STS 636/2023, 18 de Mayo de 2023

Resolución recurrida en casación.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia dictada el 28 de junio de 2021 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso de apelación nº 187/2021, promovido contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 16 de Madrid dictada el 11 de noviembre de 2020 en el procedimiento ordinario 577/2019, que, a su vez, había estimado el recurso contra la resolución del Tribunal Económico-administrativo Municipal ["TEAM"] de Madrid de 15 de octubre de 2019, desestimatoria de la reclamación formulada por la entidad mercantil UFD DISTRIBUCIÓN ELECTRICIDAD, S.A., frente a la liquidación provisional 4751833100019 correspondiente a la tasa por prestación de servicios en galerías municipales relativa al primer semestre de 2018, por importe de 1.046.406,93 euros, que había sido previamente confirmada en reposición.

La sentencia aquí recurrida tiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS: DESESTIMAR EL RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid representado por la Letrada de la Corporación contra la sentencia nº 577/2019 de fecha 11 de noviembre de 2020 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario número 577/2019.

Imposición de costas a la parte apelante con la limitación establecida en el Fundamento Jurídico Quinto".

Preparación del recurso de casación.

1. La letrada del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que le es propia, presentó escrito preparando recurso de casación contra la sentencia anteriormente mencionada.

   Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos:

   (i) El artículo 24.1.c) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo) ["TRLHL"].

   (ii) El artículo 12, apartados 1 y 2, de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"].

2. La Sala de instancia, por auto de 5 de octubre de 2021, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido ambas partes, el Ayuntamiento de Madrid, como parte recurrente, y la mercantil UFD DISTRIBUCIÓN ELECTRICIDAD, S.A., como parte recurrida, ante esta Sala dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

Admisión e interposición del recurso de casación.

1. La Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en auto de 18 de mayo de 2022, apreció que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

   "[...] Determinar si las tasas exigidas por el Ayuntamiento de Madrid por los servicios públicos consistentes en la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas, resultan compatibles con las que gravan la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

   3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación: (i) el artículo 24.1.c) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; (ii) el artículo 2 de la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001, y (iii) el artículo 12 de la Ley General Tributaria.

   Ello sin perjuicio de que la sentencia que resuelva la presente casación haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

2. La Letrada del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que le es propia, interpuso recurso de casación mediante escrito registrado el 13 de junio de 2022, que observa los requisitos legales y en el que menciona como normas jurídicas infringidas las que han quedado citadas anteriormente.

   Aduce que se infringen, por aplicación indebida, los siguientes preceptos: artículo 24.1.c) del TRLHL, artículos 12.1 y 12.2 de la LGT, y la vulneración de la jurisprudencia, en concreto, de la sentencia núm. 343/2022, de 16 de marzo (rec 3212/2020), en la que el "Tribunal Supremo, sin reconocer, expresamente, que la Tasa por prestación de servicios en Galerías Municipales es compatible con la Tasa por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros, sí llega a la conclusión de que aquélla, la Tasa de galerías, es una tasa por prestación de servicios, al reconocer que "El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales están obligados al pago de las tasas por el Ayuntamiento de Madrid por la prestación de servicios públicos tales como la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas"".

   Alega que lo que pretendía el Ayuntamiento con la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación de servicios en galerías municipales que se llevó a cabo por el Ayuntamiento de Madrid en 2016, con efectos de 1 de enero de 2017, era tratar de reflejar de manera más clara, si cabe, que en las galerías municipales el Ayuntamiento de Madrid presta auténticos servicios públicos, susceptibles de ser retribuidos

   mediante la exigencia de la correspondiente tasa, evidentemente vinculados al aprovechamiento del dominio público, pero claramente individualizados respecto de lo que es ese aprovechamiento. Considera que la incompatibilidad solo puede predicarse respecto de otras tasas que graven el aprovechamiento del dominio público, pero, en ningún caso, con otras tasas por prestación de servicios, por mucho que tales servicios estén directamente relacionados con el aprovechamiento que se lleva a cabo.

   Refiere los servicios que se prestan en las galerías. Afirma que nos encontramos ante una auténtica prestación de servicios que no deriva expresamente del aprovechamiento, sino de la propia existencia de la galería, siendo así que estos servicios tienen sustantividad propia. Alude a la sentencia núm. 343/2022, de 16 de marzo, dictada por esta Sala.

   Alega que el hecho imponible de la tasa regulada en el artículo 24.1 c) lo constituye "la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones", mientras que el hecho imponible de la tasa anulada según el art. 2 del Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, en su redacción vigente aplicable al caso, es "la prestación de servicios o la realización de actividades municipales que afecten se refieran o beneficien a los usuarios de las galerías de servicios municipales, como consecuencia de la colocación en las mismas de tuberías, hilos conductores, cables y cualesquiera otros elementos, así como por la vigilancia, conservación y reparación de dichas galerías". Añadiendo el apartado 3: "La exacción de esta tasa es, en todo caso compatible con la exigencia de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local...". Añade que las galerías municipales son infraestructuras subterráneas urbanas, que se extienden por más de 140 km en este municipio, alojándose en ellas las instalaciones de numerosos proveedores de servicios públicos y privados, lo que permite garantizar la mejor explotación y conservación de las infraestructuras de las compañías de servicios y reducen notablemente la necesidad de obras en superficie allá donde se instalan.

