ATS, 8 de Junio de 2023
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 08 Junio 2023 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 08/06/2023
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 8292/2022
Materia: URBANISMO Y ORDENACION DEL TERRITORIO
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Celia Redondo Gonzalez
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 8292/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Celia Redondo Gonzalez
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Fernando Román García
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 8 de junio de 2023.
El Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas interpuso recurso contencioso-administrativo contra las letras a) y c) del artículo 4.6 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura.
Las letras a) y c) del apartado 6 del citado artículo 4 establece que cada Oficina Técnica de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible (OTUDTS) estará integrada, como mínimo, por el siguiente personal: "a) Director/Directora, con funciones técnicas, de dirección del equipo y coordinación de los trabajos, a ejercer por personas con titulación en Arquitectura o equivalente. [...] c) Personal Técnico con titulación en Arquitectura o Arquitectura Técnica o Ingeniería de la Edificación o título equivalente".
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó sentencia n.º 505/2022, de 28 de septiembre, estimando el recurso (n.º 112/2022), anulando los apartados a) y c) del artículo 4.6 del Decreto 143/2021 "[...] en el único sentido de entender que en los referidos apartados no puede excluirse a los ingenieros técnicos de obras públicas por lo que la administración deberá proceder en consecuencia".
La sentencia parte del criterio general de que la exigencia de requisitos concretos de cualificación profesional por parte de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad concreta constituye una restricción de acceso a la actividad económica en el sentido del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM), pronunciándose en el mismo sentido el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y que, en aplicación de dichos preceptos, cualquier eventual restricción de acceso a la actividad económica debe motivarse en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y debería ser razonada su proporcionalidad en relación con la razón imperiosa de interés general.
A continuación, la sentencia toma en consideración la jurisprudencia relativa a las competencias de las profesiones tituladas, así como lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 148/1969, de 13 de febrero, en torno a la especialidad de Ingeniería Técnica de Obras Públicas, la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y la STS de 31 de octubre de 2003 (casación 4476/1999). Y concluye:
"De estas sentencias expuestas y otras varias, llegamos a diversas conclusiones. La primera, que debido a los estudios y competencias de los ingenieros técnicos de obras públicas no se les puede excluir en atribuciones profesionales diversas ya que las mismas abarcan una amplia gama sobre construcciones civiles, hidrología, vías urbanas, tráfico, comunicación y transporte. La segunda que la Jurisprudencia les ha permitido actuar en múltiples facetas competenciales sobre estas materias. Y llegados aquí debemos recordar que "la ciencia del urbanismo es esencialmente interdisciplinar por confluir en ella conocimientos procedentes de las más variadas ramas del saber humano, hasta el punto de que se considera ideal deseable que dicha actividad sea realizada por un conjunto de profesionales arquitectos, ingenieros, juristas, sociólogos, geógrafos, artistas, etc.., que, sin orden de preferencia y bajo una única dirección unitaria, colaboren en equipo aportando los conocimiento propios de sus respectivas especialidades y ello pone de manifiesto que la ciencia urbanística, en su estado actual, sobrepasa el ámbito específico de las titulaciones tradicionales hasta el extremo de haber dado lugar a la nueva figura profesional del urbanista".
[...]
En definitiva, los ingenieros técnicos de obras públicas poseen competencias técnicas específicas en materia urbanística, entendiendo el urbanismo no sólo como edificación sino como gestión territorial gestión urbanística, fases del planeamiento e incluso posibles cuestiones de disciplina territorial o urbanística. El tráfico, las vías públicas, las vías de comunicación, la hidrología y el resto de competencias, todo ello forma parte de esa amplia materia denominada " urbanismo " Por tanto es palmario a nuestro juicio que limitar esas atribuciones en las OTUDS a arquitectos, arquitectos técnicos, ingenieros de la edificación en la manera que se redacta el art 4 del Decreto, resulta y constituye una limitación vedada por la Jurisprudencia en aplicación de la normativa y en consecuencia el recurso debe ser estimado".
Contra la mencionada sentencia se han preparado sendos recursos de casación por la Junta de Extremadura y por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España.
