STS 767/2023, 8 de Junio de 2023

La representación procesal de don Eulalio interpuso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de La Coruña el recurso contencioso-administrativo 9/2018, seguido por los trámites del procedimiento abreviado, contra la resolución presunta desestimatoria del recurso de alzada que formuló ante la Dirección General de Recursos Humanos del Servicio Gallego de Salud, frente a la resolución de la Gerencia de Gestión Integrada de A Coruña de 25 de abril de 2017, por la que se desestimaba su solicitud de 3 de marzo anterior, en relación a los contratos eventuales concatenados suscritos con el Servicio Gallego de Salud.

Estimado el recurso contencioso-administrativo por sentencia de 11 de marzo de 2019, la representación procesal del Servicio Gallego de Salud interpuso el recurso de apelación número 198/2019 ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que se tramitó y en el que se dictó sentencia el 23 de octubre de 2019, cuyo fallo dice literalmente:

"Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Letrado del Servicio Gallego de Salud, debemos confirmar y confirmar la sentencia apelada, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 1 de A Coruña, en fecha 11 de marzo de 2019. (sic)

Imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas en esta alzada, en los términos y con la limitación cuantitativa establecida en el Fundamento de Derecho Cuarto."

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del Servicio Gallego de Salud, recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia tuvo por preparado mediante auto de 10 de enero de 2020 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó auto el 28 de enero de 2021, cuya parte dispositiva dice literalmente:

"Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Letrado de la Junta de Galicia en representación del Servicio Gallego de Salud contra la sentencia dictada el 23 de octubre de 2019 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en los autos del recurso de apelación nº 198/2019.

Segundo.- Precisar que la cuestión en que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es:

Si se ha producido o no, en el caso examinado, una utilización abusiva de los nombramientos de personal estatutario eventual ex artículo 9.3 Estatuto Marco del Personal Estatutario y, en el caso de que se constate ese uso abusivo, cuáles deben ser las consecuencias que se anudan en dicha declaración de abuso.

Tercero.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, los artículos 2.2, 9.3 y 33 del Estatuto Marco del personal estatutario de los Servicios de Salud aprobado por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre; el artículo 55 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre; y el artículo 103 de la Constitución. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Cuarto.- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto.- Comunicar inmediatamente a la Sala de apelación la decisión adoptada en este auto.

Sexto.- Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 18 de febrero de 2021, se concedió a la parte recurrente un plazo de treinta días para que presentara el escrito de interposición, lo que efectuó el procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en representación del Servicio Gallego de Salud, por escrito de 22 de marzo de 2021, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"[...] dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho."

Por providencia de 24 de marzo de 2021, se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, se opusiera al recurso, lo que efectuó la representación procesal de don Eulalio en escrito de 11 de mayo de 2021, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas terminó suplicando:

"se dicte Sentencia por la que se termine estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo en el sentido de que se reconozca que se ha incurrido en abuso de sus nombramientos como personal estatutario eventual, subsistiendo y continuando la relación de empleo que venía manteniendo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que se cumpla con lo ordenado por el artículo 9.3, último párrafo, de la Ley 55/2003."

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 22 de marzo de 2023, se señaló este recurso para votación y fallo el día 6 de junio de 2023, fecha en que tuvo lugar el acto, y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

Planteamiento del recurso y sentencias de instancia y apelación.

El Letrado de la Junta de Galicia en representación del Servicio Gallego de Salud interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 23 de octubre de 2019 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestimando el recurso de apelación n.º 198/2019 deducido contra la sentencia. n.º 56/2019, dictada el 11 de marzo de 2019, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de A Coruña, en el procedimiento abreviado número 9/2018, deducido por don Eulalio contra la desestimación por silencio del recurso de alzada, interpuesto el 9 de junio de 2017, ante la Dirección General de Recursos Humanos del Servicio Gallego de Salud (en adelante SERGAS) frente a la resolución de la Gerencia de Gestión Integrada de A Coruña de 25 de abril de 2017, por la que se desestimaba su solicitud de 3 de marzo anterior, en relación a los contratos eventuales concatenados suscritos con el SERGAS.