   Aduce que el TSJ declara la nulidad de la liquidación de la tasa por prestación de servicios en galerías municipales por entender que dicha tasa es absorbida por la de utilización o aprovechamiento especial del dominio público local, al seguir considerando, conforme a una normativa anterior ya derogada, que ambas tasas no pueden coexistir y que esos servicios que presta el Ayuntamiento son los normales y necesarios para ofrecer un dominio público a los usuarios en las debidas condiciones, lo que implica un desconocimiento de la realidad de los servicios prestados que exceden del normal mantenimiento de dichas galerías y una inaplicación de la normativa reguladora de la materia en cuestión ( artículos 20.1 y 20.4,q) aparte de despreciar el mandato constitucional recogido en el artículo 133.3: "Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes", ya que con este criterio erróneo está impidiendo el normal desarrollo de la Ordenanza de la Tasa aprobada por el Ayuntamiento al amparo de lo prevenido en el TRLRHL pues, pese a que no ha sido directamente recurrida ni anulada, a través de la anulación de sus actos de aplicación el TSJ Madrid la ha expulsado, de hecho, del ordenamiento jurídico.

   La pretensión que deduce "[...] consiste en que se case la Sentencia recurrida que anula la Resolución de la reclamación económico-administrativa del Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid, notificada el 29 de octubre de 2019 al considerar incompatibles la Tasa por prestación de servicios en galerías municipales y la Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local", solicitando el siguiente pronunciamiento:

   "Que las liquidaciones giradas por la Tasa por prestación de servicios en galerías municipales a los usuarios de las mismas, conforme a lo prevenido en el artº 20.4.q) TRLHL constituyen un tributo diferente, autónomo y perfectamente compatible con las giradas por la tasa por ocupación o aprovechamiento especial del dominio público en las mismas galerías de servicios y reguladas en el artº 20.3.k) de igual texto legal, al ser distintos tanto sus hechos imponibles como sus beneficios fiscales. (sic)"

   Termina solicitando a la Sala:

   "[...] dicte Sentencia por la que casando la recurrida, estime en su totalidad el presente recurso en los términos interesados, y declare la compatibilidad de la Tasa por prestación de servicios en galerías municipales y la tasa por utilización privativa o especial del dominio público local por regular hechos imponibles distintos conforme establece el TRLHL y confirme la Resolución de la reclamación económico-administrativa del Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid, notificada el 29 de octubre de 2019" (sic).

Oposición del recurso de casación.

La representación procesal de UFD DISTRIBUCIÓN ELECTRICIDAD S.A. S.A., emplazada como parte recurrida en este recurso de casación, presentó escrito de oposición el 27 de julio de 2022, en el que alega que la cuestión recogida en el auto de admisión no agota el conjunto de motivos autónomos de impugnación articulados en contra de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales ("TGAL"), con referencia 475833100019, correspondiente al primer semestre de 2018 (importe 1.046.406,93 euros).

Aduce, en primer término, que la Sentencia 343/2022 de 16 de marzo de 2022 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo no ampara la posición de la parte recurrente en casación, toda vez que: (i) La doctrina legal que se dicta en la misma no es de aplicación a este caso, pues el precepto sobre cuya interpretación, alcance y aplicación se pronuncia es el artículo 21.2 del TRLHL, que se refiere, como eventuales sujetos pasivos de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial, al Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales. Considera que la cuestión referida a si la imposición de la tasa por prestación de servicios incorpora un doble gravamen para las empresas prestadoras de servicios de suministros en relación con aquél al que ya hacen frente por utilización privativa y aprovechamiento especial de dominio público por utilización del subsuelo, es una cuestión sobre la que no se pronuncia la sentencia 343/2022. (ii) Afirma que no hay cauce para el ejercicio de la función nomofiláctica de la Sala, no hay quebranto en la doctrina legal y sí una contundente valoración de hecho que no puede ser objeto de casación. La compatibilidad de la tasa de utilización privativa con la tasa de prestación de servicios ya resulta del Art. 24 del TRLHL, el problema es que el Ayuntamiento de Madrid no ha probado la existencia de ningún servicio autónomo, específico para mi representada y que no se viera obligado a prestar de no estar presente las redes de mi mandante y, por ello, y esto es materia de prueba, se ha anulado la liquidación. (iii) Si nos atenemos a los términos de lo que en la sentencia 343/2022 se cita como alegación del Ayuntamiento de Madrid en relación a los servicios pretendidamente prestados, podemos comprobar que aquellos no justifican la imposición de una carga tributaria adicional a la tasa por utilización de dominio público o aprovechamiento especial.

En segundo término, alega que la sentencia recurrida no incurre en infracción del artículo 24.1.c) TRLHL, menos aún por "indebida aplicación" como denuncia la parte recurrente en casación. La sentencia recurrida en casación considera que el Ayuntamiento de Madrid, artificiosamente trata de gravar doblemente el concepto de utilización privativa o aprovechamiento especial de galerías municipales, mediante la presentación como servicios de actuaciones consustanciales a la utilización de dichas galerías.

En relación con los servicios invocados por la Corporación municipal recurrente recuerda que las galerías son construcciones municipales preexistentes por las cuales se obliga a las compañías de distribución de energía eléctrica a canalizar sus instalaciones, que el control del acceso a las galerías municipales es algo que el Ayuntamiento, en su caso, realizaría en cumplimiento de sus obligaciones sobre el dominio público, que la ley es clara en la diferenciación de la vigilancia de espacios públicos, que no puede ser sometida a gravamen, y la de espacios privados que sí, siendo patente que las galerías municipales son espacios públicos. Asimismo, afirma que la Administración no puede desplazar el esfuerzo presupuestario del mantenimiento de servicios públicos que debe desempeñar por mandato legal a compañías privadas o particulares y no puede imponer una tasa por el mantenimiento de los bienes y las infraestructuras municipales. En relación con los Servicios de replanteo y servicios de visitas, refiere que "su invocación es en todo punto improcedente por parte del Ayuntamiento dado que la tasa liquidada e impugnada, no lo ha sido por estos servicios".

