STS 1134/2023, 13 de Septiembre de 2023

En el recurso de apelación número 91/2021, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, dictó sentencia el 7 de julio de 2021, cuyo fallo dice literalmente:

"Se inadmite a trámite el recurso de apelación interpuesto por D. Luis Andrés y D. Jesús Manuel y se estima el interpuesto por D. Secundino contra la Sentencia núm. 180/2020, de nueve de noviembre, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Cartagena, dictada en el recurso núm. 195/2019 y en su consecuencia, entrando a conocer de la demanda deducida por todos ellos se estima la misma anulándose el Decreto de la Alcaldía de Torre Pacheco de fecha 22/4/2019 por el que se desestimó el recurso de reposición que tenían interpuesto contra el Decreto de fecha 12/3/2019 por el que se les denegó el percibo de la indemnización por jubilación anticipada prevista en el artículo 26.7 del Acuerdo Marco sobre condiciones de trabajo suscrito el 16/9/2006 entre el Ayuntamiento de Torre Pacheco y su personal funcionario, reconociéndole su derecho al percibo de la misma; sin costas."

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del Ayuntamiento de Torre Pacheco recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, tuvo por preparado mediante auto de 9 de septiembre de 2021 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó auto el 13 de julio de 2022, cuya parte dispositiva dice literalmente:

"1º) Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Torre Pacheco contra la sentencia de 7 de julio de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso de apelación 91/2021.

2. ) Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar:

   Si resulta aplicable un convenio colectivo (Acuerdo Marco) en el que se prevea el abono de premios de jubilación en caso de jubilación anticipada, que no ha sido adecuado a la ley o dejado sin efecto en el momento de su aplicación, y además tenga un sentido contrario a la doctrina jurisprudencial que afirma que se produce con ellos una alteración del régimen retributivo de los funcionarios de las Administraciones Locales que carecen de cobertura legal.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen local, 153 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y 1.2 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de la Administración Local, en relación con el artículo 9 CE. Lo señalado debe entenderse sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex. artículo 90.4 de la LJCA.

4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala la decisión adoptada en este auto. Y

6. ) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 19 de julio de 2022, se concedió a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó la representación procesal del Ayuntamiento de Torre Pacheco por escrito de 2 de septiembre de 2022, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"estime el recurso y proceda a casar la Sentencia recurrida de conformidad con lo dispuesto en el art. 93 de la LRJCA/98, a desestimar el recurso contencioso - administrativo interpuesto de adverso, así como a establecer como doctrina jurisprudencial que no resulta ajustado a derecho aplicar aquellos convenios colectivos en los que se prevea el abono de premios de jubilación en caso de jubilación anticipada, cuando no exista cobertura legal que ampare su aplicación, alterando el régimen retributivo de los funcionarios de las Administraciones Locales, infringiendo con ello los preceptos legales citados en el cuerpo de este escrito; y todo ello, con expresa condena en costas a la contraparte si se opusiere. "

Por providencia de 20 de septiembre de 2022, se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, se opusiera al recurso, lo que efectuó la representación procesal de don Secundino en escrito de 4 de noviembre de 2022, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas terminó suplicando que se desestime el recurso y se confirme la sentencia recurrida en todos sus extremos, con condena en costas.

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 19 de junio de 2023 se señaló este recurso para votación y fallo el día 12 de septiembre de 2023, fecha en que tuvo lugar el acto y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

Planteamiento del recurso y sentencias de apelación y de instancia.

La representación procesal del Ayuntamiento de Torre Pacheco interpone recurso de casación contra la sentencia estimatoria del recurso de apelación número 91/2021, resuelto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, el 7 de julio de 2021, frente a la sentencia desestimatoria de 9 de noviembre de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Cartagena, recaída en el recurso contencioso administrativo número 195/2019, deducido por don Secundino, don Luis Andrés y don Jesús Manuel contra el Decreto de la Alcaldía de Torre Pacheco, de 22 de abril de 2019 por el que se desestima recurso de reposición frente a Decreto de 12 de marzo de 2019 por el que se deniega a los actores la indemnización por jubilación anticipada prevista en el Acuerdo Marco sobre condiciones de trabajo entre el Ayuntamiento de Torre Pacheco y su personal funcionario de 16 de septiembre de 2006.

