STS 1412/2023, 13 de Noviembre de 2023

El presente recurso de casación tiene por objeto la sentencia nº 270/2022, de 21 de julio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el procedimiento de derechos fundamentales nº 357/2021.

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal:

"[...] F A L L A M O S

Que debemos inadmitir el recurso interpuesto por la ASOCIACIÓN LIBERUM y la ASOCIACIÓN LA SOLANA, y desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por el resto de los actores representados por la Procuradora Sra. Doña María del Carmen Mantilla Abascal contra La Resolución de 3 de diciembre de 2021 por la que se aprueba la vigesimoctava modificación de la Resolución de 11 de mayo de 2021, por la que se establecen medidas sanitarias para la prevención, contención y control de la pandemia ocasionada por el Covid-19 en la Comunidad Autónoma de Cantabria, sin que proceda la imposición de costas a ninguna de las partes. [...]".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la Asociación Liberum y otros 11 recurrentes más, presentó escrito preparando el recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria tuvo por preparado, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por diligencia de ordenación de la Sala de lo Contencioso Administrativo, se tuvo por personados y partes en concepto de recurrente a la Asociación Liberum y otros, y como recurrido a los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria. Habiéndose personado el Ministerio Fiscal en las presentes actuaciones.

Por auto de 13 de abril de 2023, la Sección Primera de esta Sala acordó: "[...] La admisión a trámite del recurso de casación preparado por la representación procesal de la asociación Liberum y once más contra la Sentencia nº 270/2022, de 21 de julio, D.F. 357/2021, del TSJ de Cantabria. [...]".

Teniendo por admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrente para que, en treinta días, formalizara escrito de interposición, lo que realizó, suplicando:

La representación procesal de la Asociación Liberum y otros, presentó escrito formalizando su casación, que finaliza suplicando:

"[...] que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo y dicte Resolución por la que se tenga por INTERPUESTO EN TIEMPO Y FORMA RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia del 21 de julio de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso 357/2022, en procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales de la persona, seguido por LIBERUM, y otros 11 recurrentes , y previo traslado a las partes recurridas y personadas, dicte Sentencia por la que, de conformidad con el art. 93.1 de la LJCA:

1. ) Que, con estimación del presente recurso de casación se anule la Sentencia impugnada, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida.

2. ) Que, respecto a LIBERUM, y como consecuencia de la estimación del recurso de casación, se acuerde y ordene la retracción de las actuaciones procesales de instancia al momento correspondiente al trámite en que se cometió la irregularidad determinante de indefensión, admitiéndose el recurso contencioso-administrativo; y una vez evacuado el trámite en debida forma, con observancia de lo declarado por el Tribunal Supremo, prosiga la tramitación del recurso contencioso-administrativo y se resuelva el fondo de la cuestión litigiosa, hasta sentencia con estricto cumplimiento y observancia del Ordenamiento Jurídico.

3. ) Que, respecto a los ONCE RECURRENTES, y como consecuencia de la estimación del recurso de casación y la consiguiente anulación de la sentencia impugnada, el Tribunal Supremo se sitúe en la posición propia del Tribunal de Instancia, y entre en el fondo del asunto , procediendo a la resolución del litigio en los términos en los cuales quedo planteado el debate procesal en la instancia;

4) Y en consecuencia y respecto de los ONCE RECURRENTES, estime el contencioso administrativo interpuesto por esta parte contra la Resolución de la CONSEJERÍA DE SANIDAD de 3 de diciembre de 2021 por la que se aprueba la vigesimoctava modificación de la Resolución de 11 de mayo de 2021, por la que se establecen medidas sanitarias para la prevención, contención y control de la pandemia ocasionada por el COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Cantabria en los términos solicitados en la demanda y en concreto, se declare la NULIDAD DE PLENO DERECHO de la Resolución de la CONSEJERÍA DE SANIDAD de 3 de diciembre de 2021 y declare que HAN SIDO VULNERADOS LOS DERECHOS FUNDAMENTALES RECOGIDOS en los arts. 10, 14, 15, 16 , 18 , 19 y 24 de la Constitución Española. [...]".

