STS, 29 de Diciembre de 2003
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2003:8516 |
| Número de Recurso | 5496/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 29 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Diciembre de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5496/1998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por PROYECTOS, SERVICIOS E INSTALACIONES, S.A. (PROSEIN), representada por el Procurador Don Antonio Rafael Rodríguez Muñoz, contra la sentencia de 8 de noviembre de 1.997 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Sevilla).
Habiendo sido parte recurrida la MANCOMUNIDAD DE AGUAS "COSTA DE HUELVA", representada por el Procurador Don Ángel Luis Mesas Peiró.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "Que estimando parcialmente el Recurso Contencioso-administrativo a que se refiere en el Antecedente de Hecho Primero de la presente Sentencia, debemos declarar y declaramos la nulidad del acuerdo adoptado por el Pleno de la Mancomunidad de Aguas Costa de Huelva, en su sesión de 14-10-93, por el que se fijó la indemnización por el rescate de los servicios públicos relacionados con la gestión del ciclo integral del agua en Punta Umbría y Mazagón, en la cantidad de cero pesetas, ordenando a la citada Mancomunidad que retrotraiga el expediente, en cuanto a la pieza separada de fijación de justiprecio, a su inicio, procediendo a tramitarla conforme dispone el Capítulo III del Título II de la Ley de Expropiación Forzosa de 16-12-54, condenando a la citada Mancomunidad a que abone, en el momento en que se determine el justiprecio, el interés legal de la cantidad que se fije, desde el día 30-9-93 hasta el de fijación de aquél en vía administrativa, sin hacer especial condena en costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de PROYECTOS, SERVICIOS E INSTALACIONES, S.A. (PROSEIN) se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, la representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) resuelva conforme a Derecho el debate planteado en los autos y, casando la mencionada Sentencia, dicte Sentencia conforme esta parte tiene suplicado en la demanda del recurso interpuesto ante la Sala a quo, (...)".
La representación de la MANCOMUNIDAD DE AGUAS "COSTA DE HUELVA" se ha opuesto al recurso pidiendo:
"(...) dicte Sentencia por la que desestime el mencionado recurso y conforme en todos sus términos la resolución impugnada o, subsidiariamente, conforme la legalidad del acuerdo de rescate y determine la indemnización correspondiente aplicando lo preceptuado en el artículo 79 de la Ley de Contratos del Estado para el caso de Mazagón y 41.2º de la Ley de Expropiación Forzosa para el caso de Punta Umbría".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 16 de diciembre de 2003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén,
El proceso de instancia fue promovido por PROYECTOS, SERVICIOS E INSTALACIONES, S.A. (PROSEIN) contra los acuerdos de 14 de octubre de 1993 de la MANCOMUNIDAD DE AGUAS "COSTA DE HUELVA", que acordaron el rescate de los servicios públicos que dicha mercantil tenía concedidos, relativos al ciclo del agua en Punta Umbría y Mazagón, así como fijar en cero pesetas la indemnización correspondiente a dicho rescate; y contra los acuerdos de 11 de enero de 1994 que desestimaron los recursos de reposición planteados contra los iniciales acuerdos.
La sentencia aquí recurrida de casación estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto y anuló el acuerdo de fijación de la indemnización; ordenó la retroacción del expediente, en cuanto a la pieza de fijación del justiprecio, a su inicio, para su tramitación conforme a lo dispuesto en el Capítulo III del Título II de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954; y condenó también a la Mancomunidad a que, en el momento que se determinara el justiprecio, abonara el interés legal de la cantidad que se fije desde el día 30 de septiembre de 1993.
No acogió dicha sentencia de instancia la nulidad del procedimiento de rescate que fue planteada sobre la base de la omisión del dictamen del Consejo de Estado.
El presente recurso de casación lo interpone la MANCOMUNIDAD DE AGUAS "COSTA DE HUELVA" y lo apoya en seis motivos.
Los cinco primeros han de entenderse formalizados por el cauce del ordinal cuarto del artículo 95.1 de la ley Jurisdiccional aquí aplicable (el texto de 1956 con la redacción dada por la reforma de 1992) y el sexto a través del ordinal tercero del mismo precepto procesal. No lo dicen directamente (como sería más correcto) pero sí de manera implícita, pues esos cinco iniciales motivos encabezan sus denuncias con la expresión "infracción del ordenamiento jurídico" y el sexto con la de "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia".