Se apoya en las SSTS 347/2019, de 14 de marzo, y de 20 de diciembre de 2013 (casación 7680 sic).

El fallo de la sentencia de apelación dice literalmente:

"Se inadmite a trámite el recurso de apelación interpuesto por D. Luis Andrés y D. Jesús Manuel y se estima el interpuesto por D. Secundino contra la Sentencia núm. 180/2020, de nueve de noviembre, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Cartagena, dictada en el recurso núm. 195/2019 y en su consecuencia, entrando a conocer de la demanda deducida por todos ellos se estima la misma anulándose el Decreto de la Alcaldía de Torre Pacheco de fecha 22/4/2019 por el que se desestimó el recurso de reposición que tenían interpuesto contra el Decreto de fecha 12/3/2019 por el que se les denegó el percibo de la indemnización por jubilación anticipada prevista en el artículo 26.7 del Acuerdo Marco sobre condiciones de trabajo suscrito el 16/9/2006 entre el Ayuntamiento de Torre Pacheco y su personal funcionario, reconociéndole su derecho al percibo de la misma; sin costas."

Y se remite a que dicha Sala ya se ha pronunciado sobre supuestos similares respecto de personal del Ayuntamiento de Molina de Segura, en la sentencia número 252/2021, de 28 de mayo, dictada en el rollo de apelación 68/2021.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Cartagena, reitera una sentencia anterior del propio Juzgado, de 26 de octubre de 2020, para desestimar la pretensión con apoyo en las SSTS 458/2018, de 20 de marzo y la 347/2019, de 14 de marzo.

La cuestión de interés casacional en el auto de 13 de julio de 2022 .

Precisa que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar:

"Si resulta aplicable un convenio colectivo (Acuerdo Marco) en el que se prevea el abono de premios de jubilación en caso de jubilación anticipada, que no ha sido adecuado a la ley o dejado sin efecto en el momento de su aplicación, y además tenga un sentido contrario a la doctrina jurisprudencial que afirma que se produce con ellos una alteración del régimen retributivo de los funcionarios de las Administraciones Locales que carecen de cobertura legal."

Identifica como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen local, 153 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y 1.2 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de la Administración Local, en relación con el artículo 9 CE. Lo señalado debe entenderse sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex. artículo 90.4 de la LJCA.

Añade que la jurisprudencia no reputa medida asistencial los premios de jubilación. Criterio que también es aplicado en la STS de 14 de marzo de 2019, recurso de casación 2717/2016. De igual modo, en el recurso de casación 698/2020 ha recaído sentencia de 29 de septiembre de 2021 que confirma el criterio anterior.

La posición de las partes.

i) El Ayuntamiento de Torre Pacheco.

Alega que se produce la aplicación de una norma de rango reglamentario de forma contradictoria con lo establecido en las normas de rango legal aplicables, y, asimismo, en contradicción con la doctrina jurisprudencial.

Añade la STS n.º 459/2018, de 20 de marzo de 2018. En el mismo sentido, destaca la también reciente sentencia n.º 347/2019, de 14 de marzo.

Defiende que se produce un conflicto entre la aplicación de la norma reglamentaria (Convenio Colectivo o Acuerdo Marco) y la norma legal ( artículos 93 y ss LBRL) en relación con la doctrina jurisprudencial y la interpretación que en ella se hace de la prestación económica aludida. Conflicto que, debe resolverse aplicando el principio de legalidad y de jerarquía normativa, artículos 9.3 CE y concordantes, así como la imposibilidad de aplicar algo que es frontalmente contrario a Derecho.

Concluye que la aplicación del Convenio Colectivo que nos ocupa resulta frontalmente contradictoria con la doctrina jurisprudencial expuesta y los preceptos legales aludidos.

Finalmente pide establecer como doctrina jurisprudencial que no resulta ajustado a Derecho aplicar aquellos convenios colectivos en los que se prevea el abono de premios de jubilación en caso de jubilación anticipada, cuando no exista cobertura legal que ampare su aplicación, alterando el régimen retributivo de los funcionarios de las Administraciones Locales.

Por último, invoca:

1. - El artículo 9 de la Constitución Española, en cuanto al principio de legalidad y jerarquía normativa, singularmente en cuanto a la improcedencia de que se admita la aplicación de una norma reglamentaria con un contenido contradictorio con el de disposiciones de rango legal en vigor.