Por providencia de 13 de julio de 2023, se emplazó a las partes recurridas para que, en treinta días, formalizaran sus escritos de oposición.

Por la representación procesal del Gobierno de Cantabria se presentó escrito de oposición al recurso de casación que finaliza suplicando a la Sala:

"[...] que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y, en su virtud, al amparo de lo dispuesto en el artículo 92.5 LJCA, tenga por formalizado escrito de oposición al recurso de casación y se fije la doctrina jurisprudencial referida en el cuerpo del presente escrito, confirmando en su totalidad la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria 270/22 de 21 de julio. [...]".

Por el Ministerio Fiscal, se presentó escrito de oposición al recurso de casación que finaliza suplicando a la Sala:

"[...] Por ello, en un caso como el presente, si el órgano tenía competencia para dictar una disposición de esta naturaleza y lo hizo en el ámbito de las funciones que legalmente la respaldaban, superando el juicio de contraste de los distintos derechos fundamentales eventualmente implicados, la actuación debe mantenerse y así la sentencia que tal decidió, por lo que debe desestimarse el recurso de casación interpuesto, con imposición de costas. [...]".

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

Mediante providencia de 22 de septiembre de 2023, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. don Luis María Díez-Picazo Giménez y se señaló para votación y fallo la audiencia del día 7 de noviembre de 2023, en cuyo acto tuvieron lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de la asociación Liberum y once personas físicas contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 3 de diciembre de 2021.

Los antecedentes del asunto son como sigue. Mediante resolución de 3 de diciembre de 2021, la Consejería de Salud de la Comunidad Autónoma de Cantabria modificó las medidas anteriormente vigentes para combatir la pandemia de Covid-19 y, en concreto, impuso el deber de exhibir el certificado de vacunación para acceder a una serie de lugares. Esta resolución fue impugnada, por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, por las asociaciones Liberum y La Solana, junto con once personas físicas. Debe subrayarse que hubo un único recurso contencioso-administrativo y que todos los recurrentes actuaron bajo la misma representación procesal y la misma dirección letrada. Las razones en que apoyaron su impugnación fueron dos: que la resolución había sido adoptada omitiendo la previa autorización judicial entonces prevista en el art. 10.8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), tal como dicho precepto quedó redactado por la Ley 3/2020; y que la exigencia de exhibición del certificado de vacunación vulneraba el principio de proporcionalidad.

La sentencia ahora impugnada inadmite el recurso contencioso-administrativo con respecto a las dos asociaciones arriba mencionadas, aplicando el criterio jurisprudencial usual sobre legitimación de las asociaciones, a saber: que la simple autoatribución de una finalidad como objeto asociativo en los estatutos de una asociación no es suficiente para reconocerle un interés legítimo para recurrir actuaciones administrativas que no le afecten directamente. En cuanto a los once particulares, la sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo, básicamente por entender que la declaración de inconstitucionalidad hecha de la norma legal que imponía la autorización judicial previa para la adopción de medidas sanitarias dirigidas a una pluralidad indeterminada de personas ( STC 70/2022) determina que el dato de si se observó o no se observó el requisito de la autorización judicial previa haya devenido ahora irrelevante. En otras palabras, según la sentencia impugnada, no cabe considerar que un acto administrativo es ilegal por incumplir una norma que entretanto ha sido invalidada.

La sentencia impugnada va acompañada de un voto particular, formulado por una Magistrada disidente. En sustancia, sostiene que la sentencia habría debido abordar la cuestión atinente a la posible incompetencia del órgano administrativo que dictó la resolución; y ello porque, en el marco del estado de alarma, la competencia estaba delegada en los Presidentes de las Comunidades, no en órganos inferiores dentro de la organización administrativa autonómica.

