STS, 24 de Junio de 2002

El 6 de abril de 1.999 la Procuradora Doña María del Angel Sanz Amaro, en representación de Don Diego , interpuso recurso contencioso-administrativo, registrado como número 139/99, contra la violación generalizada del artículo 97 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y contra las prácticas obstructivas del derecho a la información cometidas por el Secretario General del Tribunal Constitucional. El 25 de junio de 1.999, la Procuradora señora Sanz Amaro, en representación de Don Diego , interpuso recurso contencioso-administrativo frente al Tribunal Constitucional, impugnando la desestimación presunta de la solicitud-requerimiento formulada el 15 de marzo de 1.999, a fin de que se regularizara la anómala situación existente en la provisión de plazas de Letrado de dicho Tribunal. Este segundo recurso se registró con el número 243/99.

Previos los trámites pertinentes, por auto de 20 de septiembre de 1.999 se acordó acumular el recurso número 243/99 al tramitado con el número 139/99, denegar determinadas solicitudes formuladas por la parte recurrente y, recibido el expediente administrativo, darle traslado a dicha parte para que formalizase la demanda.

La Procuradora Doña María del Angel Sanz Amaro, en nombre de Don Diego , interpuso recurso de súplica contra el auto de 20 de septiembre de 1.999, que fue estimado en parte por auto de 14 de diciembre del mismo año, que ordenó emplazar a los Letrados del Tribunal Constitucional que ocupasen plaza sin haber accedido a ella por concurso-oposición, así como solicitó la remisión de determinada documentación.

La Procuradora Doña María del Angel Sanz Amaro, en nombre de Don Diego , presentó escrito el 20 de octubre de 1.999 formalizando la demanda, sin perjuicio de mejorarla si concedida ampliación del expediente se arbitra esta oportunidad. Expuso los hechos y fundamentos de derecho en que se basa y terminó suplicando que se dicte sentencia que declare que la actividad administrativa impugnada no es ajustada a derecho, y condene al Tribunal Constitucional a sacar a concurso-oposición en el plazo máximo de un mes todas las plazas de Letrado de dicho Tribunal que se hallen cubiertas por libre designación o designación temporal.

Recibida nueva documentación del Tribunal Constitucional, se dió traslado a la representación procesal de la parte recurrente para ampliación de la demanda, presentando escrito el 29 de febrero de 2.000, ampliando la demanda con los hechos y fundamentos de derecho oportunos y reproduciendo el suplico del escrito de demanda.

El Abogado del Estado, en representación del Tribunal Constitucional, presentó escrito el 5 de abril de 2.000 formulando alegaciones previas. Tramitado el correspondiente incidente, por auto de 18 de septiembre de 2.000 se desestimaron las alegaciones previas.

El Abogado del Estado, en representación del Tribunal Constitucional, presentó escrito el 10 de octubre de 2.000, en el que contestó a la demanda, exponiendo los hechos y fundamentos de derecho en que se basa, y suplicando que se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o, subsidiariamente, sea el mismo desestimado.

Por auto de 13 de noviembre de 2.000 se recibió a prueba el recurso, admitiéndose y practicándose las que constan en las actuaciones.

Concluído el período de prueba, se concedió a las partes plazos sucesivos para que presentasen escritos de conclusiones. Tanto la parte demandante como la demandada presentaron escritos de conclusiones, en que formularon las alegaciones que estimaron pertinentes, reiterando lo solicitado en los escritos de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo del recurso se señaló el día 18 de junio de 2.002, en que así tuvo lugar.

El objeto de los recursos contencioso-administrativos acumulados números 139/99 y 243/99, promovidos por Don Diego , se desprende del suplico del escrito de demanda, que se reproduce en el escrito de ampliación de la demanda. En el referido suplico, en el que se materializa la pretensión del recurrente, se solicita que se dicte sentencia que declare que la actividad administrativa impugnada no es ajustada a derecho y se condene al Tribunal Constitucional a sacar a concurso-oposición, en el plazo máximo de un mes, todas las plazas de Letrado de dicho Tribunal que se hallen cubiertas por libre designación o designación temporal.

El auto de 18 de septiembre de 2.000, por el que se desestimaron las alegaciones previas que sobre inadmisibilidad del recurso hizo valer el Abogado del Estado, en representación del Tribunal Constitucional, verificó una concreción del objeto del litigio, que debemos ahora confirmar (fundamento de derecho primero).