La sentencia del Juzgado acuerda la anulación de la resolución administrativa impugnada con mención de la STSJ de Galicia de 16 de enero de 2019 (recurso de apelación 350/2018) y califica como fraudulentos los nombramientos eventuales realizados desde el 14 de mayo de 2015, reconoce su condición de personal indefinido -asimilado a interino-, así como su antigüedad y el carácter estructural de su puesto de trabajo, con las consecuencias que de ello se derivan

La sentencia de la Sala (completa en Cendoj Roj: STSJ GAL 5884/2019 - ECLI:ES:TSJGAL:2019:5884) en sus fundamentos SEGUNDO y TERCERO considera que don Eulalio, personal estatutario eventual del SERGAS, ha venido desempeñando su trabajo, en virtud de sucesivos nombramientos eventuales encadenados y de modo continuo, desde el 14 de mayo de 2015, sin que se hiciese constar en aquellos sucesivos nombramientos que los mismos respondiesen a puntuales necesidades de cobertura, justificándose tan solo, que eran para la realización de determinados servicios por necesidades asistenciales y organizativas. Razona que los nombramientos no respondían a necesidades estructurales del Complejo Hospitalario Universitario de A Coruña, derivadas de exigencias de cobertura extraordinaria de plazas, sino que se trataba de ocultar por vía fraudulenta una vinculación indefinida de personal que se viene prolongando en el tiempo durante más de cuatro años ininterrumpidos.

La cuestión de interés casacional en el auto de 28 de enero de 2021 .

Precisa que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

"Si se ha producido o no, en el caso examinado, una utilización abusiva de los nombramientos de personal estatutario eventual ex artículo 9.3 Estatuto Marco del Personal Estatutario y, en el caso de que se constate ese uso abusivo, cuáles deben ser las consecuencias que se anudan en dicha declaración de abuso."

Identifica como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las siguientes: los artículos 2.2, 9.3 y 33 del Estatuto Marco del personal estatutario de los Servicios de Salud aprobado por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre; el artículo 55 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre; y el artículo 103 de la Constitución, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Adiciona que existen supuestos relacionados como los recaídos en los autos de admisión de los recursos 3321/2019 y 2081/2019, habiendo sido resuelto este último por sentencia del Tribunal Supremo 1745/2020 de 16 de diciembre, estimatorio del recurso de casación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia.

El recurso de casación del Servicio Gallego de Salud.

Alega infracción del artículo 9.3 y del artículo 2.2 de la Ley 55/2003 de 16 de diciembre de Estatuto del Personal Estatutario de los Servicios de Salud.

Adiciona que lo más relevante es que la cuestión ya ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en las sentencias 1425/2018 y 1426/2018.

Rebate que la sentencia de la Sala al declarar directamente el carácter estructural del puesto, está privando a la Administración de la posibilidad de efectuar el estudio al que obliga el artículo 9.3 del Estatuto Marco y conculcando por tanto, su potestad de auto organización.

Rechaza que reconozca al actor la condición de indefinido -asimilado a interino- infringiendo el artículo 2.2 de la Ley 55/2003 de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los Servicios de Salud, y el artículo 2.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que determinan la aplicación como derecho supletorio en materia de personal estatutario, de las disposiciones y principios generales sobre función pública de la Administración correspondiente.

Señala que la doctrina jurisprudencial establecida en la referida sentencia de 26 de septiembre de 2018 se ha visto reiterada en la reciente sentencia de 16 de diciembre de 2020, que estima el recurso de casación interpuesto por el Servicio Gallego de Salud (recurso de casación núm 2081/2019).

La posición del recurrido don Eulalio.

Destaca que esta Sala ha dictado varias sentencias, que establecen una determinada doctrina ante la misma cuestión, no sólo las citadas en el escrito de interposición (1425/2018 y 1426/2018), sino también la n.º 215/2021, de 17 de febrero de 2021, que con estimación del recurso de casación aplica la asentada doctrina sobre esta cuestión.

Sostener lo contrario considera que sería baldío. Por eso asume que se dicte una sentencia que estime parcialmente el recurso contencioso-administrativo reconociendo que se ha incurrido en abuso de sus nombramientos como personal estatutario eventual, subsistiendo y continuando la relación de empleo que venía manteniendo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que se cumpla con lo ordenado por el artículo 9.3, último párrafo, de la Ley 55/2003.

La posición de la Sala es la reiteración de lo vertido en la sentencia de 16 de diciembre 2020 (recurso casación 2081/2019 ), esgrimida por la Administración, así como la de 17 de febrero de 2021 (recurso casación 3321/2019 ) luego reiterado en la de 23 de junio de 2021 (recurso de casación 8327/2019 ).

Al igual que en otras sentencias precedentes la dictada en instancia y confirmada en apelación reitera lo declarado por la Sala de segunda instancia en su sentencia n.º 16/2019, de 16 de enero (recurso de apelación 350/2018). Tal sentencia fue revocada por esta Sala y Sección en la sentencia n.º 1745/2020, de 16 de diciembre de 2020 (recurso de casación 2081/2019) y tanto el recurso de casación del SERGAS, como la oposición al mismo, se han planteado en los mismos términos a los de aquel otro recurso.