Preparado el recurso de casación, fue admitido por la Sección Primera de esta Sala mediante auto de 13 de abril de 2023, que declara dos cuestiones de interés casacional objetivo:

"[...] 1.- Interpretar el artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional favorable al reconocimiento de legitimación de las asociaciones, con especial consideración de la jurisprudencia del Tribunal Supremo establecida en relación con la legitimación de aquellas en procesos en los que su interés legítimo deriva de los fines y actividades que persigue la referida asociación y que se encuentran definidos en sus estatutos

2. - Determinar, en el ámbito del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales en el orden contencioso-administrativo, si apreciada la infracción del ordenamiento jurídico relativa a la competencia del órgano autor del acto administrativo, o actividad administrativa impugnada, cabe deducir directamente de la misma la infracción de derecho fundamental o, por el contrario, tal infracción requiere de motivación adicional. [...]".

En el escrito de interposición del recurso de casación, se denuncia que la sentencia impugnada declaró la falta de legitimación de las dos asociaciones sin que se les hubiera dado previamente la posibilidad de formular alegaciones con arreglo al art. 51.4 de la LJCA. Además, se hace un extenso alegato en favor de una interpretación amplia del interés legítimo a efectos de reconocer legitimación a las asociaciones en el recurso contencioso-administrativo. Se citan diversas sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, así como de varios Tribunales Superiores de Justicia. Se invoca asimismo el principio pro actione, inherente al derecho a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24 de la Constitución.

En cuanto a la otra cuestión de interés casacional objetivo, lo único que se dice en el escrito de interposición del recurso de casación, alegando de nuevo como infringido el art. 24 de la Constitución, es lo siguiente:

"[...] La sentencia recurrida no analizó la competencia del órgano que dictó la resolución, tal y como se formuló en el voto particular de la ahora sentencia recurrida que citó las STS, de 31.06.2022, no 802/2022, rec. 3340/2021, sobre la libertad sindical y el análisis de las infracciones de legalidad ordinaria en un proceso de derechos fundamentales. Asimismo, existía jurisprudencia menor del STSJ de Cantabria, de 21.6.2022, PO 356/2021, que anulaba por falta de competencia del Consejero de Salud, unido a que la autorización judicial de la medida fue declarada declarada inconstitucional. La STC 70/2022, ha declarado anticonstitucional el art. 10.8 LJCA. El Tribunal reconoce que el procedimiento de autorización que desembocaron en las sentencias de casación existentes hace que estas estén viciadas de anticonstitucionalidad porque impedía el ejercicio de contradicción. No hay jurisprudencia al respecto de esta Excma. Sala ni se han resuelto cuestiones como las que se plantean respecto a la vulneración del principio de contradicción necesitados de clarificación ya que la doctrina existente se estableció únicamente respecto a procedimientos donde precisamente se encontraba ausente la contradicción, en definitiva que la Administración aportaba aquello que le convenia para ratificar la medida sanitaria en contraposición a cualquier otro informe que desaconsejase la medida ( PONENCIA). A nuestro juicio las dos sentencias concordes, la 1112/2021 y la 1412/2021 parten de la premisa de autos de ratificaciones judiciales declarados inconstitucionales por la STC 70/2022. [...]".

En el escrito de oposición al recurso de casación, la Comunidad Autónoma de Cantabria observa que, si bien no se dio el trámite previsto en el art. 51.4 de la LJCA, la falta de legitimación de las asociaciones había sido ya alegada por la Administración en la pieza de medidas cautelares. De aquí que, en el momento de presentar la demanda, dicha objeción le había sido ya opuesta a las asociaciones demandantes, que guardaron silencio sobre este extremo en el escrito de demanda. Y aún sobre la cuestión del interés legítimo de las asociaciones a efectos de apreciar su legitimación en el recurso contencioso-administrativo, la Comunidad Autónoma de Cantabria argumenta que la sentencia impugnada se ha limitado a aplicar el criterio jurisprudencial establecido en la materia.

Por lo que se refiere a la otra cuestión de interés casacional objetivo, dice la Comunidad Autónoma de Cantabria que en el escrito de interposición del recurso de casación nada se argumenta al respecto. De aquí infiere que la parte recurrente ha abandonado la posibilidad de combatir la sentencia impugnada por este flanco, de manera que la segunda cuestión de interés casacional objetivo ha quedado fuera del debate casacional.

