de consuno tanto en el trámite de alegaciones a que dio lugar aquel anuncio, como en el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 10 de septiembre de 2001, no cabe deducir que aquélla, la mercantil, hubiera padecido en el procedimiento administrativo una situación de indefensión real, efectiva.

Y, en fin, que la circunstancia, si así es, de que el Sr. Luis hubiera vertido residuos en terrenos propiedad de la Sra. Antonia y luego de la mercantil adquirente de los mismos, bien antes, como parece ser el sentido de la alegación, bien después de las resoluciones que autorizaron la llamada "segunda fase", no determina en sí misma la ilegalidad de tales resoluciones, sino, en su caso, la exigencia de las responsabilidades consiguientes. Esas resoluciones, que son las impugnadas en el proceso, razonan con toda corrección que el órgano ambiental ha entendido que, dada la discrepancia de los titulares respecto a la titularidad de los terrenos en que iba a efectuarse el proyecto de relleno, el hecho de que uno de ellos, D. Luis, presente un proyecto para realizar el relleno únicamente en los terrenos de su propiedad, no supone la modificación del proyecto presentado junto con Antonia, ni que dicha cotitular no pueda realizar el relleno en la parte de los terrenos que le corresponden. Es más, la Orden de 15 de enero de 2002 trascribe en parte un informe emitido por el Servicio de Gestión de Residuos de la Viceconsejería de Medio Ambiente en el que llega a leerse que con la ejecución en dos fases se facilita la explotación del relleno por parte de ambos copropietarios de forma simultánea cada uno en su parcela. Aquellas resoluciones autorizan así, sin más, que el Sr. Luis proceda a efectuar el relleno en los terrenos de su propiedad y sólo de su propiedad, tras constatar que ello no supone, desde la perspectiva del control medioambiental que constituye su objeto, modificación del proyecto original autorizado, pues no han variado los condicionantes ambientales en que el relleno debe realizarse ni la relación de residuos que pueden verterse, siendo estables los taludes.

Razones, todas las expuestas, que conducen a la desestimación de aquel primer motivo de casación.

El segundo de los motivos denuncia la infracción, así se dice, del mandato de igualdad en los actos de intervención que contiene el artículo 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, hoy respaldado, se añade, por los artículos 3 y 9.3 de la Constitución, cuando la igualdad transgredida lleva marchamo de arbitrariedad de los poderes públicos, a los que el artículo 103 exige objetividad.

Se argumenta que el principio de igualdad es de evidente aplicación al caso de una licencia compartida que, sin embargo, ha funcionado como si fuese una concesión, más que una licencia, y exclusiva a favor del Sr. Luis . Se citan los artículos 117 y 123 del repetido Reglamento de Servicios y se afirma que el Sr. Luis ha recibido un privilegio total, anulando totalmente todo derecho, toda participación, toda actuación de la Sra. Antonia, con bloqueo administrativo de su solicitud de subrogación a favor de la mercantil. Que aquél, que no era titular exclusivo de la licencia, ha conseguido rellenar en exclusiva toda la vaguada. Que la Administración no puede ser insensible y dejar sin respuesta a la exclusión de la actividad licenciada a uno de los cotitulares, a manos del otro, ni puede dilatar la resolución de la transmisión o subrogación de titularidad permitida por aquel artículo 13. O que lo que está mostrado y demostrado reiteradamente es la continuada desigualdad de trato por el órgano actuante, sordo respecto a la Sra. Antonia, ciego en cuanto a la mercantil, mudo respecto a ambos, pero exquisitamente diligente y locuaz para el otro cotitular, al que se le permite actuar como titular único de la licencia.

Dejando de lado el apoyo que el motivo busca de nuevo en el tema de la subrogación, ya analizado, y sin insistir en la falta de rigor que supone invocar como infringidos preceptos de los Reglamentos estatales de Régimen Local, lo que sí hemos de resaltar, una vez más, es que no analiza la decisión de la Sala de instancia para extraer, de ella y no de la opinión o interpretación subjetiva e interesada de la parte, los hechos, las circunstancias, que pudieran ser demostrativos del trato desigual. Unos hechos o circunstancias semejantes, o con tal trascendencia o significado, no son los que se deducen del supuesto que, como enjuiciado, describe aquella Sala en su sentencia. Tampoco se desprenden de la más que razonable y razonada Orden de 15 de enero de 2002, impugnada en el proceso. Si acontecieron realmente unos con ese efecto, con tal significado o trascendencia, que la Sala de instancia, sin embargo, no hubiera llegado a percibir, lo procedente hubiera sido, dado el objeto y los límites de todo recurso de casación, denunciar la infracción de las normas reguladoras de la prueba o de la valoración que de ella ha de hacer el órgano judicial.