También cabe citar la sentencia mencionada por el recurrido y otras posteriores identificadas en el encabezamiento de este fundamento.

Por tal motivo procede estar a lo ya resuelto por razones de unidad de criterio y seguridad jurídica, sin que se aprecien razones para alterar o matizar el juicio de esta Sala expuesto en las sentencias de 16 de diciembre de 2020 ( recurso de casación 2081/2019), de 17 de febrero de 2021 ( recurso de casación 3321/2019) a que se refiere el auto de admisión del presente recurso; y la de 23 de junio de 2021 (recurso de casación 8327/2019), reproduciendo los fundamentos de la inicial sentencia de 16 de diciembre de 2020:

"CUARTO.- Planteamiento del recurso de casación de la Administración.

"La cuestión de interés casacional está estrechamente ligada a la jurisprudencia fijada por nuestra Sala, en la sentencia de 26 de septiembre de 2018 (rec. cas. núm. 785/2017 - ES:TS:2018:3250), que reiteraremos aquí con las matizaciones que expondremos a continuación, habida cuenta de la diferente naturaleza de la acción ejercitada.

"En efecto, el primer aspecto que hemos de resaltar es que en el caso enjuiciado en el presente recurso de casación, el actor permanecía en la relación de servicio con el correspondiente Servicio Público de Salud, en este caso el Servicio Gallego de Salud, de manera que no estamos ante una situación en la que se haya accionado contra la extinción de una relación de servicios que se considere fraudulenta, ni la finalidad del recurrente es obtener un pronunciamiento de condena al restablecimiento de la misma, sino que lo pretendido es un pronunciamiento declarativo que impida a la Administración demandada adoptar decisión alguna extintiva, en otras palabras, el reconocimiento de la condición de "indefinido no fijo". La sentencia recurrida acoge esta pretensión, y precisa que tal situación es "asimilada a interino". Además, se accede a la declaración de que la plaza que ha venido ocupando el actor es "estructural".

"El segundo elemento que determina nuestro enjuiciamiento es que la Administración recurrente no cuestiona en su recurso de casación que, en este caso, haya existido abuso de la contratación temporal por los sucesivos nombramientos que, encadenados en el tiempo, han mantenido la vinculación del actor con el Servicio Gallego de Salud bajo figuras de personal de apoyo o de cobertura. El suplico del escrito de interposición pretende, tan sólo, la reiteración de la doctrina de esta Sala contenida en nuestra sentencia de 26 de septiembre de 2018, cit., sobre las consecuencias de la utilización abusiva de los nombramientos de personal estatutario eventual ex artículo 9.3 de la ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal estatutario de los Servicios de Salud. Acepta la Administración recurrente que aquella doctrina es aplicable y, por tanto, ante la situación de abuso de la contratación temporal -que no cuestiona-, la solución jurídica aplicable, más aún estando vigente la relación de empleo como es el caso, no es la conversión del personal estatutario eventual de los servicios de salud en personal indefinido, aun con el matiz de no fijo, ni de indefinido asimilado a personal interino, como resuelve la sentencia recurrida, sino únicamente la continuación de la relación de empleo con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que la Administración sanitaria cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el artículo 9.3 de la Ley 55/2003.

"QUINTO.- El juicio de la Sala.

"Los argumentos del recurso de casación han de prosperar. Ya hemos anticipado que la cuestión de interés casacional está estrechamente ligada a la jurisprudencia fijada por nuestra Sala, en la sentencia núm. 1425/2018, de 26 de septiembre, cit., y, por tanto, reiteraremos aquí la solución que allí se establece, con las matizaciones que expondremos a continuación. En dicha sentencia declaramos que, constatada la utilización abusiva de los nombramientos de personal estatutario eventual ex artículo 9.3 EBEP, con vulneración de lo dispuesto en la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70, la solución jurídica aplicable no es la conversión del personal estatutario temporal de carácter eventual de los servicios de salud en personal indefinido no fijo, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden social, sino, más bien, la subsistencia y continuación de tal relación de empleo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que la Administración sanitaria cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el art. 9.3, último párrafo, de la Ley 55/2003, de 16 diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud.