Como en la indicada resolución se expresaba, el recurso se dirige (tomando en cuenta el suplico de la demanda) contra la inactividad del Tribunal Constitucional en relación con la convocatoria del concurso-oposición para cubrir las plazas de Letrado del Cuerpo de Letrados del Tribunal previsto por el artículo 97.1 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre, (en lo sucesivo L.O.T.C.), ya que la pretensión del recurrente es que se condene al Tribunal Constitucional a sacar a concurso-oposición las referidas plazas que no están cubiertas por dicho sistema, es decir a que realice la actividad concreta o prestación cuyo incumplimiento es el objeto del litigio.

No existe recurso contra vía hecho, ya que dicho concepto se identifica en el artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998 (L.J.) con una actuación material, que se opone a la mera inactividad como objeto diferenciado del recurso (cfr. artículos 29.1 y 30 del mencionado texto legal).

Tampoco podemos entender que la pretensión se dirige contra un acto denegatorio presunto, en virtud de silencio administrativo, del Tribunal Constitucional, pues aunque el recurso contra la inactividad de la Administración exija una reclamación del cumplimiento de la obligación administrativa, como establece el artículo 29.1 citado, el propio precepto añade, lógicamente, que si la Administración no hubiere dado cumplimiento a lo solicitado, el recurso se deducirá contra la inactividad de la Administración, por lo que la denegación expresa o presunta de la reclamación no transforma el objeto del proceso, que continúa siendo la inactividad administrativa.

Por lo que concierne a la pretensión relativa a la declaración de ilegalidad de la negativa de los órganos del Tribunal Constitucional a facilitar información al recurrente sobre las plazas de Letrado del Tribunal Constitucional, Don Diego desistió de dicha pretensión en escrito presentado el 1 de octubre de 1.999, aceptándose el desistimiento en el auto de 14 de diciembre de 1.999.

Don Diego , en los escritos de demanda y ampliación de la misma, considera que el Tribunal Constitucional, al no sacar a concurso-oposición unas plazas indebidamente ocupadas por personal de libre designación, infringe el artículo 97.1 de la L.O.T.C.; el artículo 23.2 de la Constitución, en concordancia con el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al obstaculizarse el derecho de acceso potencial de todo Licenciado en Derecho a presentarse a concurso oposición para la cobertura de plazas de Letrado del Tribunal Constitucional; y el artículo 6.4 del Código Civil, que establece que los actos ejecutados en fraude de ley no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir.

El Tribunal Constitucional, al contestar la demanda, comienza por mantener que no existe obligación de realizar la prestación concreta que se le reclama, no cumpliéndose los requisitos esenciales exigidos por el artículo 29.1 de la L.J. para que el recurso pueda prosperar.

El artículo 29.1 de la L.J. previene lo siguiente: Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación, o en virtud de un acto, contrato, o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación; y si, en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

Según el Tribunal Constitucional el transcrito precepto impone el cumplimiento de cuatro requisitos: reclamación a la Administración para que, en el plazo de tres meses, dé cumplimiento a lo solicitado; que exista una disposición general que no precise actos de aplicación, o un acto, contrato o convenio administrativo, que impongan a la Administración la obligación de realizar una prestación concreta; que esa prestación concreta tenga como beneficiario a una o varias personas determinadas; y que el cumplimiento de la obligación sea reclamado precisamente por esas personas determinadas que tengan derecho a la misma.

La consideración del incumplimiento de estos requisitos esenciales como causas de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo ya fue examinado por la Sala en el auto de 18 de septiembre de 2.000 (al abordar las alegaciones previas hechas valer por la parte demandada), rechazándolas en cuanto tales causas de inadmisibilidad, lo mismo que debemos verificar ahora (en que en el suplico de la contestación se vuelve a solicitar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo), por las razones ya expuestas, consistentes en que se trata de cuestiones que constituyen el problema de fondo del proceso y que, en cuanto a la legitimación del demandante, desde la perspectiva de la inadmisibilidad del recurso, no podemos dejar de considerar que en definitiva, en caso de una eventual estimación de fondo, se originaría para el recurrente un derecho, el de participar en el concurso-oposición cuya convocatoria reclama, que sirve de soporte bastante para aceptar su legitimación procesal, que, en lo demás, se encuentra íntimamente ligada a la cuestión de fondo del proceso, consistente en determinar si el Tribunal Constitucional tiene o no la obligación de efectuar la convocatoria del concurso- oposición que se le exige, de acuerdo con los requisitos establecidos por el artículo 29.1 de la L.J. para que pueda prosperar una pretensión contra la inactividad de la Administración.

Pues bien, entrando en el fondo del asunto, hemos de destacar que la cuestión ha sido ya resuelta por la anterior sentencia de la Sala de 21 de enero de 2.002 (recurso contencioso-administrativo de protección de los derechos fundamentales de la persona número 516/1.999), por lo que procede que volvamos a exponer los razonamientos contenidos en dicha sentencia para desestimar el recurso promovido contra la inactividad del Tribunal Constitucional en términos equivalente a los ahora contemplados, aunque limitados a la esfera de la protección de los derechos fundamentales; razonamientos que debemos reiterar tanto por aplicación del principio de unidad de doctrina como por considerar que se ajustan al ordenamiento jurídico.

Ha de destacarse ante todo que el art. 97,1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ciertamente establece que el Tribunal Constitucional estará asistido por un Cuerpo de Letrados constituido por concurso-oposición, que se ajustará a las normas que establezca el Reglamento del Tribunal, pero, ya de entrada, se advierte que ni señala, en concreto, qué condiciones o requisitos han de reunir los aspirantes a dichas plazas -sobre si ya han debido acceder antes a la condición de funcionarios públicos o si ello es innecesario- ni un plazo determinado para verificar las oportunas convocatorias, aunque, en su apartado 2, el mismo artículo recoge que los nombrados quedarán en su carrera de origen en situación de "supernumerarios", hoy de servicios especiales a tenor del art. 29, 2, e) de la Ley 30/84, de 2 de Agosto, de Reforma de la Función Pública en lo que atañe a los "adscritos" a los servicios de dicho Tribunal, o en excedencia voluntaria, según lo que resulta del art. 29, 3, a), referente a funcionarios públicos que se encuentren en situación de servicio activo en otro Cuerpo o Escala de cualquiera de las Administraciones Públicas, de modo que sí se admite la posibilidad de que hay funcionarios públicos "adscritos" al Tribunal Constitucional que fueran ya funcionarios públicos antes de tal "adscripción", y que estuvieran en servicio activo en otro Cuerpo o Escala distinto, o, por mejor decir, resulta que hay una vía de "adscripción", distinta de la que corresponde al concurso-oposición en que serían nombrados "en propiedad", tal como, además, se desprende del art. 44 del Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional de 5 de Julio de 1.990, luego modificado por Acuerdos del mismo Tribunal de 5 de Octubre de 1.994 y de 8 de Septiembre de 1.999, siendo significativo que el art. 44,2 de aquel Acuerdo aluda a "Letrados del Tribunal Constitucional, tanto de carrera como de adscripción temporal" o a que los Letrados se integren en el Cuerpo único o "sean adscritos temporalmente al mismo", así como que el art. 44,1 del Reglamento de referencia se refiera a que podrán ser adscritos temporalmente al mismo Tribunal funcionarios de las Carreras Judicial y Fiscal y otros funcionarios públicos pertenecientes a Cuerpos o Escalas para ingresar en las cuales se exija la licenciatura en Derecho, y que su art. 53,3 recoja que la adscripción temporal será acordada libremente por el Pleno del Tribunal, a propuesta de un Magistrado con duración máxima de 9 año, (precepto modificado después por Acuerdo de 27 de febrero de 2.001).

Por esta vía fácil es llegar a la conclusión de que el Tribunal Constitucional no resulta obligado, en virtud de una disposición general que no precise actos de aplicación, a la convocatoria precisa del concurso-oposición a que se refiere el recurrente, como requiere el art. 29,1 de la Ley de esta Jurisdicción, como requisito sine qua non de la viabilidad del recurso interpuesto, o, en concreto, de su estimación, y menos, si cabe menos, obligado a que "todas" las plazas sean cubiertas por dicho sistema de concurso-oposición, tal como, además, resulta de la Exposición de Motivos de la Ley, de valor interpretativo indiscutible, cuando con claridad expresa que este "remedio" (el recurso contra la inactividad) no permite a los órganos jurisdiccionales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el cuándo de una decisión o actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales, "pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla" (de la Administración), por no poder ser el recurso contencioso administrativo hábil instrumento para poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativa -según el texto de la Exposición de Motivos- sino sólo para "garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad", lo que particular reflejo puede tener en un ámbito de discrecionalidad, al margen de su eventual control jurisdiccional, que se inserta en otro ámbito de autoorganización difícilmente sustituible en vía de jurisdicción cuando a potestades administrativas de organización atañen, como aquí sucede, según una reiteradísima jurisprudencia de esta Sala, de innecesaria mención, de modo que si, como aquí sucede, sí se convocaron concursos-oposiciones para cubrir las aludidas plazas de Letrados, aunque, además, a algunas han accedido funcionarios en régimen de adscripción temporal, a tenor de la normativa reglamentaria expuesta y de las facultades que al Presidente del Tribunal confiere el art. 14, d) del Reglamento de referencia en cuanto a adscripciones temporales, obvio es que ninguna situación de ilegalidad -en los términos expuestos- ocasiona la existencia de dichos Letrados en el mencionado Tribunal, aclarando, por si fuera preciso, que tal normativa del Reglamento ni ha sido impugnada, ni deja de responder al ejercicio de las potestades que confiere al Tribunal el art. 2,2 de su Ley Orgánica 2/79.