2. - Los artículos 92 y 93 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen local, 153 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, y 1.2 del Real Decreto 861/1986, en cuanto a las retribuciones legalmente previstas a los empleados públicos.

3. - El artículo 18.8 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, en cuanto a la prohibición legal de aplicar aquellos convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos por encima o superiores a los previstos.

4. - El artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, en cuanto a la nulidad de pleno Derecho de aquellas disposiciones generales -como lo es el Acuerdo Marco o Convenio Colectivo en cuestión- que resulten contrarias a la ley o a la Constitución.

ii) La parte recurrida don Secundino.

Alega que el no percibo de dicha cantidad, sin aviso previo al reconocimiento de la jubilación rompe con los principios de buena fe, confianza y seguridad jurídica que deben presidir toda Administración.

Aduce que, de conocer la denegación al cobro de las cantidades reconocidas en el texto de Acuerdo, los funcionarios afectados no habrían accedido a solicitar la jubilación anticipada y voluntaria, en base al Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local, y se habrían mantenido en sus puestos de segunda actividad, reconocida en el Reglamento de Situación Especial de Segunda Actividad, ( BORM 11 de febrero de 2015), que dispone en su artículo 4, el pase a la segunda actividad de agentes de la policía local a los 55 años, estableciendo en su artículo 2.4 que: " La situación especial de segunda actividad no supondrá disminución de las retribuciones básicas y complementarias, salvo que de forma voluntaria, se pase a prestar servicios en otros puestos pertenecientes a Cuerpo o Servicio distintos".

Añade que el Ayuntamiento de Torre Pacheco se halla pues vinculado por sus propios actos y por el principio de confianza legítima, que el mismo ha generado en los funcionarios del Ayuntamiento.

La posición de la Sala. Reiteración de lo vertido entre otras sentencias, en la de 5 de abril de 2022 ( recurso de casación 850/2021), de 20 de julio de 2022 ( recurso casación 7446/2020), de 30 de noviembre de 2022 ( recurso de casación 2417/2021), de 11 de enero de 2023 ( recurso de casación 7900/2020 ) y de 2 de marzo de 2023 ( recurso de casación 8135/2021 ).

Por razones derivadas de los principios de seguridad jurídica y de tutela judicial efectiva - artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española- y de la necesaria coherencia de nuestra jurisprudencia damos la misma respuesta, transcribiendo los argumentos empleados en las sentencias citadas en el epígrafe:

"CUARTO.- La determinación del tipo de jubilación

La respuesta a la cuestión de interés casacional pasa por determinar, antes de cualquier otra consideración, la naturaleza de la jubilación que ha servido de presupuesto para la solicitud del cobro de incentivos cuya denegación se impugnó en el recurso contencioso-administrativo.

El artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo del Ayuntamiento de Bilbao prevé, bajo el rótulo de "jubilaciones voluntarias anticipadas", que "el Ayuntamiento indemnizará con cinco mensualidades brutas por cada año que el funcionario/a anticipe la edad de jubilación".

Para el acceso a la indemnización que establece dicho artículo 19, resulta capital determinar, por tanto, si concurre o no el supuesto de hecho al que se anuda la indemnización allí prevista, esto es, si la jubilación ha sido o no anticipada por voluntad del afectado. Procede determinar, en definitiva, si estamos ante una jubilación ordinaria de este concreto colectivo, el de los bomberos, que tiene adelantada su edad de jubilación ordinaria por una norma específica, o si, por el contrario, se trata simplemente de una anticipación voluntaria de la jubilación general prevista legalmente. Repárese en que el citado artículo 19 se refiere al funcionario que "anticipe la edad de jubilación", de ahí la relevancia por determinar si ha tenido lugar uno u otro tipo de jubilación.

Adelantando la conclusión, consideramos que en el caso examinado no ha tenido lugar una jubilación anticipada por voluntad de interesado, en los términos que se regula en el artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público y en el artículo 208 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, atendidas las razones que seguidamente expresamos.

La singularidad del caso radica en que los miembros de este colectivo se jubilan a los 59-60 años, según el tiempo de cotización, y pasan a percibir íntegramente la pensión de jubilación, sin la tradicional merma que tienen, con carácter general, el resto de los funcionarios públicos. Así se regula en el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos.