Y hemos de resaltar, también, que la Orden impugnada no relata como un tema sobre el que hubiera de decidir el de la denuncia hecha a la Administración de actuaciones materiales ya acontecidas que fueran contrarias a lo autorizado y frente a las cuales se solicitara el amparo de la Administración autorizante. Tampoco semejante denuncia se describe en la sentencia recurrida. Es más, lo que se relata en el recurso de casación es que la actora acudió a los Tribunales civiles y que en ejecución de la sentencia dictada por estos, el Sr. Luis, cuatro años después de rellenar la finca ajena, ha iniciado en este mes de octubre de 2003 los trabajos de retirar los más de 64.000 m3 de tierras que ilegalmente rellenó.

Razones, las expuestas, que obligan también a un pronunciamiento desestimatorio del segundo de los motivos de casación.

El tercero denuncia la infracción, por aplicación indebida, del artículo 397 y demás del Código Civil respecto a la Comunidad en que se fundamenta la sentencia con omisión de los artículos 5 b), 8, 10 y 14 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, cuya regulación de las licencias y sus actividades no admite diferencia, reparto ni asunción de facultades por uno de ambos cotitulares.

Se argumenta que la Sra. Antonia denunció que el Sr. Luis estaba actuando unilateralmente, estaba vertiendo sobre finca propiedad de ella y que estaba actuando como si le representase a ella, o ella se lo consintiese. Que no hay comunidad de bienes, ni jamás ha pretendido nadie que la hubiere. Que el fundamento jurídico de la sentencia está mal fundado, al aplicar fuera de contexto la normativa civil de comunidad de bienes, y sobre todo fuera de lógica, ya que si por analogía jurídica razonásemos, habríamos de convenir que la actuación del Sr. Luis contraviene frontal y gravemente la mínima consideración comunitaria, la buena fe más elemental de quien es "co-lo que sea". Que la Administración no debió tolerar que uno de los cotitulares se abrogase una exclusividad, un monopolio administrativamente inexistente. Que con solo tener en cuenta el haz de derechos y obligaciones con que la normativa regula la intervención administrativa en la actividad de los administrados mediante licencia basta para vedar, no tolerar, actividades excluyentes que impiden el desarrollo de lo autorizado a uno. Que estamos ante una vaguada y un relleno vigentes en licencia conjunta, que por tanto ata también al cotitular Sr. Luis, licencia no revocada, no anulada, no declarada extinguida. Que la sentencia recurrida encuentra apoyatura para este truco del desglose de una especie de hijuela independiente de la licencia y actividad de vertido y relleno en lo dispuesto en el artículo 398 del Código Civil . Que esta parte estima que la licencia administrativa crea una relación, económica, patrimonial, negocial, jurídica en suma, entre el licenciante y el licenciatario; todas las licencias, pero en especial éstas que regulan una actividad continuada en el tiempo, requieren en su desarrollo y ejecución una lealtad administrativa, equivalente a la buena fe contractual. Que el licenciante está obligado a proteger al licenciatario en cuanto a la licencia concedida de modo que tenga total contenido. Dar una licencia administrativa y luego no poner los actos conducentes a que tenga plena efectividad para su titular, para sus titulares si son varios, tolerar que quien sea deje sin contenido la licencia para su titular, o uno de los titulares, incluso amparar a ese "quien sea", es una total deslealtad administrativa, que anula con una mano lo que otorga con la otra.