Recapitulando en relación a los pretendidos servicios invocados por el Ayuntamiento, señala que no es que los mismos no tengan sustantividad propia y no añadan absolutamente nada a la propia utilización del dominio público, es que un Ayuntamiento no puede imponer una tasa por el mantenimiento de bienes de su propiedad en el contexto de la realización de actividades " que no vienen motivadas por la actuación del sujeto pasivo", siendo este uno de los elementos definitorios de la tasa de acuerdo a lo indicado en la sentencia 343/2022 y que, evidentemente, se incumple en lo que por el Ayuntamiento de Madrid trata de ser objeto de exacción.

Seguidamente, sostiene que la prestación del servicio no se acredita. Alega que la tasa por prestación de servicios para que resulte exigible es necesario que se realice el hecho imponible, siendo éste que la Administración despliegue efectivamente una actividad y preste un servicio a la Compañía, por lo que en aquellos supuestos en los que la Administración no haya desplegado una verdadera actividad de prestación de un servicio especial, el hecho imponible de la tasa no se realiza, resultando improcedente, por tanto, su exacción.

Asimismo, considera que el gravamen de la tasa se calcula por la extensión del cable o de las tuberías instaladas, por lo que en sus propios términos cuantitativos no guarda relación alguna con el pretendido elemento justificativo de su exacción, lo que se encuentra vedado por el principio de equivalencia. Afirma que se está gravando el mero hecho de tener situados cables en las galerías subterráneas, que es lo mismo que grava la tasa de ocupación.

Termina suplicando a la Sala:

"[...] dicte Sentencia por la que se desestime el recurso de casación interpuesto en las presentes actuaciones, confirmando en sus propios términos, la sentencia recurrida".

Solita por medio de Otrosí:

"[...] que para el improbable supuesto de que la sentencia acogiese la tesis de la parte recurrente en relación con la doctrina legal cuya declaración se impetra de contrario, en términos de interés casacional...procedería la retroacción de actuaciones.

En efecto, habida cuenta que el acogimiento en la Sentencia del TSJ del motivo referido a la duplicidad de la carga tributaria, ha determinado que no se emita pronunciamiento en la misma respecto del resto de motivos autónomos de impugnación que se han articulado en el procedimiento, consideramos que, de estimarse el recurso, procedería la pertinente retroacción de actuaciones al objeto de que los órganos jurisdiccionales de instancia y apelación, pudieran pronunciarse sobre los mismos".

Vista pública y señalamiento para deliberación, votación y fallo del recurso.

Por providencia de 28 de julio de 2022, el recurso quedó concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por advertir la Sala la innecesaridad de dicho trámite atendiendo a la índole del asunto.

Asimismo, por providencia de 15 de marzo de 2023 se designó ponente a la Excma. Sra. Dª Esperanza Córdoba Castroverde y se señaló para la deliberación, votación y fallo del recurso el 3 de mayo de 2023, fecha en la que se deliberó y votó el asunto con el resultado que ahora se expresa.

Objeto del presente recurso de casación y hechos relevantes para su resolución.

1. El objeto de este recurso de casación consiste en examinar la procedencia en Derecho de la sentencia impugnada, dictada por la Sección Novena de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, impugnada en casación por la Letrada del Ayuntamiento de Madrid y, en concreto, dar respuesta a la cuestión que formula el auto de admisión que consiste, según se afirma, en determinar si las tasas exigidas por el Ayuntamiento de Madrid por los servicios públicos consistentes en la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas, resultan compatibles con las que gravan la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

2. Los hechos del litigio que son relevantes para su resolución y que aparecen recogidos, en esencia, en el auto de admisión, son los siguientes:

2.1. Liquidación provisional de la tasa.

El Ayuntamiento de Madrid giró a la entidad hoy recurrida, en fecha 27 de noviembre de 2018, liquidación provisional de la tasa por prestación de servicios en galerías municipales, referencia 4751833100019, correspondiente al primer semestre de 2018 por importe de 1.046.406,93 euros. La liquidación fue confirmada en reposición por resolución del Director de la Agencia Tributaria de Madrid de 8 de febrero de 2018.

2.2. Interposición de reclamación económico-administrativo ante el Tribunal Económico Administrativo Municipal (TEAM) de Madrid.

Contra la resolución referida, la entidad obligada interpuso reclamación económico-administrativa ante el TEAM de Madrid, que fue desestimada por resolución de 15 de octubre de 2019.

2.3. Interposición del recurso contencioso-administrativo y sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 16 de Madrid.

Frente a la resolución del TEAM de Madrid se dedujo recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 16 de Madrid, que dictó sentencia estimatoria en fecha 11 de noviembre de 2020, anulando los actos administrativos impugnados por su disconformidad a Derecho, con las consecuencias legales inherentes a dicha declaración.

2.4. Interposición del recurso de apelación y sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

El Ayuntamiento de Madrid interpuso recurso de apelación contra la sentencia referida, que se tramitó con el número 187/2021 ante la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid, dictando sentencia desestimatoria en fecha 28 de junio de 2021.

La ratio decidendi de la sentencia se contiene en su fundamento jurídico cuarto, en el que, con remisión a lo sostenido por la Sala en sentencia de 23 de junio de 2009, recurso de apelación n.º 1534/2008, se expone cuanto sigue:

"(...) la tasa por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales en favor de empresas explotadoras de suministros con gravamen del 1,5% no lo es de un uso imposible o casi imposible, incómodo, dificultoso o problemático, sino de una utilidad o provecho e incluye como hecho imponible, tanto el uso conceptualmente aislado como los servicios necesarios que hacen posibles la utilización y el aprovechamiento especial, haciéndose incompatible la exacción conjunta de ambas tasas".

La citada sentencia constituye el objeto del presente recurso de casación.

Preceptos concernidos en este proceso.

1. Conforme al auto de admisión, los preceptos que, en principio, debemos interpretar para resolver el litigio son los artículos 20.4 y 24.1.c) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo ["TRLHL"], el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria ["LGT"] y el artículo 2 de la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001 (BO. Ayuntamiento de Madrid de 22 de noviembre, número 5470), en la redacción dada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016, (BO. Ayuntamiento de Madrid de 31 de diciembre, número 7815).

2. El artículo 20 del TRLHL, que lleva por rúbrica " Hecho imponible", dispone en su apartado 4 que:

   "Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes:

   [...] q) Colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad de entidades locales".

   A su vez, el artículo 24.1.c) del TRLHL señala lo siguiente:

   "Cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas.

   [...]

   Las tasas reguladas en este párrafo c) son compatibles con otras tasas que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, de las que las empresas a que se refiere este párrafo c) deban ser sujetos pasivos conforme a lo establecido en el artículo 23.1.b) de esta Ley, quedando excluida, por el pago de esta tasa, la exacción de otras tasas derivadas de la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales".

3. El artículo 12, apartados 1 y 2, de la LGT prescribe:

   "1. Las normas tributarias se interpretarán con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 del Código Civil.

2. En tanto no se definan por la normativa tributaria, los términos empleados en sus normas se entenderán conforme a su sentido jurídico, técnico o usual, según proceda [...]".

4. Por último, el artículo 2 de la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001, en la redacción dada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016, con efectos de 1 de enero de 2017, dispone que:

   "1. Constituye el hecho imponible de la tasa, la prestación de los servicios municipales consistentes en la vigilancia, conservación, reparación, replanteo, visitas y cualesquiera otros que se desarrollen en las galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas.

   A los efectos anteriores, los servicios de vigilancia, conservación y reparación tienen carácter periódico y afectan a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales.

   Los servicios de replanteo y visitas se prestan por el Ayuntamiento de Madrid a solicitud de los usuarios de las galerías.

2. La exacción de esta tasa es, en todo caso, compatible con la exigencia de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, se satisfagan éstas con carácter singular o, globalmente, mediante el pago de un porcentaje sobre los ingresos brutos anuales, en el caso de las empresas explotadoras de servicios de suministros".

Consideraciones previas a la cuestión de interés casacional planteada.

1. Ya se ha expuesto que el auto de admisión, dictado por la Sección Primera de esta Sala en fecha 18 de mayo de 2022, identificó como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, determinar si las tasas exigidas por el Ayuntamiento de Madrid por los servicios públicos consistentes en la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas, resultan compatibles con las que gravan la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

   Señaló, además, como normas que debían ser objeto de interpretación los artículos 20.4 y 24.1.c) del TRLHL, el artículo 12, apartados 1 y 2, de la LGT y el artículo 2 de la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001, en la redacción dada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016, cuyo contenido ha sido recogido en el fundamento anterior.

   Ello resulta coherente con el debate en la instancia, toda vez que el Juzgado de lo Contencioso-administrativo se limitó a examinar uno de los motivos de impugnación aducidos por la mercantil recurrente, relativo a la duplicidad de la carga tributaria, que fue acogido en su sentencia, declarando que: "[...] Los nuevos servicios que se especifican, constituyen servicios igualmente necesarios para la utilización y el aprovechamiento de las galerías, que no pueden ser desgajados, lo que ha de llevar a la misma conclusión que se impuso en los órganos judiciales bajo la vigencia de la anterior redacción de la Ordenanza TGAL, de que se trata de una exacción que no es compatible con el tributo del 1'5%, que corresponde no solo a la utilización de las galerías sino a los servicios que en ellas presta el Ayuntamiento, por lo que percibir además una tasa por estos últimos implicaría una doble tributación", lo que determinó la anulación de la liquidación de la tasa y, una vez firme la sentencia estimatoria, el planteamiento de cuestión de ilegalidad del artículo 27 LJCA, en relación con el artículo 2 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales de Madrid, en la redacción dada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016.

   La sentencia de instancia fue recurrida en apelación por el Ayuntamiento de Madrid ante la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, en sentencia de 28 de junio de 2021, recurrida en casación, la confirmó con el siguiente argumento:

   "[...] Tal y como sentencia el Juzgado de instancia, a esta nueva redacción le es igualmente aplicable las reflexiones trascritas referidas a la redacción primitiva, esto es que la tasa por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales en favor de empresas explotadoras de suministros con gravamen del 1,5% no lo es de un uso imposible o casi imposible, incómodo, dificultoso o problemático, sino de una utilidad o provecho e incluye como hecho imponible, tanto el uso conceptualmente aislado como los servicios necesarios que hacen posibles la utilización y el aprovechamiento especial, haciéndose incompatible la exacción conjunta de ambas tasas [...]".

   En consecuencia, es la cuestión relativa a la compatibilidad de la exacción de ambas tasas -exigencia de la tasa regulada en la referida ordenanza por la prestación de servicios en galerías municipales junto con la que grava la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afectan a la generalidad o a una parte importante del vecindario- recogida en el auto de admisión, la única que puede ser abordada por la Sala en esta sentencia.

2. El auto de admisión de 18 de mayo de 2022 trae a colación la existencia de un precedente cuya cuestión, relativa también a esta tasa, fue reconocida como investida de interés casacional en el auto de admisión del recurso de casación núm. 3212/2020, de 17 de diciembre de 2020, en el que ha recaído sentencia en fecha 16 de marzo de 2022, precedente que la recurrente considera que "[...] sin reconocer, expresamente, que la Tasa por prestación de servicios en Galerías Municipales es compatible con la Tasa por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros, sí llega a la conclusión de que aquella, la Tasa de galerías, es una tasa por prestación de servicios [...]", mientras que la parte recurrida afirma que "[...] la cuestión referida a si la imposición de la tasa por prestación de servicios... incorpora un doble gravamen para las empresas prestadoras de servicios de suministros en relación con aquél al que ya hacen frente por utilización privativa y aprovechamiento especial de dominio público por utilización del subsuelo, es una cuestión sobre la que no sólo no se pronuncia la sentencia 343/2022 [...]" sino que responde a la interpretación de un precepto y de unos sujetos pasivos diferentes.

   Así, en el razonamiento sexto del auto de admisión, se exponen los motivos por los que el recurso planteado tiene interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, y en el apartado 1 de ese mismo razonamiento jurídico, se señala:

   "Además, una cuestión relativa también a esta misma tasa fue reconocida como investida de interés casacional en el auto de admisión del recurso de casación nº 3212/2020, de fecha 17 de diciembre de 2020, (ECLI:ES:TS:2020:12400A). Si bien el interrogante planteado en aquel recurso no coincide con el que ahora se suscita, es preciso advertir que en la sentencia que resuelve aquel, dictada en fecha 16 de marzo de 2022 (RCA/3212/2020, ECLI:ES:TS:2022:985), en un sentido favorable a la tesis mantenida por la misma corporación local recurrente, se razona sobre la base de que la tasa controvertida recae sobre prestaciones de servicios o realización de actividades administrativas de competencia local, no sobre la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, lo que deviene, junto con la interpretación de la ordenanza aplicable y del TRLRHL, en la conclusión de que el Ministerio de Defensa -que en aquel caso era recurrido- no se encontraba exento del pago de la misma".

   Como se observa, el propio auto matiza su aplicabilidad, pues el problema planteado en el presente recurso de casación, si bien relativo a la misma tasa -en su versión modificada-, es distinto al afrontado en la sentencia de esta Sala de 16 de marzo de 2022, por lo que es oportuno destacar las diferencias para evitar errores de enjuiciamiento.

   En efecto, en el RCA 3212/2020 el precepto sobre cuya interpretación se pronunció esta Sala en la referida sentencia de 16 de marzo de 2022, es el artículo 21.2 del TRLHL, que no es de aplicación al caso ahora examinado, dado que se refiere, como eventuales sujetos pasivos de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial, al Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales.

   En aquel recurso, tal y como se recoge en el fundamento jurídico primero de la sentencia, el debate planteado versaba, esencialmente, " sobre si, conforme a lo dispuesto en el artículo 21.2 TRLHL, el Ministerio de Defensa está exento de la tasa por prestación de servicios en galerías municipales recaudada por el Ayuntamiento de Madrid".

   Al resolver ese recurso de casación, el Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de marzo de 2022, tras recoger que la tesis del Ayuntamiento es que los servicios prestados tienen sustantividad propia y se engloban en una tasa que no cabe confundir con la tasa por uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público, frente a la tesis del Abogado del Estado que sostenía que dichos servicios carecen de sustantividad propia, entendiendo que se encuentran "subsumidos" en la tasa por uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público, estimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid atendiendo al diferente tratamiento normativo de ambas tasas y a la exégesis del artículo 21.2 TRHL en relación con la voluntad del legislador, vinculada a los precedentes de dicha norma, sentando la siguiente doctrina jurisprudencial:

   "El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales están obligados al pago de las tasas por el Ayuntamiento de Madrid por la prestación de servicios públicos tales como la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas".

   En el presente asunto, sin embargo, lo que se nos pregunta es una cuestión distinta, la compatibilidad de la exacción de ambas tasas a las empresas prestadoras de servicios de suministros, en concreto, si la exigencia de la tasa regulada en la ordenanza por la prestación de servicios en galerías municipales, resulta compatible con la que grava la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

   Por esta razón, la doctrina jurisprudencial establecida en la sentencia de 16 de marzo de 2022, no se puede proyectar automáticamente sobre este asunto, pues si bien se razona sobre que la tasa controvertida recae sobre prestaciones de servicios o realización de actividades administrativas de competencia local, no sobre la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, sin embargo no se pronuncia sobre la compatibilidad de ambas tasas a las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

Criterio interpretativo de la Sala.

1. Como ha expuesto esta Sala, entre otras, en sentencia de 14 de junio de 2022 (RCA 4843/2020), las tasas son tributos de naturaleza potestativa (el artículo 20.1 TRLRHL dispone que "Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas..."), lo que significa que solo resultarán exigibles en caso de que el Ayuntamiento haya aprobado el instrumento jurídico normativo que legitima su exacción: la ordenanza fiscal a la que se refiere el artículo 16 TRLRHL.

   El art. 20 del TRLRHL, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, faculta a las entidades locales para el establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

   El apartado 1 del citado precepto señala que, en todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por: la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local (letra A), y la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo (letra B).

   Los apartados 3 y 4 del artículo 20 del TRLRHL incluyen sendas listas abiertas, respectivamente, de tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local y tasas por prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local. Así, el apartado 3 enumera una serie de supuestos por los que las entidades locales podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, entre los que las letras e) y k) disponen:

   "[...] e) Ocupación del subsuelo de terrenos de uso público local.

   [...]

   k) Tendidos, tuberías y galerías para las conducciones de energía eléctrica, agua, gas o cualquier otro fluido incluidos los postes para líneas, cables, palomillas, cajas de amarre, de distribución o de registro, transformadores, rieles, básculas, aparatos para venta automática y otros análogos que se establezcan sobre vías públicas u otros terrenos de dominio público local o vuelen sobre ellos. [...]".

   Y el apartado 4 enumera también una serie de supuestos por los que las entidades locales podrán establecer tasas por prestación de servicios o realización de actividades administrativas de competencia local, entre los que la letra q) dispone:

   "[...] Colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad de entidades locales"

2. El principio general de compatibilidad entre las tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, en favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, y las tasas que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, que, sin embargo, no se extiende a las que deriven de la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, aparece claramente recogido tanto en el TRLHL como en la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001, en la redacción dada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016, con efectos de 1 de enero de 2017.

   En efecto, tal y como hemos expuesto, el artículo 24.1.c), último párrafo, del TRLHL dispone que:

   "Las tasas reguladas en este párrafo c) son compatibles con otras tasas que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, de las que las empresas a que se refiere este párrafo c) deban ser sujetos pasivos conforme a lo establecido en el artículo 23.1.b) de esta Ley, quedando excluida, por el pago de esta tasa, la exacción de otras tasas derivadas de la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales".

   A su vez, el apartado 2º del artículo 2 de la Ordenanza fiscal examinada señala:

   "La exacción de esta tasa es, en todo caso, compatible con la exigencia de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, se satisfagan éstas con carácter singular o, globalmente, mediante el pago de un porcentaje sobre los ingresos brutos anuales, en el caso de las empresas explotadoras de servicios de suministros".

   Por tanto, esta Sala no alberga duda alguna de que, tal y como declaró en sentencia de 13 de noviembre de 2012 (rec. cas. 6844/2010), rige un principio general de compatibilidad entre aquella tasa cuyo importe es el citado 1,5 por 100, y otras que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, trasladándose el problema "[...] al estudio de cada tasa en concreto, para analizar si el hecho imponible de la que se trate deriva en una relación causal no rota por otras circunstancias que deban tenerse como relevantes, del que ya es grabado con la tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial de aquel dominio público local".

3. Entrando ya a examinar el hecho imponible de ambas tasas, procede hacer las siguientes reflexiones.

   El artículo 2 de la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001, en la redacción vigente hasta 2017, disponía que:

   "1. Constituye el hecho imponible de la tasa, la prestación de servicios o la realización de actividades municipales que afecten, se refieran o beneficien a los usuarios de las galerías de servicios municipales, como consecuencia de la colocación en las mismas de tuberías, hilos conductores, cables y cualesquiera otros elementos, así como por la vigilancia, conservación y reparación de dichas galerías.

2. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 20 a 27 de la Ley 39/1988 modificados por la Ley 25/1998, la presente tasa encuentra su fundamento en la cobertura de los costes que al municipio comporta la prestación de los servicios y actividades que constituyen su hecho imponible, determinándose el coste a distribuir entre los usuarios conforme a lo dispuesto en el artículo 24.2 de la citada Ley 39/1988".

   Tras la redacción dada al citado precepto por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016, con efectos de 1 de enero de 2017, su tenor es el siguiente:

   "1. Constituye el hecho imponible de la tasa, la prestación de los servicios municipales consistentes en la vigilancia, conservación, reparación, replanteo, visitas y cualesquiera otros que se desarrollen en las galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas.

   A los efectos anteriores, los servicios de vigilancia, conservación y reparación tienen carácter periódico y afectan a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales.

   Los servicios de replanteo y visitas se prestan por el Ayuntamiento de Madrid a solicitud de los usuarios de las galerías.

2. La exacción de esta tasa es, en todo caso, compatible con la exigencia de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, se satisfagan éstas con carácter singular o, globalmente, mediante el pago de un porcentaje sobre los ingresos brutos anuales, en el caso de las empresas explotadoras de servicios de suministros".

   En la memoria justificativa de la modificación vigente a partir del 1 de enero de 2017, se recoge lo siguiente:

   "Los servicios de vigilancia consisten, básicamente, en la realización de dos actividades: controlar el acceso a las galerías municipales, comprobando que únicamente entren las personas que han sido previamente autorizadas por los servicios técnicos municipales; y recorrer las galerías municipales con cierta periodicidad, revisando el estado de las mismas, verificando el correcto funcionamiento de su sistema de seguridad y recabando información sobre el estado de la obra civil, de los elementos y sistemas de seguridad y comprobando el estado aparente de los elementos instalados.

   Los servicios de conservación y reparación, por su parte, consisten en la reparación de la obra civil y de las instalaciones propias de las galerías municipales, como consecuencia de las revisiones que se realizan periódicamente y de los programas de mantenimiento que se establecen.

   En cuanto a los servicios a que se refieren las nuevas tarifas, el replanteo consiste en determinar la viabilidad de las instalaciones que se pretendan ubicar en el interior de las galerías, para las que se solicita la correspondiente autorización, así como en aportar la solución técnica más adecuada, emitiendo el correspondiente informe de replanteo.

   Por otro lado, las visitas consisten en acompañar, por parte del personal encargado de las galerías, a quienes solicitan efectuar algún tipo de instalación en el interior o a quienes ya tienen elementos instalados, previa la correspondiente petición".

   No existe controversia en que la tasa liquidada e impugnada lo ha sido por los servicios de vigilancia, conservación y reparación, cuya liquidación tiene carácter periódico, y no por la prestación de servicios de replanteo y visitas, que se prestan por el Ayuntamiento a solicitud de los usuarios de las galerías.