"Esta solución es la más acorde con las exigencias de una planificación adecuada de los recursos públicos en los servicios de salud, bajo los principios de buena administración que vinculan a la Administración ( art. 103.1 CE), ya que corresponde a la Administración titular del servicio determinar, tras los estudios correspondientes, si procede o no la creación de una plaza estructural, con las consecuencias ligadas a su decisión. La jurisprudencia de nuestra Sala ha rechazado reiteradamente la aplicabilidad de la figura de personal indefinido no fijo como solución para los supuestos de utilización sucesiva por las Administraciones Públicas de contratos o nombramientos de carácter temporal para atender necesidades permanentes o de carácter estructural. Igualmente, ha considerado esa jurisprudencia que no procede reconocer al personal nombrado por tiempo determinado en las condiciones que se acaban de mencionar el derecho a ser indemnizado por su cese cuando este se acuerde por la Administración.

"La declaración de la plaza ocupada por el actor como estructural es un pronunciamiento que excede del ámbito de las medidas adecuadas para prevenir el abuso de la contratación temporal, máxime ante el hecho admitido y constatado en la sentencia recurrida de que la Administración recurrente ha acometido, a través del plan de estabilidad del empleo y provisión de plazas de personal estatutario del Servicio Gallego de Salud 2017-2018, la consolidación de determinadas plazas como la ocupada por el actor, con aplicación, por tanto, de la solución prevista en el artículo 9.3 de la Ley 55/2003.

"En este sentido, puede verse también la sentencia 1427/2018, de 26 de septiembre (rec. cas. núm. 1305/2017); la núm. 1557/2020, de 19 de noviembre (rec. cas. núm. 5747/2018); la núm. 1532/2020, de 17 de noviembre (rec. cas. núm. 4641/2018) y la núm. 1202/2020, de 24 de septiembre (rec. cas. núm. 2302/2018). "

La respuesta a la cuestión de interés casacional.

La inicial sentencia de 16 de diciembre de 2020 (recurso de casación 2081/2019) fijó la siguiente doctrina:

"Como consecuencia de lo razonado, hemos de reiterar la doctrina jurisprudencial establecida en nuestra sentencia de 26 de septiembre de 2018, cit., declarando que en un caso como el que enjuiciamos, en que se ha producido una utilización abusiva de los nombramientos de personal estatutario eventual ex artículo 9.3 Estatuto Marco del Personal Estatutario la misma solución jurídica aplicable no es la conversión del personal estatutario temporal de carácter eventual de los servicios de salud en personal indefinido no fijo, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden social, sino, más bien, la subsistencia y continuación de tal relación de empleo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que la Administración sanitaria cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el art. 9.3, último párrafo, de la Ley 55/2003, de 16 diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud."

La respuesta en el caso de autos.

En atención a la doctrina acabada de exponer hemos de estimar el recurso de casación del SERGAS, luego a casar y anular la sentencia impugnada pues en ella se reconoce a don Eulalio " la condición de personal e indefinido no fijo, asimilado a personal estatutario interino, así como el carácter estructural de la plaza que venía desempeñado el mismo, sin perjuicio de las previsiones que, respecto a la misma se efectúan en la planificación contenida en el plan de estabilidad del empleo y provisión de plazas de personal estatutario del Servicio Gallego de Salud, por no constituir dicho plan el objeto del presente litigio. El resto de los pronunciamientos de la sentencia recurrida no quedan afectados."

Costas.

Respecto a las costas del recurso de casación, no apreciamos temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, por lo que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA.

En cuanto a las de la instancia, se mantiene el pronunciamiento contenido al respecto en la sentencia apelada que apreció serias dudas de Derecho sobre la cuestión litigiosa, por lo que en aplicación del artículo 139.1 de la LJCA no ha lugar a su imposición, como tampoco de las de la apelación, al estimarse en parte el recurso de apelación ( artículo 139.2 de la LJCA).

Se estima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Servicio Gallego de Salud contra la sentencia de 23 de octubre de 2019, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que desestimó el recurso de apelación 198/2019, sentencia que se casa y anula.

Se estima en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Servicio Gallego de Salud contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de La Coruña, de 11 de marzo de 2019, sentencia que se revoca y anula.

Se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Eulalio contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, en el sentido de que se reconoce que se ha incurrido en abuso de sus nombramientos como personal estatutario eventual, subsistiendo y continuando la relación de empleo que venía manteniendo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que se cumpla con lo ordenado por el artículo 9.3, último párrafo, de la Ley 55/2003, de 16 diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud.

Se fija como doctrina casacional la reflejada en el fundamento de Derecho Sexto.

En cuanto a las costas, estése los términos señalados en el último fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.