El primer motivo de casación reprocha la infracción del artículo 79 de la Ley de Contratos del Estado (Texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril) -LCE-.
El segundo motivo de casación denuncia la infracción del artículo 99 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- (aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), en relación con los artículos 127 y 128 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -RSCL- (aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955); y la del artículo 33 de la Constitución. El tercer motivo de casación señala de nuevo la infracción del artículo 99 del TRRL, pero esta vez en relación con los artículos 24 a 47 de la Ley Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.
El cuarto motivo de casación invoca la infracción del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/PAC-.
El quinto motivo de casación imputa al fallo recurrido la infracción del artículo 22.12 de la Ley 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.
El sexto motivo de casación critica a la sentencia de instancia haber infringido el artículo 80 de la LJCA de 1956.
El quinto motivo de casación debe examinarse preferentemente, pues la denuncia que en él se realiza constituyó la base de uno de los motivos de impugnación que fue planteado para sostener la pretensión de nulidad que fue ejercitada con carácter prioritario en la demanda.
Y ya hay que decir que debe ser acogido, al ser fundada esa infracción del artículo 22.12 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que es objeto de reproche. El rescate del servicio comporta la extinción de la concesión administrativa, por lo que resultaba obligada la consulta de la Comisión Permanente de ese alto órgano consultivo que dispone el anterior precepto.
La idea central utilizada por la sentencia recurrida para no considerar necesario el dictamen del Consejo de Estado es que en la Administración local, por lo que se refiere a la determinación de los casos en que ese requisito ha de considerarse necesario, la interpretación más adecuada es la de entender que no rige la Ley del Consejo de Estado sino la legislación específica de régimen local y la legislación general de las Administraciones públicas. Esa es la interpretación que se hace de la previsión genérica que sobre la intervención del Consejo de Estado figura en el artículo 48 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Con esta premisa se dice que el artículo 114 del TRRL solo dispone la consulta para los casos de resolución, y que son supuestos distintos el de resolución contractual y el de rescate de concesiones.
Se señala también que la interpretación anterior debe considerarse admisible teniendo en cuenta el principio de autonomía local.
Y se finaliza razonando que son cosas diferentes, de un lado, la compatibilidad de la consulta al Consejo de Estado con la autonomía local y, de otro, la tesitura de optar por la interpretación legal más favorable a la autonomía local.
La argumentación anterior no puede ser compartida. Contradice la doctrina sentada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de noviembre (STC 204/1992) sobre el significado que ha de darse a la exigencia contenida en los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (L.O. 3/1980), sobre la compatibilidad de dicha exigencia con el principio de autonomía de los artículos 2 y 137 CE y sobre la naturaleza del alto órgano consultivo.
La jurisprudencia constitucional a la que se ha hecho referencia se puede sintetizar en las ideas que se expresan a continuación.
El artículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (L.O. 3/1980) tiene el valor de normativa básica o procedimental común para todas las Administraciones públicas, dictada al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución, y por ello es también aplicable a las entidades locales en cuanto que son también Administraciones públicas.
El párrafo segundo del artículo 23 de esa misma ley así lo confirma cuando la intervención consultiva no la limita únicamente a la Administración General del Estado y la hace extensiva a las Comunidades Autónomas (El dictamen será preceptivo para las Comunidades en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes).
Esa extensión a las Comunidades Autónomas dispuesta por una ley estatal significa atribuir al precepto correspondiente ese valor de normativa básica o procedimental común para todas las Administraciones públicas.
La virtualidad de esa regulación estatal básica y procedimental común está referida a la necesidad del dictamen consultivo, por lo que la compatibilidad de este requisito con la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas se logra mediante la sustitución del informe preceptivo del Consejo de Estado por el del órgano superior consultivo autonómico cuando este haya sido creado.
Por otra parte, el Consejo de Estado actúa con autonomía orgánica y funcional y lo hace con un fin de tutela de la legalidad y del Estado de Derecho, por lo que su intervención no puede considerarse atentatoria contra el principio de autonomía local.
La conclusión, pues, que se deriva de lo anterior es que resulta injustificado el razonamiento que realiza la sentencia de instancia para declarar la inaplicación del artículo 22 de la L.O. 3/1980, como también su argumentación de que es más favorable a la autonomía local una solución que prescinda de la intervención del Consejo de Estado.