El Ministerio Fiscal en su amplio informe sostiene, en sustancia, que la sentencia impugnada se ha ajustado al criterio jurisprudencial establecido en lo atinente a la legitimación de las asociaciones.

Sobre la otra cuestión de interés casacional objetivo, entiende el Ministerio Fiscal que efectivamente el requisito de la autorización judicial previa no puede ya tomarse en consideración tras la STC 70/2022. Y sobre el reproche de que la Consejería de Sanidad no era el órgano administrativo competente para dictar las medidas sanitarias en el contexto de la pandemia del Covid-19, recuerda que la delegación en favor de los Presidentes de las Comunidades Autónomas durante el segundo estado de alarma también ha sido declarada inconstitucional ( STC 183/2021). Pero, en la medida en que la resolución administrativa se fundaba expresamente también en normas generales ajenas a la pandemia del Covid-19, tales como la Ley General de Sanidad de 1986 y la Ley Orgánica de Salud Pública de 1986, el reproche de falta de competencia de la Consejería de Sanidad no puede sostenerse.

Abordando ya las cuestiones suscitadas, esta Sala considera que las alegaciones de la parte recurrente en lo relativo a la legitimación de las asociaciones en el recurso contencioso-administrativo no pueden acogerse. Dejando al margen cualesquiera posibles precisiones sobre el criterio jurisprudencial en la materia, es lo cierto que en este caso no puede decirse que la asociación Liberum haya sufrido agravio alguno como consecuencia de que se haya apreciado su falta de legitimación: actuó en un único recurso contencioso-administrativo -al igual que ahora en sede casacional- junto con once personas físicas, lo que significa que todos los argumentos y todas la pretensiones fueron abordados en una resolución de fondo. Desde un punto de vista sustancial, no se le ha impedido a dicha asociación hacer valer sus argumentos y pretensiones, ya que la sentencia impugnada los abordó en la medida en que también fueron planteados por los particulares, que junto con dicha asociación constituían una misma parte procesal. Así las cosas, toda la alegación desarrollada ahora en el escrito de interposición del recurso de casación se mueve en un plano general o doctrinal, carente de posibles consecuencias en la práctica.

Por lo que hace a las alegaciones de la parte recurrente sobre la cuestión atinente a si, una vez constatada la incompetencia del órgano administrativo, ello supone automáticamente que debe apreciarse violación del derecho fundamental invocado como infringido en el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, la verdad es que -tal como sostiene la Comunidad Autónoma de Cantabria- nada ha argumentado la parte recurrente. Como puede apreciarse mediante la simple lectura del pasaje arriba transcrito del escrito de interposición del recurso de casación, no se aporta ninguna consideración al respecto: se limita a afirmar que la sentencia impugnada no analizó la competencia del órgano administrativo. Esta mera aseveración, carente de ulterior desarrollo, no es base suficiente para casar la sentencia impugnada.

No es ocioso añadir, para disipar posibles malentendidos, que -como observa el Ministerio Fiscal- la exigencia de autorización judicial previa es inexigible tras la STC 70/2022. Además, a la vista de las normas legales que la resolución administrativa menciona como fundamento, dista de ser evidente que la Consejería de Sanidad fuese incompetente para adoptar las medidas sanitarias aquí discutidas. Ello resulta, además, plenamente conforme a lo que esta Sala ha resuelto en otros casos recientes sobre medidas sanitarias adoptadas al margen de los estados de alarma. Véanse, en este sentido, nuestras sentencias nº 532/2023 y 1283/2023.

Por todo lo expuesto, la respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo debe ser que, dados los términos en que ha quedado planteado este litigio, el debate sobre la legitimación de las asociaciones en el recurso contencioso-administrativo carece de consecuencias prácticas; y que la parte recurrente no ha argumentado el mínimo necesario para que esta Sala se pronuncie sobre el alcance del vicio de incompetencia del acto administrativo en el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales.

Con arreglo al art. 93 de la LJCA, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas.