STS, 10 de Junio de 2002
| Ponente | D. RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2002:4192 |
| Número de Recurso | 3869/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 10 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Junio de dos mil dos.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 3869/96, ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Jesús Manuel contra la sentencia de 28 de febrero de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recaída en el recurso 358/93, contra la resolución del Ayuntamiento de Paredes de Nava (Palencia), por la que se había desestimado el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo adoptado el 3 de noviembre de 1992, por el que se adjudicaron las obras de reforma del Matadero Municipal de la referida población. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Paredes de Nava (Palencia).
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Velasco Nieto en nombre y representación de don Jesús Manuel contra resoluciones del Ayuntamiento de Paredes de Nava (Palencia) de 3 de noviembre de 1992 y 2 de febrero de 1993. No se hace expresa imposición al pago de las costas".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Melquiades Alvarez-Buylla Alvarez en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador de los Tribunales don Isacio Calleja García en nombre y representación de la parte recurrida.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 99-1 de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dictar sentencia por la que, con estimación del presente recurso de casación, revoque la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Valladolid de 28 de febrero de 1996, declarando la nulidad de los acuerdos tomados por el Ayuntamiento de Paredes de Nava el 3 de noviembre de 1992, y declarando el derecho del recurrente a percibir la cantidad de 1.716.000 pesetas, en concepto de indemnización.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal del Ayuntamiento de Paredes de Nava ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia por la que desestimando el motivo de casación formulado confirme en todos sus extremos la sentencia impugnada, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 9 de abril de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por el demandante contra el acuerdo del Ayuntamiento de Paredes de Nava (Palencia), de 3 de noviembre de 1992 por el que se adjudicaron las obras de reforma del matadero municipal de la localidad por unidades de contrata.
Habiendo alegado el demandante que el pliego de condiciones no permitía la adjudicación por unidades, sino que debía ser de la obra globalmente considerada, por un presupuesto de ejecución material único e indivisible de 13.267.585 ptas., la Sala de instancia rechaza esta tesis, concluyendo que el pliego no contenía una mención expresa y concreta sobre la formalización de ofertas, pero que sin embargo el proyecto técnico definitivo establecía separadamente los distintos contratos en que se desglosaba el proyecto, a lo que añade que la propia Administración puso en conocimiento de los licitantes esta decisión de proceder a la adjudicación de la obra por unidades de contrata, dirigiendo a tal efecto "concretas instrucciones a los contratistas interesados en número de trece, de los cuales cuatro, incluido el actor, optaron por realizar una propuesta global y los nueve restantes por partidas independientes, de manera que no es apreciable ni falta de publicidad ni modificación unilateral o arbitraria en los términos denunciados por el actor", siendo además la opción elegida por la Administración la más ventajosa económicamente y no apreciándose vulneración de principios rectores de la contratación administrativa, como los de buena fe o el de que el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes.
El recurso de casación se articula por infracción de los artículos 111, 112 y 122 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, en relación con el artículo 15 de la Ley de Contratos del Estado y con las normas reglamentarias (artículo 21 y ss. del Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales de 9 de febrero de 1953), sobre regulación y aplicación de los pliegos generales de contratación.
Se centra el recurrente en el valor de los pliegos de condiciones como ley del contrato, con su consiguiente inalterabilidad unilateral de los mismos por parte de la Administración. Partiendo de este carácter, entiende que la cuestión se ciñe a determinar si el Ayuntamiento de Paredes de Nava introdujo una modificación unilateral, extemporánea e injustificada en el pliego de condiciones rector del contrato concernido. A su juicio el pliego de condiciones contenía cuatro apartados que permitían concluir que la obra debía ser adjudicada de forma unitaria y global y no por capítulos. Aduce también que las instrucciones que pudiera dirigir de manera informal el Ayuntamiento a los licitantes no podían tener fuerza suficiente para derogar el pliego ni erigirse como mecanismo o instancia interpretativa de aquel.
Así planteada la cuestión y no discutido el criterio de que el pliego constituye la Ley del Contrato, el problema a resolver es determinar si resulta admisible la interpretación que del mismo hizo la Sala de instancia o si, en cualquier caso, sería suficiente para modificar su sentido el que la Administración hubiera hecho llegar a los futuros licitadores su decisión de proceder a la adjudicación de la obra por unidades de contrata independientes, que serían la de Albañilería, la de Fontanería, la de Electricidad, la de FrÍo y Aislamiento y la de Instalaciones de Vías y Maquinaria.