La representación procesal de la Junta de Extremadura invoca, en primer lugar, la infracción del artículo 5 de la LGUM, en relación con el articulo 3.11 de la Ley17/2019, y a su vez en relación con el artículo 129.3 Ley 39/2015, de 1 de octubre, relativo al principio de proporcionalidad. Alega que no se han tenido en cuenta las funciones específicas que tienen las OTUDTS, que, como establece el artículo 5 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura (LOTUS), son oficinas que prestan asistencia técnica jurídica a los municipios en materia de ordenación, gestión y disciplina urbanística y territorial, que contarán, al menos, con profesionales con la cualificación precisa para la redacción de instrumentos de ordenación territorial y urbanística, instrumentos de gestión y la evacuación de informes técnicos y jurídicos; en donde el Ingeniero Técnico de Obras Públicas no participa en ningún momento, al no tener competencias en edificación ni de planeamiento. Añade que la sentencia infringe la jurisprudencia sobre cualificación técnica exigible en trabajos específicos, y que los requisitos profesionales requeridos por el artículo 4.6.a) y c) del Decreto 143/2021 son limitaciones que obedecen a criterios y funciones específicas de idoneidad, de necesidad y de competencia para la elaboración de instrumentos de ordenación territorial y de ordenación urbanística. Añade que no se limita el acceso a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas a las OTUDTS, pues el inciso segundo de la norma deja abierta, en función de las necesidades propias del ámbito territorial de la Oficina, a ampliar la estructura básica a otros profesionales con capacitación adecuada, donde pueden integrarse los ingenieros técnicos de obras públicas, según las necesidades detectadas por la Administracion en su potestad de autoorganización.
En segundo lugar, denuncia la infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional que tiene declarado que la "potestad de autoorganización" de una comunidad autónoma supone la potestad de crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran la respectiva Administración autonómica o dependen de ella; así como la jurisprudencia sobre el principio de suficiencia frente al criterio de exhaustividad, siendo lo determinante no si existe alguna profesión que no se haya contemplado en la convocatoria, sino que las incluidas sean razonables y estén directamente relacionadas con el puesto a cubrir.
En lo concerniente al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia invoca las presunciones de las letras a) y c) del artículo 88.3 LJCA, y los supuestos de las letras a), c) y g) del apartado 2 del citado artículo 88.
Por su parte, la representación procesal del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España denuncia la infracción, por aplicación indebida, del artículo 3.1 de la Ley 17/2009, al considerar que una restricción de acceso a una actividad económica requiere justificar los principios de necesidad y proporcionalidad, cuando en este caso el que en una disposición normativa se establezca que el personal de unas oficinas técnicas urbanísticas reúnan la cualificación precisa "para la redacción de instrumentos de ordenación territorial urbanística, instrumentos de gestión y la evacuación de informes técnicos y jurídicos", y que el director de dicha oficina tenga "la titulación en Arquitectura o equivalente", no supone ninguna restricción de acceso, sino sencillamente, en uso de la potestad autoorganizativa, determinar los profesionales idóneos en función de sus competencias y formación para realizar dichas funciones. Añade que en este ámbito rige el principio de suficiencia frente al criterio de exhaustividad. Denuncia la vulneración de la jurisprudencia que señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad en cuanto a las competencias de las profesiones tituladas. Denuncia la infracción del principio de especialidad técnica, ya que las ingenierías se rigen en cuanto a sus competencias profesionales por el principio de especialidad, pudiendo intervenir solo en el ámbito propio de su titulación profesional.
Por otra parte, denuncia la infracción del artículo 1 y 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de la atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, y del articulo 8 del Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las Escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica, y que recoge las especialidades de la Ingeniería técnica de obras públicas, careciendo de competencia en materia de urbanismo y, desde luego, de facultades para elaborar planeamiento urbanístico y de ordenación territorial, confundiendo la Sala de instancia lo que son competencias para redactar proyectos de obras y trabajos de construcciones en ámbitos de infraestructuras urbanas, de tráfico, y de vías de comunicación y transporte, así como en el ámbito hidrológico, con lo que es el urbanismo y el planeamiento urbanístico y la ordenación del territorio, que son instrumentos de regulación de usos del suelo, de concreción del régimen urbanístico y los planes de ordenación territorial que suponen el diseño y la ordenación del territorio.
En lo concerniente al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia invoca la presunción de la letra a) del artículo 88.3 LJCA, y el supuesto de la letra b) del apartado 2 del citado artículo 88.
Mediante sendos autos de 11 y 22 de noviembre de 2022, la Sala de instancia tuvo por preparados los recursos de casación presentados, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta Sala de los autos originales y del expediente administrativo.