   De otro lado, en la tasa que grava el aprovechamiento especial del dominio público local (subsuelo, suelo y vuelo de vías públicas municipales), en beneficio particular, por empresas explotadoras de servicios de suministros, en este caso de energía eléctrica, el hecho imponible consiste en aquel aprovechamiento especial del dominio público mediante la ocupación del subsuelo, así como tendidos, tuberías y galerías para las conducciones de energía eléctrica, agua, gas o cualquier otro fluido.

   El hecho imponible de esta tasa es, pues, la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, según el art. 20 del TRLRHL, considerando como sujetos pasivos el art. 23.a) a quienes disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular, conforme a alguno de los supuestos previstos en el art. 20.3 de la Ley.

4. La delimitación del hecho imponible de ambas tasas es un elemento relevante para determinar si existe o no la compatibilidad por la que se nos pregunta.

   Pues bien, atendiendo a las concretas tasas examinadas, se advierte que la tasa por prestación de servicios en galerías municipales recae sobre servicios prestados por el Ayuntamiento que tienen sustantividad propia y que no cabe confundir con la tasa por uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público local.

   En efecto, en la redacción vigente a partir de 2017, que es la aplicable en este asunto, el hecho imponible de la tasa se caracteriza por las siguientes notas:

   -se establece por "la prestación de servicios municipales (...) que se desarrollen en las galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas".

   -los servicios que generan el pago de la tasa consisten en la vigilancia, conservación, reparación, replanteo, visitas y cualesquiera otros que se desarrollen en las galerías municipales.

   - Atendiendo al tipo de servicios prestados, se distingue:

   a) prestación de servicios de vigilancia, conservación y reparación, que se liquida con carácter periódico, afecta a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales, y cuyos sujetos pasivos son los usuarios de las galerías municipales.

   b) los servicios de replanteo y visitas se prestan por el Ayuntamiento de Madrid a solicitud de los usuarios de las galerías, siendo los sujetos pasivos de la misma los usuarios que soliciten la prestación de alguno de estos servicios.

   Como se comprueba de su simple lectura, en la nueva versión de la ordenanza se ha limitado más intensamente el hecho imponible en el sentido de que solo se incluye la prestación de servicios -y no la realización de actividades municipales, como se hacía anteriormente-, a favor de los usuarios de las galerías municipales, realizados en las mismas, especificando los servicios que se prestan en estas galerías municipales y distinguiendo para su liquidación entre el tipo de servicio prestado.

   Tal y como expone la parte recurrente, en las galerías municipales el Ayuntamiento presta servicios públicos, susceptibles de ser retribuidos mediante la exigencia de una tasa que, si bien están vinculados al aprovechamiento del dominio público, resultan individualizables respecto de ese aprovechamiento. Se trata de servicios cuya prestación, relacionada con los usuarios de las galerías, no está vinculada a la utilización privativa o aprovechamiento especial del suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, siendo los beneficiarios los sujetos que las utilizan.

   En efecto, al aprovechamiento especial del dominio público se "añade", en el caso de instalaciones que discurren por galerías municipales, unas condiciones de mayor seguridad, accesibilidad y facilidad en el mantenimiento y reparación de los elementos instalados, por lo que no es rechazable, a priori, la idea de que sí pueden prestarse unos servicios añadidos al propio aprovechamiento especial del dominio público, que afectan o benefician de modo especial a quienes ostentan un aprovechamiento especial del dominio público en las galerías municipales.

   En este sentido y planteada la cuestión de interés casacional en términos generales, la Sala considera que no se puede negar la compatibilidad abstracta entre ambas tasas, pues la incompatibilidad se predica respecto de otras tasas que graven el aprovechamiento del dominio público, pero no con relación a tasas por prestación de servicios, como la examinada que, si bien están relacionadas con el aprovechamiento que se lleva a cabo, son independientes de dicho aprovechamiento.

   Asimismo, debe tenerse en cuenta que a tenor del artículo 20.2 TRLHL "se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por este, en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras".

   En el presente caso, resulta evidente que la entidad recurrida ha motivado directa o indirectamente la prestación de servicios de vigilancia, conservación o reparación en las galerías municipales, pues en esos servicios concurren las razones de " seguridad" y "abastecimiento de la población" u otras análogas, a que hace referencia el precepto, como causa de la prestación de servicios, para mantener en condiciones idóneas el espacio público compartido por el que discurren instalaciones de suministros de interés general.

5. En último término, procede hacer referencia a la Ordenanza de Diseño y Gestión de Obras en la Vía Pública, aprobada el 31 de mayo de 2006, cuyo artículo 4 dispone:

   "Artículo 4. Modalidades de instalación de servicios.

   Los cables y conducciones que discurren por el vuelo, suelo o subsuelo de las vías y espacios públicos municipales se dispondrán de uno de los siguientes modos:

1. Alojados en galerías y cajones de servicios.

   a) Galerías de servicios.

   Son aquellas construcciones lineales subterráneas visitables proyectadas para alojar todos y cada uno de los servicios urbanos.

   b) Cajones de servicios.

   Son aquellas construcciones de sección generalmente rectangular, accesibles desde el exterior y cubiertas con losas, que se situarán preferiblemente bajo las aceras.

   Podrán ser simples o múltiples, con capacidad suficiente para que los cables y tuberías instaladas queden dispuestos de forma ordenada, funcional, segura y con holgura para poder realizar los trabajos de mantenimiento.

   c) Construcción de nuevas galerías o cajones de servicios.

   Cuando las características de las vías y espacios públicos municipales afectados y de las redes a instalar así lo aconsejen, el Ayuntamiento podrá realizar por si mismo o exigir a promotores, compañías de servicios u organismos públicos, la construcción de galerías y cajones de servicios que serán, en todo caso de titularidad municipal.

