El abaratamiento del suelo
| Autor | José Luis González-Berenguer Urrutia |
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Primero.-Supuesta la permanencia del sistema urbanístico bajo las leyes del mercado, es decir, mientras el suelo no pase íntegramente a mano pública, hay que atenerse a las leyes de la oferta y la demanda, y procurar incidir sobre ellas para lograr que un bien como la vivienda no dependa -o dependa lo menos posible- del desmedido afán de enriquecimiento de los detentadores del suelo.
Para ello se han ideado un camino, aumentar la oferta de suelo. Esto, a su vez puede hacerse con varios mecanismos (manejables simultáneamente):
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La agilización del planeamiento, bien sea suprimiendo previsiones legales (Dto-Ley de 5 de mayo de 1996), bien creando una doble legalidad (bien ley de valoraciones de 22-7-62, bien Ley Mortes).
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La oferta de suelo en mano pública (P.M.S.).
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Las medidas fiscales, bien impuesto sobre solares o bien anteproyecto de Valero Bermejo.
Segundo.-Antecedentes legislativos.
Es indudable la existencia de una relación inversa entre la magnitud «rigidez del plan» y la magnitud «precios del suelo», relación que pivota sobre una evidencia: la restricción de la oferta de suelo, cuando aquella rigidez aparece.
Sin embargo, no son las cosas tan sencillas. En efecto, puede suceder que aunque sea mucho el suelo en oferta, otras circunstancias -como la connivencia de los que lo poseen, y nada digamos si hay un propietario monopolístico- pueden incidir en la formación del precio del suelo.
Puede también suceder que la respuesta en cuanto a la dureza de la ejecución de las previsiones del plan no se traduzca -o se traduzca tras largo tiempo- en una baja de precios, pues hay también otros factores determinantes del precio.Page 373
Pero sin ninguna duda, sucede que este «abrir la mano» en el diseño o en el cumplimento del planeamiento, se traduce en una situación de anarquía, en un desorden. Pues sucede, que es indudable que si se nos dijera un día «han desaparecido los planes, se puede edificar donde y como se quiera», los precios bajarían. Pero es indudable también que estaríamos ante una situación invivible.
Es preciso planificar. Mas ¿hasta qué grado de rigor? Hasta el necesario para que planificar sea eficaz, sin perder nunca de vista que, en cuanto esta eficacia se logre, hay que dejar paso a la libertad de empresa, pues si no, la oferta se reduce y los precios se disparan.
Actualmente está en boga en España una corriente defensora de la desregulación, en todas las esferas económicas, y que -¡cómo no!- ha llegado a la economía del urbanismo. Tendrá aspectos positivos, según en qué sectores. En el del urbanismo, con un mercado como el del suelo, con oferta naturalmente inaumentable y en manos de unos pocos, es más que dudoso que tenga algún efecto positivo (otra cosa es la indudable necesidad de agilizar trámites, de abaratar costes administrativos, etc.). (Por lo pronto hay que decir que desde que tenemos leyes desreguladoras se ha duplicado el precio del suelo).
En esta línea han estado diversos intentos, tendentes todos a poner rápidamente suelo en el mercado prescindiendo de mayor o menor medida de las trabas del planeamiento.
Ejemplo de ello son:
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La Ley de valoraciones urbanísticas de 21 de julio de 1962.
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La «Ley Mortes», de Actuaciones Urbanísticas Urgentes.
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El urbanismo concertado (tema al que Fernández Rodríguez dedicó un libro memorable) nacido en Francia, incorporado a nuestro III Plan de Desarrollo, y a la dialéctica del suelo en la Ley de 1976 (s.u.p. y s.u. no p. + P.A.U.).
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Los Polos derivados de los Planes de Desarrollo.Page 374
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El Decreto-Ley 5/96. (primera de las medidas del partido de las derechas aparecida horas después del triunfo electoral).
Veamos estas normas:
a) La llamada «ley de Valoraciones Urbanísticas»
La Ley 52/62 de 21 de julio es el primer ataque a la dialéctica del planeamiento, por considerarlo responsable de la restricción de la oferta y, por ello, de la elevación de precios.
Era una ley dedicada a valoración (ya que los Tribunales seguían aplicando a las expropiaciones urbanísticas el art. 43 L.E.F.). En su art. 3.1, a) establecía que en los casos en que no estén aprobados los índices municipales de valoración, el Gobierno podrá delimitar polígonos de actuación, existan o no confeccionados y aprobados los respectivos planes de ordenación urbanas generales o parciales». Y el art. 4 autorizaba (parece ser que al Ministro de Vivienda) para «la aplicación del régimen de polígonos de expropiación a relaciones de solares y fincas cuya determinación tendrá los mismos efectos que los actos de delimitación de polígonos a que se refiere el artículo anterior».
Estábamos, pues, ante una cierta desregulación.
b) El Decreto-Ley de «Actuaciones Urbanísticas Urgentes»
Quizá la manifestación más destacada de la tensión rigidez del planeamiento-precios del suelo sea la Ley 7/70 de 27 de junio para Madrid y Barcelona (extensible a otras ciudades), más conocida como «Ley Mortes», apellido del único Ministro de la Vivienda de nivel europeo que ha tenido España. Examinémosla.