En el preámbulo del citado Real Decreto se indica la concreta habilitación legal ofrecida por el entonces artículo 161 bis.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, que preveía que la edad mínima de 65 años exigida para tener derecho a pensión de jubilación en el Régimen General de la Seguridad Social podría ser rebajada por real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca. Añadiendo que en relación con el colectivo de bomberos, de los estudios llevados a cabo se desprende que existen índices de peligrosidad y penosidad en el desarrollo de su actividad, y que los requerimientos psicofísicos que se exigen para su ingreso en el colectivo y el desarrollo de la actividad no pueden cumplirse a partir de unas determinadas edades, dándose de esta forma los requisitos exigidos en la legislación para la reducción de la edad de acceso a la jubilación, como consecuencia de la realización de trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre. Téngase en cuenta, además, la vigente habilitación en el artículo 206, que regula la jubilación por razón de la actividad, del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre ( TRLGSS).

Pues bien, el citado Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, establece en el artículo 2 la reducción de la edad de jubilación por aplicación del coeficiente reductor, fijando que, en virtud de dicha reducción, la edad de jubilación pasa a ser a los 60 o 59 años, según se acrediten 35 años o más de cotización efectiva, sin que pueda accederse, se añade, a la pensión de jubilación con una edad inferior a la señalada. La jubilación a dicha edad de 59 o 60 años comporta, como antes adelantamos, el cobro integro de pensión de jubilación.

Se establece, en consecuencia, un régimen específico para este colectivo, atendida la naturaleza de la actividad que desempeñan, que impide, entre otras cosas, acceder al régimen general para alcanzar la jubilación anticipada que establecen los artículos 67.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y 208 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, pues debe haberse cumplido una edad que sea inferior en dos años a la edad que resulte de aplicación en cada caso.

Conviene recordar al respecto que entre los tipos de jubilación que prevé el citado artículo 67 del Estatuto Básico junto a la voluntaria, la forzosa y la que tiene lugar por incapacidad, se hace mención también a la que tiene lugar por razón de la actividad, toda vez que el apartado 3 "in fine", del indicado artículo 67, señala que de lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, que regulan la edad de jubilación forzosa, quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales específicas de jubilación, como acontece en este caso mediante el Real Decreto 383/2008.

La jubilación de este colectivo a los 59 o 60 años, según el tiempo de cotización, con la pensión de jubilación íntegra, es, por tanto, una excepción al régimen general, que, por lo que ahora interesa, no prevé una jubilación voluntaria por voluntad del interesado, sino un adelanto o reducción de la edad de jubilación. Este adelanto de la edad de jubilación tiene lugar por la aplicación del Real Decreto 383/2008, que, mediante la correspondiente habilitación legal, establece un régimen jurídico especifico al respecto.

Sin que, por lo demás, podamos establecer singulares composiciones, por referencia a la finalidad del plan estratégico, que puedan distorsionar el sistema, situando a dicho plan por encima del régimen jurídico de aplicación para determinar si el solicitante ha anticipado por su mera voluntad, en cumplimiento de las exigencias legales, la edad de jubilación, que no es el caso.

En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.

QUINTO.- La jurisprudencia de esta Sala Tercera

La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: "El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones - cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015, n.º 2717/2016, n.º 459/2018 y n.º 1183/2021. (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, procede reiterar el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala en los términos que se han descrito. Ello conduce a desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada".

Por cuanto antecede procede estimar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia impugnada, anulando las sentencias dictadas por la Sala y por el Juzgado, y desestimar el recurso contencioso administrativo."

A la vista de lo expuesto, debemos estimar el recurso de casación y anular la sentencia dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, desestimar el recurso de apelación del Ayuntamiento de Torre Pacheco y, confirmar la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo número 1 de Cartagena.

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas de la casación causadas a su instancia y las comunes por mitad. Respecto de las costas procesales del recurso y de apelación, no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.

Estimar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Torre Pacheco contra la sentencia de 7 de julio de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia que estimó el recurso de apelación n.º 91/2021, sentencia que se anula.

Desestimar el recurso de apelación número 91/2021, y confirmar la sentencia de 9 de noviembre de 2020 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Cartagena en el recurso número 195/2019.

En cuanto a las costas estar a los términos señalados en el último fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.