Aunque sea una cuestión secundaria la referente a la correcta coexistencia de un sistema de cobertura de las mencionadas plazas por vía de concurso-oposición y de adscripción temporal, a tenor de los artículos 97.1 de la L.O.T.C. y 44.1 del Reglamento de Organización y Personal del Tribunal, cabe señalar también que de aquel precepto legal no resulta la necesidad legal directa de que "todas" las plazas deban cubrirse por el sistema del concurso-oposición, y, en este punto, interesa subrayar que la independencia del Tribunal Constitucional con relación a los demás órganos constitucionales (artículo 1.1. de la Ley Orgánica), se ve robustecida con la autonomía reglamentaria, administrativa y financiera de que se encuentra dotado (artículos 2.2, 96 y siguientes, y disposición adicional segunda de la citada Ley Orgánica), al tratarse de una potestad reglamentaria, administrativa y de organización interna, basada en la autodeterminación normativa del Tribunal, según ya razonó su sentencia 108/86, que actúa sus facultades como un órgano constitucional en ejercicio de potestades de autoorganización que le son propias, sobre todo en un específico ámbito referido al personal, en el que son más sensibles y necesarias previsiones propias para la adecuada atención del servicio que se le encomienda (como también recoge el artículo 102 de la Ley Orgánica 2/79) y que forzosamente deben responder a criterios propios de la Administración, mejor informada al respecto que este Tribunal, sin que por Ley pudiera estar tan constreñida a tal efecto que hubiera de entenderse que dicha Ley impone una prestación rigurosa, manifiesta, incondicional, incontrovertible, inexorable y precisa, al margen de las consideraciones que debe valorar como propias y exclusivas la Administración, y al margen también de cualquier ponderación de la Administración sobre oportunidad, tiempo y determinaciones convenientes, de modo que, también por esta vía, procederá rechazar que la Ley imponga, en los términos requeridos por el artículo 29.1 de la L.J., la prestación o actuación que el recurrente solicita, por no establecerse en el artículo 97.1 de la L.O.T.C. -se insiste- la concreta prestación, derivada de una obligación simple y categórica, que se pretende en el recurso contencioso-administrativo.

La exposición anteriormente verificada de acuerdo con nuestra anterior sentencia de 21 de enero de 2.002, permite afirmar que no se observa en la conducta del Tribunal Constitucional las infracciones que Don Diego alega en su demanda.

No existe infracción de lo prevenido en el articulo 97.1 de la L.O.T.C., ya que el sistema de designar Letrados del Tribunal Constitucional por medio de concurso-oposición, que se integrarán en el Cuerpo de Letrados, es compatible con el sistema de cobertura de plazas de Letrado por vía de adscripción temporal, a la que se refiere el artículo 44.1 del Reglamento de Organización y Personal de 5 de julio de 1.990, como ha quedado razonado.

Tampoco ha sido vulnerado el artículo 23.2 de la Constitución, que no establece un derecho fundamental automático al acceso a las funciones públicas, sino un derecho de configuración legal, ejercitable con los requisitos que señalen las leyes, como el propio precepto constitucional previene, lo que remite a la regulación de los sistemas de designación de Letrados del Tribunal Constitucional que se contienen en su normativa específica, no pudiendo tener otra interpretación el artículo 25, aparado c), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, relativo al acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas, condiciones de igualdad que en nada aparecen conculcadas en el supuesto de autos, en cuanto se pueda restringir el acceso a las plazas de Letrado a funcionarios de determinados Cuerpos del Estado, en los cuales se ingresa de acuerdo con los principio de igualdad, mérito y capacidad.

Finalmente, no apreciándose que la conducta del Tribunal Constitucional, al utilizar los dos sistemas de designación de sus Letrados, dé lugar a un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él, carece de eficacia la invocación del artículo 6.4 del Código Civil, en cuanto concierne a los actos en fraude de ley.

De todo lo cual se desprende la procedencia de desestimar los recursos contencioso-administrativos acumulados, sin que aparezcan motivos que determinen una especial imposición de costas, conforme al artículo 139.1 de la L.J.