La E. de M. comienza diciendo que se «pretende crear una oferta ordenada de suelo» y que «no prejuzga una modificación sustancial de las normas vigentes». Se trata de agilizar trámites. Pero además «se establece un sistema de concurrencia» y ya en el aspecto material se pretende la «formación de unidades urbanísticas integradas». A este efecto, el texto dice:Page 375
El Consejo de Ministros podrá delimitar áreas de actuación para la urbanización con destino a vivienda y actividades productivas y servicios complementarios, sin que ello tenga nada que ver con un planeamiento previo.
Pueden ser expropiantes y redactores o tramitadores y financiadotes del correspondiente proyecto los Ayuntamientos o los Entes dependientes del Ministerio de la Vivienda (dos de ámbito provincial y otros dos de ámbito nacional)
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El proyecto «habilita para la expropiación». El justiprecio se ajustará a tasa sin aplicación del art. 43 L.E.F. (no modifica, pues, a la L.S., entonces la de 1956) que era sustituido por el sistema de tasación conjunta. Se añaden normas procedimentales agilizadoras (reducción de plazos, inscripciones sin inmatriculación previa, convocatorias para redacción de planes, urbanización y construcción, etc.).
c) La dinámica de las Leyes del Suelo
Como se ve, la Ley del Suelo no era alterada sino en aspectos muy instrumentales, salvo uno, sustancial: se actuaba al margen del planeamiento preexistente, aunque para la zona delimitada seguía siendo preciso su propio plan parcial o especial.
Paralelamente a este movimiento legislativo existió una dialéctica al respecto, dialéctica interna en las L.S.. Se trata de la regulación de la «zona placenta» (aquella que aún no era urbana, pero que puede acabar siéndolo, y ello sin alterar el plan). Es ahí donde está en manos del legislador, y después del gestor, el aumentar o no aumentar la oferta de suelo. A este suelo los urbanistas le han llamado «suelo urbano potencial»
En la Ley de 1956 esta zona se llamó de «reserva». Podría ser planificada parcialmente sin otro límite, pero con dos condiciones: la primera, no expresa, era la común a todas las acciones administrativas del mundo; la Memoria del Plan tendrá que motivar su aparición; la segunda estaba en el art. 112: era obligado prever y ejecutar las conexiones de todos los servicios con el núcleo.Page 376
La Ley de 1976 cambia importantemente el planteamiento y establece la división del suelo urbanizable (la antigua reserva) en programado y no programado. La verdad es que en esta última se puede actuar también, con un requisito nuevo: la aprobación de un P.A.U. que necesita una fuerte (en ningún sitio se dice que haya de ser fuerte, pero así era) justificación, y sobre todo necesitaba un concurso para ser adjudicado (art. 146 de la Ley de 1976), lo que pone su aparición íntegramente en mano pública.
d) La reducción del precio por la aplicación de sanciones (sistema de las leyes 1990-1992)
En la Ley de 1976 se estableció otro mecanismo: en el art. 87 se regulaban los derechos adquiridos frente al cambio de planes (de planes derivados, pues frente a un cambio de Plan General en el sistema de dicha ley no había derecho a pedir indemnización alguna). En efecto, el artículo decía que si al producirse una modificación in pejus, el particular afectado había cumplido sus deberes ordenados por el Plan, aquél tenía derecho a ser indemnizado por las consecuencias negativas del cambio, y no en caso contrario (de ahí surgió, por obra de la doctrina, la idea de la «patrimonialización», tan aprovechada por la ley siguiente). Tampoco esta idea resultó eficaz.
La Ley de 1976 y la de 1992 centraron sus muchas innovaciones en la que ahora vamos a examinar. Unánimemente se viene considerando como el principal y más característico instituto de los establecidos por la muy innovadora ley, el de la puesta en manos de la Administración del poder de obligar a los particulares a realizar el plan en plazos (generalmente cortos), estableciéndose ahora dos novedades: a) el carácter fuertemente institucionalizado del sistema, de tal manera que la ley entera gira en torno a él, pudiéndose hablar del «tiempo» como elemento del contenido del derecho de propiedad , y b) un duro sistema de sanciones consistentes en lo fundamental en la expropiación (o bien en el sometimiento a venta forzosa), con una importante reducción del aprovechamiento.
Este sistema estaba constituido por los datos siguientes:Page 377
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Art. 26. El a. urbanístico se adquiere por el cumplimiento de los deberes en los plazos que diga el plan o la ley urbanística.
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Ar. 28. Si el plan no dice nada, el plazo es de cuatro años que se contarán: a) en suelo urbano desde la aprobación del plan, y b) en suelo urbanizable desde la delimitación de la U. de E.
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Art. 30 (para actuaciones sistemáticas). Ya se han cumplido los tres deberes y ahora hay que pedir licencia en el plazo que diga el plan o la ley urbanística. Si no dicen nada este plazo es de un año. Si...
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