Actuaciones sectoriales de Estado sobre el territorio por razón del artículo 149.1.4 de la Constitución
| Autor | Joaquín María Peñarrubia Iza |
| Cargo | Auditor de las Fuerzas Armadas |
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INTRODUCCION
Hay supuestos en los que puede producirse una colisión en las competencias que corresponden a las Administraciones públicas de carácter territorial, respecto a algunos aspectos de la regulación, ordenación y planificación de determinados espacios territoriales. Concretamente, es el objeto del presente estudio las colisiones que por razón de la Defensa Nacional pueden darse entre las competencias atribuidas al Estado en tal materia y las relativas a la ordenación del territorio, que corresponde a las Comunidades Autónomas y a los Entes locales. La doctrina ha destacado que, dentro de los enunciados que se recogen en el párrafo 1.º del artículo 149 de la Constitución, el de su apartado 4.º, que se refiere a Defensa y Fuerzas Armadas es de plena y exclusiva competencia del Esta" do, de tal modo que «sobre estas cuestiones las Comunidades Autónomas no pueden legislar, ni ejecutar», en palabras de GARRIDO FALLA (Ref.), puesto que en ellas «la nota de soberanía es directa y patente» (Ref.), por lo que excluyen toda compartición competencial (Ref.). En este caso, la colisión de posibles actuaciones sobre el territorio y su ordenación excede los meros aspectos de competencia, sea sobre la planificación y ordenación territorial o el urbanismo, sea sobre actuaciones sectoriales, para ser un supuesto de importancia institucional en el que han de establecerse los límites de actuación de cada una de las Administraciones con intereses sobre un determinado espacio físico (Ref.).
Las limitaciones que por razón de la Defensa Nacional pueden establecerse sobre los derechos particulares y sobre las competencias administrativas en materia de bienes inmuebles, vienen establecidas en la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de Zonas e Instalaciones de interés para la Defensa Nacional (Ref.). Esta Ley establece una triple clasificación, a estos efectos, en zonas de interés para la defensa nacional, zonas de seguridad de las instalaciones militares o de las instalaciones civiles declaradas de interés militar y, en tercer lugar, en zonas de acceso restringido a la propiedad por parte de los extranjeros.
Pues bien, en las dos primeras categorías es posible que se de una concurrencia de intereses sobre determinados espacios territoriales, entre el Estado, por un lado, en virtud de la competencia que en materia de Defensa Nacional le otorga la Constitución en su artículo 149.1.4, y de otras Administraciones públicas territoriales, sean las Comunidades Autónomas, sean los Entes Locales, en el ejercicio de sus respectivas competencias, por cuanto, como ha dicho el Tribunal Constitucional, «esa concurrencia es posible cuando recayendo sobre el mismo espacio físico las competencias concurrentes, tienen distinto objeto jurídico» (Ref.).
La forma más frecuente es la que se refiere a las zonas de seguridad y su concurrencia con los planes urbanísticos, supuesto con respecto al cual hay alguna jurisprudencia y. también algunas opiniones doctrinales, a las que se hará referencia posteriormente. Por lo que se refiere a las zonas de interés para la defensa nacional, un caso concreto, el del polígono de tiro que se construirá en la zona declarada de interés por el Real Decreto 811/1988, ha dado lugar al planteamiento de la concurrencia del interés estatal con los intereses propios de las Comunidades Autónomas y, también, de los Entes Locales, en materia de títulos sobre el territorio que a cada una de estas Administraciones compete, es decir, en relación con las competencias de la Defensa Nacional, los espacios naturales protegidos y el planeamiento urbanístico, respectivamente, en un supuesto en el que se interrelacionan las competencias de las tres Administraciones.
Por ello ha de tenerse en cuenta que la ordenación del territorio en función de la protección y conservación de la naturaleza viene determinada por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, que atribuye competencias en esta materia tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas y que regula expresamente el supuesto de que se produzca un conflicto de competencias de cualquiera de estas dos Administraciones territoriales con los Municipios, concretamente con la planificación urbanística, supuesto en el cual opta la Ley por otorgar a uno de los intereses en juego un carácter preeminente sobre el otro, al que incluso puede llegar a superponer se, como más adelante veremos. Por lo que se refiere a la posible colisión de la planificación de los espacios naturales que corresponde a las Comunidades Autónomas, con los intereses de la Defensa Nacional, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en su Auto 428/1989, de 21 de julio (Ref.). Respecto a la colisión de los intereses del Estado en materia de Defensa con los propios de los Municipios en cuestiones urbanísticas, se han pronunciado últimamente varias sentencias del Tribunal Supremo, cuyos supuestos de hecho son diferentes, ya que unas se refieren a la creación o ampliación de las zonas de interés para la defensa nacional y otras a las zonas de seguridad de las instalaciones militares, reguladas ambas por la Ley de 12 de marzo de 1975. Mientras que en el primero de los supuestos el Tribunal Supremo establece que los intereses nacionales prevalecen, en caso de conflicto, sobre el interés municipal» (Ref.), en el segundo se dice que una Orden del Ministro de Defensa no puede prescindir del Plan General de Ordenación Urbana de un Municipio (Ref.). ¿Son, realmente, contradictorias estas dos declaraciones jurisprudenciales?
