STS, 23 de Enero de 2001
| Ponente | LECUMBERRI MARTI, ENRIQUE |
| ECLI | ES:TS:2001:332 |
| Número de Recurso | 7244/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 23 de Enero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Enero de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 7244/1996, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Antonio Francisco García Díaz, en nombre y representación de Dª Remedios , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 28 de junio de 1996 -recaída en los autos 1713/94-, por la que se desestimó el recurso interpuesto frente a la Orden de la Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 2 de septiembre de 1994, por la que se declaraba la incompetencia de la referida Junta para conocer de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración en la reclamación de daños y perjuicios por los retrasos sufridos en la obtención de una autorización para el establecimiento de una oficina de farmacia en la localidad de Illescas.
Ha comparecido en calidad de recurrido en este recurso de casación el procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sección Segunda, dictó sentencia el 28 de junio de 1996 cuyo fallo dice: "Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Lorenzo Gómez Monteagudo, en nombre de Dª Remedios , frente a la Orden de la Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 2 de septiembre de 1994, declaramos dicho acto ajustado a derecho sin hacer expresa imposición de costas."
Por la representación de Dª Remedios se interpone recurso de casación mediante escrito de 27 de septiembre de 1996, en el que al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional expone un único motivo de casación que fundamenta en la infracción y aplicación indebida del artículo 35 del Estatuto de Autonomía en relación con los artículos 148 y 149 de la Constitución, los Reales Decretos 2177/1978 (art. 1,2) y 331/1982; los artículos 103.2 y 41 y 40.6 de la Ley General de Sanidad y 70 de la Ley del Medicamento, y por inobservancia de la jurisprudencia que interpreta el concepto de competencia en sanidad y ordenación farmacéutica a que esos artículos hacen referencia.
Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso y se case la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho.
El 21 de mayo de 1998 la representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha formaliza su escrito de oposición al recurso de casación, en el que tras expresar cuanto estima procedente suplica a la Sala dicte sentencia, en su día, por la que declare no haber lugar al recurso.
Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 11 de enero de 2001, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
En el recurso de casación que enjuiciamos se impugna por la representación procesal de Dª Remedios la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la referida representación contra la resolución de la Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha -de dos de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro- que acordó no admitir a trámite por considerarse incompetente para conocer de la reclamación indemnizatoria formulada por los retrasos sufridos en la autorización de una oficina de farmacia en la localidad de Illescas, que había sido concedida en sede jurisdiccional en sentencia de 31 de julio de 1985 dictada por la Audiencia Nacional y confirmada por el Tribunal Supremo en fecha 3 de julio de 1987.
La Sala de instancia, en total congruencia por lo postulado por la actora en el petitum de su escrito fundamental de demanda -en el que se ejercita una acción meramente declarativa respecto de la incompetencia acordada por el órgano autonómico decisor de la acción de responsabilidad promovida en vía administrativa- declaró ajustada a derecho la referida resolución.
Frente a este pronunciamiento se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción -a la sazón vigente- un único motivo casacional, por infracción e inaplicación indebida de los artículos 35 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha en relación con los artículos 148 y 149 de la Constitución, los Reales Decretos 2177/1978 -artículo 1.2- y 331/1982, 103.2, 41 y 40 de la Ley General de Sanidad y 70 de la Ley del Medicamento, pues, a juicio de la recurrente, la sentencia impugnada declaró conforme a Derecho la resolución de la Administración autonómica, que se declaró incompetente para conocer de la acción de responsabilidad entablada en base a que no concurrieron los presupuestos o requisitos legales establecidos en el Estatuto de Autonomía para la atribución y otorgamiento competencial a favor de la referida Comunidad en materia farmacéutica.
La Sala de instancia, para desestimar la pretensión aducida, sigue el criterio sustentado en el informe emitido por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que al igual que el emitido por los Servicios Jurídicos del Ministerio de Sanidad y Consumo distingue dos posturas encontradas en torno a la competencia de la Junta de Comunidades en la ordenación de los establecimientos de farmacia:
Una positiva, que en base a una interpretación conjunta de los Reales Decretos 909/1978, de 14 de abril; 2177/1978, de 1 de septiembre; 331/1982, de 15 de enero, y 16/1990, de 13 de febrero, y singularmente del artículo 1.2 del mentado Real Decreto de 1 de septiembre -que dispone "que se considerarán centros, servicios o establecimientos sanitarios ... los botiquines, almacenes, centros y oficinas de farmacia..."-, considera que la competencia sobre las oficinas de farmacia corresponde a la Junta de Comunidades, ya que tales funciones aparecen transferidas a la citada Junta por el Real Decreto 331/1982, en cuyo Anexo I, epígrafe A, número 1, señala que "corresponde a la Junta de Comunidades de la región castellano-manchega ... la organización, programación, dirección, resolución, control, vigilancia, tutela, así como la sanción e intervención de las actividades y servicios de competencia de la Administración sanitaria del Estado relacionadas con el número 5 de este epígrafe".
Otra negativa, que se fundamenta en que las funciones de autorización administrativa para la creación, construcción, modificación, adaptación o supresión de este tipo de centros forman parte de la competencia denominada genéricamente "ordenación farmacéutica", y consiguientemente, al encontrarse reflejadas en el Estatuto de Castilla-La Mancha -aprobado por la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto- en el apartado g) del artículo 35, las competencias sobre ordenación farmacéutica, encuentran condicionado su ejercicio a su traspaso efectivo, una vez hayan transcurrido cinco años, bien a través de la reforma del Estatuto -artículo 147.3 de la Constitución-, bien mediante Leyes Marco o Leyes de Delegación -artículo 150, números 1 y 2 de la Ley Fundamental- por lo que al no haberse producido las transferencias de ordenación farmacéutica por ninguno de estos procedimientos legislativos se conculcaría abiertamente la superior jerarquía normativa del Estatuto de Autonomía como última Norma, dentro del microcosmos de nuestro Ordenamiento jurídico, delimitadora de las competencias y de la organización institucional de las Autonomías, según nuestra Constitución.