Dejando de lado consideraciones que ya han sido expuestas, como son (1) la relativa a la necesidad de ceñir el enjuiciamiento a la cuestión, y no a otra, que decidieron las resoluciones administrativas impugnadas en el proceso, ajena, distinta y separable de aquélla, resuelta antes, en la Orden de 19 de junio de 2000, de la validez y eficacia atribuibles al cumplimiento por uno solo de los dos solicitantes iniciales de las condiciones impuestas en la autorización otorgada el 15 de septiembre de 1999, y ajena, asimismo, a la del correcto ejercicio de las facultades y deberes de intervención de la Administración si ante ella se denuncian actuaciones materiales que puedan afectar o incidir sobre el pleno goce de lo autorizado; o (2) la atinente a si aquellas resoluciones dejan vacío de contenido, que no lo hacen, el derecho de la Sra. Antonia o de la mercantil subrogada en su posición, de realizar el relleno en los terrenos de su propiedad; nos hemos de centrar ahora en aquello que parece ser el tema concernido con ese tercer motivo de casación, que lo es el relativo a si la autorización de la llamada "segunda fase" requería que fuera solicitada por los dos cotitulares o podía serlo por uno solo de ellos. Tema en el que también hemos de dar la razón a la Sala de instancia, desestimando igualmente ese tercer motivo. La referencia de dicha Sala a los artículos 392 y siguientes del Código Civil no tiene como sustento la apreciación, que hubiera sido errónea, de la existencia de una comunidad de bienes, sino, más bien, y así lo dice, de la existencia de la cotitularidad de un derecho, en este caso, de la autorización. Pero en todo caso, lo que nos conduce a esa desestimación es la consideración de que en un supuesto como el de autos, caracterizado, primero, por la voluntad común de los iniciales solicitantes de proceder al relleno de la vaguada; después, por una autorización en la que lo prevalente son las condiciones de la obra y no las cualidades del sujeto que ha de llevarla a cabo; también, por la posibilidad de acometerla por fases, sobre terrenos que no son comunes y sí de propiedad individual de cada uno de los autorizados; y, finalmente, por el afloramiento entre estos de discrepancias que dificultaban su actuación conjunta, deviene perfectamente lícito que a solicitud de uno de ellos, sin el concurso del otro, se autorice la ejecución del relleno sobre los terrenos de su propiedad, tras controlar, como así se hizo, aquello que era propio o respondía a la finalidad que justifica la intervención administrativa, esto es, tras controlar que ello no afecta a la aptitud o idoneidad medioambiental del relleno, por no variar los condicionantes ambientales en que el relleno debe de realizarse ni la relación de residuos que pueden verterse, y por ser estables los taludes que han de surgir. Como bien dice la Sala de instancia, las discrepancias internas entre los autorizados, si además giran sobre cuestiones de índole civil y mercantil, o sobre la indemnidad de los derechos económicos que a cada uno puedan corresponder en el negocio empresarial emprendido, son cuestiones ajenas, en principio, al ámbito de aquella intervención administrativa, justificada sólo por razón de la finalidad a que obedece la atribución de la potestad autorizatoria, cual es la preservación del medio ambiente y su no afección por la actividad de relleno. Ninguno de los preceptos invocados en el motivo de casación lleva a la conclusión de que necesariamente la Administración sólo pudiera atender solicitudes conjuntamente planteadas por ambos cotitulares.

El cuarto y último de los motivos de casación, formulado también al amparo del artículo

88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia un vicio de incongruencia omisiva, con infracción del artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al no haber resuelto la sentencia recurrida las pretensiones deducidas, y del artículo 62 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, al eludir dicha sentencia motivación, fundamento o pronunciamiento alguno respecto de varias peticiones interesadas.

Se argumenta aquí que la actora ha visto gravemente vulnerado, pisoteado, su derecho a verter, su titularidad -cotitularidad- sobre una licencia de vertido para toda la vaguada, por el actuar administrativo denunciado, así como por la actuación del Sr. Luis . De ahí que solicitara la paralización de los vertidos que el Sr. Luis viene ejecutando con esa licencia de "segunda fase" y los retirara, con condena en daños y perjuicios a mi representada. No encontramos una sola explicación, un argumento, una base, una frase en la sentencia, que justifique el fallo desestimatorio en este punto. A lo que se añade, finalmente, que también denunció la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por lesionar derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; por tener un contenido imposible; por haber sido dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido; y por otorgar facultades y derechos al Sr. Luis, cuando éste carece de los requisitos esenciales para su adquisición.

Aun cuando olvidáramos que el motivo de casación no se formula, como hubiera debido hacerse, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción ; y también que una sentencia inmotivada o incongruente no infringe aquel artículo 62, sino sus propias normas reguladoras; aun olvidando eso, repetimos, el motivo debe correr la misma suerte que los anteriores:

1. De un lado, porque lo impugnado en el proceso fue aquella Orden de 15 de enero de 2002 y no una resolución en la que la Administración hubiera denegado una solicitud de responsabilidad patrimonial. A partir de ahí, una vez que la Sala de instancia alcanzó la conclusión de que aquella Orden no era disconforme a Derecho, ninguna necesidad tenía de hacer referencia alguna a la cuestión de los hipotéticos perjuicios sufridos por la parte actora; tanto porque el tema o cuestión decidido en aquella Orden era el que ya sabemos, y no uno de responsabilidad patrimonial; como, en fin, porque el acogimiento de las pretensiones de plena jurisdicción, como son las contempladas en las letras b), c) y d) del artículo 71.1 de aquella Ley de la Jurisdicción, queda subordinado a la previa estimación del recurso contencioso-administrativo. En otras palabras, la desestimación de éste lleva consigo, por sí sola y sin necesidad por tanto de una referencia expresa a ello, el rechazo, no sólo de la pretensión de nulidad o anulabilidad, sino también de las de reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada. En este sentido, puede extraerse de la doctrina constitucional (así y por todas de la STC 269/2006, de 11 de septiembre ) la idea de que no se produce incongruencia omisiva prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución cuando la falta de respuesta judicial se refiera a pretensiones cuyo examen venga subordinado a la decisión que se adopta respecto de otras que, siendo de enjuiciamiento preferente, determinen que su desestimación o estimación haga ya innecesario o improcedente pronunciarse sobre ellas.