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LA COMPETENCIA ESTATAL
La Defensa Nacional, como es sabido, es competencia exclusiva del Estado, conforme a lo dispuesto por el art. 149.1.4 de la Constitución. En aplicación de este precepto y del artículo 5 de la Ley de 12 de marzo de 1975, el Real Decreto 811/1988, de 20 de julio, declara como zona de interés para la Defensa Nacional un espacio de cinco kilómetros cuadrados ubicado en el término municipal del Ayuntamiento de Anchuras, en la provincia de Ciudad Real, que habrá de ser utilizado como polígono de tiro y de entrenamiento por el Ejército del Aire, estableciéndose también una zona de seguridad, que circunda a la que se declara de interés (Ref.). «Con este propósito, una vez ponderados adecuadamente los diversos intereses que puedan incidir en la zona que a tal fin se declara de interés para la defensa» - dice la Exposición de Motivos -, ésta «se extiende no sólo al espacio de cinco kilómetros cuadrados que las instalaciones de adiestramiento requieren, (...) sino a una zona de sobrevuelo de los aviones que habrán de utilizarla, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.º de la Ley 8/1975, de 12 de marzo».
Este supuesto concreto es de especial importancia, por la circunstancia de que es la primera vez que el Gobierno utiliza la facultad de declarar zonas de interés para la defensa desde que se promulgó su Ley reguladora y, por tanto, también desde la vigencia de la nueva organización territorial española surgida de la Constitución (Ref.). Por ello, merecen expreso estudio las resoluciones que han sido dictadas hasta el momento en relación con este Real Decreto, tanto por el Tribunal Constitucional como por el Supremo. La primera, del Tribunal Constitucional, es el Auto 428/1989, de 21 de julio. Las otras son dos sentencias del Tribunal Supremo, la primera de las cuales es de 15 de junio de 1993, que a su vez anuncia una posterior resolución del mismo Tribunal para pronunciarse sobre el recurso interpuesto contra la legalidad del Real Decreto 811/1988, que se dictó con fecha 2 de marzo de 1994 (Ref.).
Vamos a estudiar, en primer lugar, la sentencia más reciente, de 2 de marzo de 1994, por cuanto se refiere a la colisión de competencias entre diferentes Administraciones territoriales, sino a la competencia estatal sobre la Defensa nacional y a la potestad inherente para establecer restricciones en los derechos de los particulares.
El Real Decreto 811/1988, de 20 de julio, contiene tres artículos. El primero, declara como zona de interés para la Defensa Nacional el espacio comprendido en las coordenadas geográficas que señala. El segundo establece determinadas limitaciones sobre la propiedad y los demás derechos sobre los bienes inmuebles que se encuentren en la zona declarada de interés, reconociendo la aplicación de la legislación de expropiación forzosa, cuando a ello hubiere lugar, a efecto de indemnizaciones. El artículo 3.º, finalmente, establece el momento de entrada en vigor del Real Decreto.
Tanto el Ayuntamiento de Anchuras como algunos particulares afectados por las limitaciones que el Decreto establece, impugnaron ante el Tribunal Supremo su texto, instando del Alto Tribunal la declaración de nulidad. Con respecto al recurso del Ayuntamiento, declara el TS que incurre en causa de inadmisibilidad por cuanto vulnera el art. 69 de la UCA, dado el laconismo con el que está redactado (Ref.), teniendo en cuenta, además, dos circunstancias: por un lado, que la Administración del Estado remitió al Tribunal el expediente completo, a pesar del hecho de que se trata de materia «clasificada» y, por otro, que los demás recurrentes han formalizado sus posiciones con la documentación obrante en autos (FJ 3.º).
Resueltas en los tres primeros Fundamentos de la sentencia las causas de inadmisibilidad alegadas por el Abogado del Estado, fija en el cuarto las peticiones de las partes, que son la «nulidad del art. 1 del Real Decreto impugnado, anulabilidad de los arts. 1 y 2, falta de cobertura legal en las limitaciones impuestas y desviación de poder, vulneración del principio de libertad de residencia, de acuerdo con el art. 19 de la Constitución en relación con el 14 de la misma Norma, y elección indebida de la zona de Anchuras».
La argumentación del Tribunal Supremo en el resto de los fundamentos de la sentencia se basa en la plena y exclusiva competencia estatal en lo que respecta a la Defensa Nacional y a las Fuerzas...
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