Sobre este concreto extremo, entendemos que la última tesis mencionada no puede ser aceptada. El contenido del pliego se acoge a un acto administrativo que requiere para su conclusión solemnidades y requisitos específicos, cuyo resultado final son unas cláusulas que podrán ser objeto -cuando así sea preciso- de interpretación e integración, pero que de ningún modo pueden ser modificadas por vía de intervenciones de la Administración ajenas a los solemnes cauces legalmente establecidos.
Es por eso que el tema a resolver no es si el Ayuntamiento realmente comunicó a los licitadores interesados la decisión de proceder a la adjudicación de la obra por unidades de contrata, lo cual es un hecho que la sentencia impugnada afirma como probado, sino determinar si el contenido de esta decisión cabía en el texto de las cláusulas del Pliego, pues si no fuese así se habría vulnerado la obligatoriedad de que éstas fuesen aplicadas a la hora de adjudicar el contrato.
Hemos de señalar al respecto que con relación a estas cláusulas y a su sentido en cuanto al contenido de las ofertas, la sentencia se limita a decir que no había en ella una mención expresa y concreta sobre su formalización, pero esto es de una notoria insuficiencia como argumento para pasar sin más a la afirmación de que la comunicación mencionada a los interesados y el proyecto técnico justificaban su presentación por unidades independientes.
En efecto, en el Pliego se habla de un solo objeto del contrato, de un solo contratista, de un solo precio o tipo de contratación, de una sola garantía ..., que hacen inviable entender que la voluntad objetiva expresadas en el mismo fuese otra que la de configurar las obras como objeto de uno solo contrato, por lo que no es de recibo que esta voluntad pudiese ser alterada por los términos informales de la comunicación a los licitadores a que se refiere la sentencia.
No obsta a lo dicho que el Proyecto técnico contuviera un Resumen General por Capítulos, con desglose del contenido y coste de cada una de las unidades de obra, que después se adjudicaron mediante contratos independientes, porque su finalidad, a la vista del criterio de unidad de todo el contrato fijado por las cláusulas del Pliego, no sería otra que la que se deriva de su propia denominación, un mero resumen y diferenciación de los costes, cuya suma constituyó el tipo de licitación.
Estimando el motivo, procede que resolvamos lo que corresponda, dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 102-1-3º de la Ley de 1956, reformada por la 10/92) y sobre ello debemos concluir que acreditado que la oferta unitaria más baja era la del recurrente, no obstante lo cual no se le adjudicó la obra, debido al mencionado incumplimiento contractual de la Administración, es preciso fijar la cuantía de la responsabilidad económica de ésta por el concpeto de indemnización de daños y perjuicios, que el demandante calcula en la suma de 1.716.000 pesetas a que asciende el beneficio industrial calculado por la propia Administración en el presupuesto que sirvió de base a la licitación, extraída a su vez de la aplicación de un 13% para gastos generales y beneficio industrial, lo que nos obliga a su vez a reducir la parte correspondiente a aquellos, que a falta de algún elemento específico de determinación, calculamos en 500.000 pesetas, de modo que el importe de la indemnización para el actor sea de un millón doscientas dieciséis mil pesetas, a la que habría de sumarse el interés legal pertinente, tomando como dies a quo aquel en que éste también se hubiese constituido, de haberse adjudicado las obras en los términos previstos en el Pliego, en el que se decía que estarían finalizadas el primero de octubre de 1992, es decir, que se estimaba su realización en un plazo de dos meses, pero como en realidad fueron adjudicados el 3 de noviembre de 1992, habría que demorar al 3 de enero de 1993 la fecha de su teórica conclusión, por lo que aplicando a su vez el plazo de tres meses a que se refieren los artículos 47 de la Ley de Contratos del Estado y 144 de su Reglamento, procede señalar el 3 de abril de 1993 como dies a quo para el cómputo de los intereses legales.
CUATRO.- Ordenamos que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación (artículos 102-2 y 131 de la Ley de la Jurisdicción de 1956).
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Primero, declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por don Jesús Manuel contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 28 de febrero de 1996, dictada en el recurso 358/93, la cual casamos;
segundo, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por el citado señor contra la resolución del Ayuntamiento de Paredes de Nava (Palencia), por la que se había desestimado el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo adoptado el 3 de noviembre de 1992, por el que se adjudicaron las obras de reforma del Matadero Municipal, declaramos la nulidad del mismo y ordenamos que se indemnice al recurrente en la suma de un millón doscientas dieciséis mil pesetas, más los intereses legales hasta su completo pago, tomando como fecha inicial del cómputo el 3 de enero de 1993;
tercero, ordenamos que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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