Desde luego, la tesis que sustenta el Tribunal a quo sería impecable si no se hubiera promulgado el Real Decreto 331/1982, de 15 de enero, por el que se aprobó la propuesta de transferencia de competencias, funciones y servicios del Estado en materia de sanidad a la Junta de Comunidades de la región castellano-manchega -elaborada por la Comisión Mixta de Transferencias-, así como el traspaso de los medios personales, presupuestarios y patrimoniales precisos para el ejercicio de aquéllas, en cuyo Anexo I, número 5, letra g), se certifica que en sesión plenaria de la Comisión celebrada el 17 de diciembre de 1981 se adoptó el acuerdo aprobando propuesta de traspaso a los entes preautonómicos -Junta de Comunidades de la región castellano-manchega- para la creación, construcción, modificación, adaptación o supresión de centros, servicios o establecimientos sanitarios, entre los que se encuentran las farmacias, como otrora reconoció la Administración General del Estado en:
El Real Decreto 2177/1978, de 1 de septiembre, en cuyo artículo 1.2 señala que "se considerarán centros, servicios o establecimientos sanitarios los hospitales, los centros sanitarios extrahospitalarios ... centros y oficinas de farmacia ... y en general, todos aquéllos que por su finalidad principal y por razón de las técnicas que utilizan tienen naturaleza sanitaria".
La Orden de 17 de enero de 1980, que en el artículo 1.1 define la oficina de farmacia abierta al público como el establecimiento sanitario donde se ejercen funciones, actividades y servicios asistenciales farmacéuticos, así como de salud pública en los casos y circunstancias establecidos o que se determinen.
La Ley General de Sanidad, de 25 de abril de 1986, que en el artículo 103.2 establece: "Las oficinas de farmacia abiertas al público se consideran establecimientos sanitarios a los efectos previstos en el título IV de esta Ley".
El Real Decreto 331/1982, de 15 de enero, fue publicado en el Boletín Oficial del Estado de 26 y 27 de febrero de 1982 -números 49 y 50-, es decir, antes de la promulgación de la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, por el que se aprobó el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, ya que en la fecha de su publicación regía el Real Decreto-Ley 32/1978, de 31 de enero, que reconoció el régimen preautonómico de la región castellano-manchega y, si bien esta Disposición General posteriormente fue expresamente abrogada por la disposición final del Estatuto de Autonomía, los servicios que habían sido traspasados al ente preautonómico desde el 31 de enero de 1978 hasta la vigencia del Estatuto fueron asumidos por la Comunidad con carácter definitivo y automático y sin solución de continuidad, según se acredita en este particular por el Real Decreto 1661/1983, de 20 de abril, en su artículo 1 y Anexo, y en el Decreto 16/1990, de la Consejería de Sanidad y Bienestar Social, que después de señalar en su preámbulo que el Real Decreto 331/1982, de 5 de febrero, transfiere a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha el otorgamiento de la autorización oportuna para la creación, construcción, modificación, adaptación o suspensión de centros, servicios y establecimientos sanitarios de cualquier clase y naturaleza, entre los que se encuentran, según el artículo 1.1 del Real Decreto 2177/1978, de 1 de septiembre, las oficinas de farmacia, establece que quedan excluidos del presente Decreto, pendiente la normativa específica, los botiquines, almacenes, centros y oficinas de farmacia no hospitalarias -artículo 2 in fine-.
En consecuencia, procede estimar el motivo casacional aducido, ya que en la fecha en que por la reclamante se instó la acción de responsabilidad contra la Administración correspondía ex lege a la Comunidad autónoma resolver los expedientes a los que se refiere el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, bien a través de sus propios órganos o a través de la correspondiente delegación en favor de los Colegios Oficiales de Farmacéuticos, pues como ente preautonómico se le había transferido y, desde luego, había asumido las funciones y servicios genéricamente contemplados en el Estatuto de Autonomía de 10 de agosto de 1982 bajo el rótulo "Ordenación farmacéutica" -artículo 35.1.h- y que en la actualidad, después de la reforma de la Norma Estatutaria operada por la Ley Orgánica 7/1994, de 24 de marzo, se regulan con el título de "sanidad e higiene", posteriormente desarrollados por la Ley regional 4/1996, de 26 de diciembre, de Ordenación del Servicio Farmacéutico de Castilla-La Mancha.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede casar la sentencia recurrida, estimar el recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de Dª Remedios y anular la Orden de la Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de fecha 2 de septiembre de 1994 y, en consecuencia, declarar la competencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para conocer de la reclamación de responsabilidad patrimonial instada por la recurrente.
Al declararse haber lugar al recurso de casación, cada parte habrá de satisfacer sus propias costas causadas en éste, como establece el artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción, mientras que las costas causadas en la instancia, al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes, no deben imponerse expresamente, según dispone el artículo 131.1 de esta misma Ley.
Que, con estimación del único motivo aducido por D. Antonio Francisco García Díaz, en nombre y representación de Dª Remedios , debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el citado procurador, contra la sentencia pronunciada en fecha 28 de junio de 1996 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, la que, en consecuencia, anulamos, y con estimación también del recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de Dª Remedios contra la Orden de la Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de fecha 2 de septiembre de 1994, debemos anular y anulamos dicha resolución por no ser ajustada a Derecho y declaramos competente para conocer de la reclamación formulada por responsabilidad patrimonial a la referida Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia, mientras que cada parte habrá de satisfacer las propias de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, lo que certifico. Rubricado.
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