La acogida del anterior motivo de casación determina que esta Sala deba entrar en el análisis de la cuestión de fondo planteada en el proceso de instancia, lo que conduce a estimar el recurso contencioso-administrativo con este alcance: anular las resoluciones administrativas impugnadas y retrotraer el procedimiento administrativo de rescate del servicio al momento en que fue formulada oposición por el concesionario, a fin de que, antes de dictarse la resolución que haya de pronunciarse sobre la extinción de la concesión administrativa, sea elevado el expediente para su dictamen al Consejo de Estado o al órgano superior consultivo de la Comunidad Autónoma de Andalucía; y reponer al concesionario en sus derechos hasta que se dicte la resolución correspondiente una vez realizado el dictamen que se ha mencionado.
En relación con lo anterior, ha de decirse que el dato de la omisión del dictamen del órgano consultivo que fue denunciado en la demanda no fue desmentido por la parte demandada, ya que esta en su contestación no negó esa omisión y lo que hizo fue rebatir esta impugnación únicamente con el razonamiento de que no era necesario.
Por lo que hace a la pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios que se incluye en el apartado a) del suplico de la demanda lo que procede razonar y decidir es lo siguiente:
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Toda condena indemnizatoria de contenido económico exige para quien la reclama la determinación y justificación del alcance económico del resultado lesivo cuya reparación se pretende o, en el caso de que se remita la cuantificación a la fase de ejecución de sentencia, la concreción de las bases que deberán presidir esta última operación.
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La demanda formalizada en el proceso de instancia razona extensamente sobre el método y criterios que habrían de ser seguidos (según el parecer de la parte actora) para determinar el justiprecio que habría de reconocerse para compensar o reparar la privación que experimentaría el concesionario por la extinción del contrato a causa del rescate del servicio.
Sin embargo, no incluye semejantes razonamientos para esa indemnización que se reclama en el apartado a) del suplico de la demanda para el caso de que se anule la actuación administrativa por la omisión del dictamen del Consejo de Estado y se reponga a la parte recurrente en su "status" de concesionario.
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Esta última indemnización tiene una significación y finalidad diferente al justiprecio, por lo que no son válidos los criterios invocados respecto de este último. Ante la ausencia de datos que acaba de señalarse, la indemnización solo puede ser reconocida en los términos y según las bases siguientes: el saldo favorable que en su caso resulte de ponderar los ingresos y gastos que haya tenido la entidad que ha gestionado el servicio durante el periodo que medie entre la fecha en que la recurrente cesó en su gestión y aquella otra en que sea repuesta en su condición de concesionaria.
Consiguientemente procede estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto en el proceso de instancia con el alcance que ha quedado expresado.
En lo que se refiere a las costas procesales, no son de advertir circunstancias que aconsejen un especial pronunciamiento sobre las causadas en el proceso de instancia y cada parte satisfará las suyas en las que corresponden a esta casación.
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- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por PROYECTOS, SERVICIOS E INSTALACIONES, S.A. (PROSEIN) contra la sentencia de 8 de noviembre de 1.997 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Sevilla), y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se declara a continuación.
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- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el proceso de instancia con este alcance:
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Anular las resoluciones administrativas impugnadas y retrotraer el procedimiento administrativo de rescate del servicio al momento en que fue formulada oposición por el concesionario, a fin de que, antes de dictarse la resolución que haya de pronunciarse sobre la extinción de la concesión administrativa, sea elevado el expediente para su dictamen al Consejo de Estado o al órgano superior consultivo de la Comunidad Autónoma de Andalucía; y reponer al concesionario en sus derechos hasta que se dicte la resolución correspondiente una vez realizado el dictamen que se ha mencionado.
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Reconocer a dicho concesionario el derecho a ser indemnizado en los términos y según las bases siguientes: el saldo favorable que en su caso resulte de ponderar los ingresos y gastos que haya tenido la entidad que ha gestionado el servicio durante el periodo que medie entre la fecha en que la recurrente cesó en su gestión y aquella otra en que sea repuesta en su condición de concesionaria.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en el proceso de instancia y declarar que cada parte satisfaga las suyas en las que corresponden a este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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