Han comparecido ante esta Sala en tiempo y forma, en calidad de recurrentes, la Junta de Extremadura, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, y el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, representado por el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en concepto de recurrentes. En calidad de parte recurrida ha comparecido el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Púbicas, representado por la procuradora D.ª Leonor Andrea Hernández Fernández, quien se opone a la admisión de los recursos de casación preparados.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.
Ante todo debemos señalar que los escritos de preparación cumplen con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista. Así, se han estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se han observado los requisitos de legitimación y plazo.
Asimismo, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose en este caso con la carga procesal de justificar su relevancia, respeto de lo decidido en la sentencia recurrida, realizándose el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, acerca de la concurrencia de los supuestos de interés casacional comprendidos en el apartado 2 del artículo 88 LJCA que se invocan.
Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora la cuestión litigiosa a fin de poder verificar si reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
Si bien esta Sala se ha pronunciado recientemente en relación con las competencias de las profesiones tituladas, en la que se ha defendido la prevalencia del principio de "libertad de acceso con idoneidad" sobre el de exclusividad y monopolio competencial, pero en la que se ha destacado que la exigencia de idoneidad para el ejercicio de la función ha de ser puesta en relación con el desempeño de la actividad concreta ( STS n.º 1464/2021, de 13 de diciembre de 2021, RCA 4486/2019 y STS n.º 31/2022, de 18 de enero de 2022, RCA 3674/2019), entre otras, sin embargo, no puede obviarse que esta Sala ha admitido, por AATS de 16 de febrero, 4 de mayo y 6 de julio de 2022, los RRCA 2863/2021, 1322/2022 y 2682/2022, referidos a la reserva a favor de determinados profesionales para la emisión de informes de inspección técnica de edificios residenciales y otras actuaciones análogas, el primero de ellos, para la redacción de un instrumento de Planeamiento de desarrollo como es el Estudio de Implantación, el segundo de ellos, y participar en la licitación del contrato para el "Servicio de asistencia técnico urbanística al Concello de Rábade", el tercero de ellos.
Por ello, teniendo en cuenta, además, que la sentencia anula unos preceptos de una disposición de carácter general, como son los apartados a) y c) del artículo 4.6 del Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, por lo que concurre la presunción del artículo 88.3.c) LJCA, sin que esta Sala aprecie que carezca de transcendencia suficiente, procede admitir los recurso de casación preparados, siendo conveniente un nuevo pronunciamiento de esta Sala a fin de aclarar si la exigencia de que el Director/Directora de cada OTUDTS tenga la titulación en arquitectura o equivalente [apartado a) del citado artículo 4. 6], y de que esté integrada, como mínimo, por personal técnico con titulación en arquitectura o arquitectura técnica o ingeniería de la edificación o título equivalente [apartado c) del mismo artículo 4.6], respeta el principio de "libertad de acceso con idoneidad", o si constituye una restricción de acceso a la actividad económica de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y, a tal efecto, la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en completar la jurisprudencia mencionada en el razonamiento jurídico anterior a fin de aclarar si la reserva a favor de los arquitectos contenida en la licitación del contrato para el "Servicio de asistencia técnico urbanística al Concello de Rábade" resulta conforme a los principios de necesidad y de proporcionalidad cuyo respeto impone la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
La Sección de Admisión
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) Admitir el recurso de casación n.º 8292/2022 preparado por las representaciones procesales de la Junta de Extremadura y del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España contra la sentencia n.º 505/2022, de 28 de septiembre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso contencioso-administrativo n.º 112/2022.
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) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en completar la jurisprudencia mencionada en el razonamiento jurídico segundo a fin de aclarar si una regulación reglamentaria, como es el Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, respeta el principio de "libertad de acceso con idoneidad", o, por el contrario, constituye una restricción de acceso a la actividad económica de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al exigir que el Director/Directora de cada Oficina Técnica de Urbanismo y Desarrollo Territorial Sostenible (OTUDTS) tenga la titulación en arquitectura o equivalente [ apartado a) del artículo 4.6 del citado Decreto 143/2021], y de que esté integrada, como mínimo, por personal técnico con titulación en arquitectura o arquitectura técnica o ingeniería de la edificación o título equivalente [apartado c) del mismo artículo 4.6].
Para ello será necesario interpretar, en principio, el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado; el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; y los artículos 1 y 2 de la Ley 12/1986, de 1, de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos.
Ello sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.
Así lo acuerdan y firman.