2. Y, de otro, porque el vicio de incongruencia omisiva no surge por el solo hecho de que no todos los argumentos de las partes se vean reflejados en el razonamiento del Tribunal, sino por la falta de tratamiento de cuestiones propiamente dichas [sentencias de esta Sala de fechas 15 de febrero (casación número 8895/1998), 14 de julio (4665/1998) y 2 de octubre de 2003 (3460/1997), 3 de marzo (4353/2001), 6 de abril (5475/2001), 9 y 30 de junio de 2004 (656 y 865/2002), y 2 de febrero (5405/2001) y 23 de marzo de 2005 (2736/2002); o del Tribunal Constitucional números 172/94, 222/94 y 203/98, entre otras]. El principio iura novit curia excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi. Debe, cierto es, pronunciarse sobre lo solicitado motivando debidamente su decisión; pero ello no supone que la motivación jurídica de la sentencia deba replicar a cada uno de los argumentos aducidos, ni que sea exigible que responda exhaustivamente a todas las alegaciones realizadas por los litigantes, pues la congruencia requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación, pero no de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones sino el discurso lógico jurídico de las partes. Motivos de impugnación que, además, pueden ser rechazados de modo tácito o implícito (por todas, SSTC 91/1995, de 19 de junio, 56/1996, de 15 de abril, 114/2003, de 16 de junio, o la antes citada 269/2006, de 11 de septiembre ), para lo cual, y según la doctrina constitucional, "es necesario que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita".

Así, aplicando tal jurisprudencia y tal doctrina, puede observarse que las causas de nulidad de pleno derecho de la resolución administrativa impugnada que se dicen no tratadas u omitidas tenían, tres de ellas (la de la hipotética lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; la de tener un contenido imposible; y la de otorgar facultades o derechos al Sr. Luis cuando éste carece de los requisitos esenciales para su adquisición), un mismo y último fundamento, consistente, en suma, en la idea de que dicho Sr. no podía solicitar una modificación de la explotación al margen del otro titular, o de que existiendo una autorización previa, vigente, no anulada ni revocada, no cabía otorgar una nueva que, por ello, carece de contenido, o de que la actuación unilateral de aquél no puede cercenar los derechos del cotitular; fundamento o ideas que la sentencia recurrida no deja de valorar, pues su análisis está presente cuando la Sala de instancia aborda, para rechazar finalmente, lo que identifica como núcleo del debate, como argumento central de la parte recurrente, descrito en estos términos: si puesto que la autorización se concede a dos co-promotores, la Administración debía rechazar cualquier actuación que no fuera conjunta. Y por lo que hace a la cuarta de aquellas causas de nulidad de pleno derecho, consistente en haber sido dictada la resolución impugnada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, tampoco la Sala de instancia se olvida de ella, pues la identifica como tal motivo de impugnación en el primero de los fundamentos de derecho de su sentencia y no deja de analizarla, de tenerla presente, cuando razona sobre la naturaleza real de la autorización, en la que resulta decisivo las condiciones del objeto, de la actividad autorizada, y sobre que la propia autorización posibilitaba modificaciones del proyecto que no supongan cambios sustanciales, habiendo llegado el órgano medioambiental a la conclusión de que [la solicitada] no supone modificación del proyecto original autorizado y que presenta taludes estables, de suerte que desde la perspectiva de control medioambiental no existía obstáculo para su realización, enmarcándose dentro del apartado 2.2 de la autorización, añadiendo más tarde que la autorización concedida en el año 1999 contemplaba la posibilidad de modificación del proyecto, comunicándolo a la Administración, que, en el caso concreto, concluyó que la modificación presentada no alteraba el proyecto original autorizado, según resulta de los informes, y que no se articula ninguna prueba técnica que pudiera llevar a otra conclusión.

En el ánimo de completar nuestro razonamiento, nos resta resaltar, si no se deduce de lo ya expuesto, que el proceso que concluye con esta sentencia enjuicia sólo la concreta decisión administrativa impugnada en él; nada más, y no desde luego los derechos, deberes y obligaciones que puedan haber surgido en la relación negocial trabada entre los solicitantes iniciales de la autorización, o entre uno de ellos y quien adquirió del otro la propiedad de parte de los terrenos a rellenar.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción

, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido de los escritos de oposición, el importe de los honorarios del Letrado defensor de cada una de las partes recurridas no podrá exceder de 2.500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,