   Si fuese el Ayuntamiento quien realizase estas obras, el importe de las contribuciones especiales que correspondiera abonar a las empresas suministradoras que utilicen dichas galerías y cajones de servicios, en virtud de lo establecido en el artículo 30 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de Marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se calculará conforme establece el artículo 31 de dicha Ley.

   En el caso de que las obras no sean ejecutadas por el Ayuntamiento, el coste de las mismas corresponderá íntegramente al promotor, compañía de servicios u organismo público que las haya ejecutado, quien deberá, previamente a su ejecución, solicitar la correspondiente licencia.

   En cualquier caso, la vigilancia, el control y el mantenimiento de todos los servicios instalados en las galerías y cajones de servicios, corresponderá siempre al titular del servicio instalado, quien deberá admitir la instalación de todos aquellos cables o conducciones técnicamente compatibles, que sean autorizados por el órgano competente.

   El uso de galerías y cajones de servicios de titularidad municipal estará sujeto al pago de las tasas por utilización privativa y aprovechamientos especiales que procedan, constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías y espacios públicos municipales en favor de empresas explotadoras de servicios de suministros, reguladas en la correspondiente ordenanza fiscal".

   El inciso del apartado c) resaltado en cursiva fue anulado por sentencia de 17 de junio de 2010 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo núm. 1020/2006, confirmada en sentencia del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2012 (rec. cas. 6844/2010), si bien en el recurso de casación no se cuestionaba la anulación del referido inciso.

   Pues bien, de los términos de la referida ordenanza de gestión y diseño interesa destacar que "la vigilancia, el control y el mantenimiento de todos los servicios instalados en las galerías y cajones de servicios, corresponderá siempre al titular del servicio instalado [...]", mientras que la ordenanza por prestación de servicios en galería municipales, ahora examinada, señala que "los servicios de vigilancia, conservación y reparación tienen carácter periódico y afectan a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales", por lo que la diferencia entre ambas es la referencia, en lugar de a los "servicios", a los "elementos" instalados como objeto de la prestación del servicio.

   Conforme a ello, puede concluirse que la actividad de vigilancia y control de la galería afectaría al conjunto de la edificación y a los elementos instalados, y el mantenimiento y conservación a los elementos edificatorios.

   Lo que la Sala no comparte, en términos de análisis del hecho imponible, es que el aprovechamiento especial incluya como prestación accesoria e inseparable del disfrute del dominio público la vigilancia y control del espacio en sí mismo, y su mantenimiento y conservación en cuanto a sus elementos edificatorios, pues se advierte que si las instalaciones mediante las que se prestan los servicios de suministro discurrieran por una conducción enterrada en el subsuelo, o por el vuelo, no parece que fuera exigible que el Ayuntamiento prestara algún tipo de servicio de control y mantenimiento específico de esa conducción.

   Consecuentemente, no se comparte la idea, expresada en la sentencia recurrida, de que el aprovechamiento especial del dominio público incluye "servicios necesarios" que deben ser prestados por el Ayuntamiento para el adecuado disfrute del dominio público.

   En definitiva, tal y como se ha anticipado, al aprovechamiento especial del dominio público se añade, en el caso de instalaciones que discurren por galerías municipales, unas condiciones de seguridad, accesibilidad y facilidad en el mantenimiento y reparación de los elementos instalados, por lo que se prestan unos servicios que se adicionan al propio aprovechamiento especial, que afectan o benefician de modo especial a quienes ostentan un aprovechamiento especial del dominio público en las galerías municipales, y que en tales servicios concurren, como causa de su prestación, las razones a que hace referencia el artículo 20.2 TRLHL para mantener en condiciones idóneas el espacio público por el que discurren instalaciones de suministros de interés general.

   Cuestión distinta es la efectiva prestación del servicio, su cuantificación, la equivalencia de la tasa establecida con el coste del servicio (art. 24.2 TRLHL) etc. cuestiones estas que, o bien no fueron planteadas, o bien no fueron examinadas en la sentencia impugnada, al limitarse su estudio a la duplicidad impositiva, por lo que no pueden ser analizadas en el presente recurso de casación.

Respuesta a la cuestión interpretativa planteada en el auto de admisión.

Con las consideraciones efectuadas en los fundamentos anteriores estamos en disposición de dar respuesta a la cuestión que se nos plantea en el auto de admisión del recurso.

La respuesta a dicha cuestión, conforme a lo que hemos razonado, debe ser que la tasa examinada, exigida por el Ayuntamiento de Madrid por la prestación de servicios públicos tales como la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales, y que afecten a los usuarios de las mismas, resulta compatible con la tasa que grava la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

A luz de los anteriores criterios interpretativos, procede estimar el recurso de casación deducido por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, pues el criterio establecido por la Sala de instancia, que ratifica el del Juzgado de instancia, es contrario al que aquí hemos establecido.

No obstante, debe limitarse nuestro pronunciamiento a la cuestión preguntada, y ello en el buen entendimiento, para evitar quiebras en el derecho a la tutela judicial efectiva, que es la Sala de instancia la competente para conocer el resto de cuestiones de fondo planteadas -"improcedencia de la liquidación por no respetar el límite del coste de prestación del servicio recibido", "improcedencia de la tasa exigida por falta de acreditación del requisito de efectividad del servicio" y "falta de motivación de la tasa: ausencia de informe técnico que justifique suficientemente el cálculo de la tasa, improcedencia del método de cuantificación establecido por la tasa"-, sobre las que deberá pronunciarse con plena libertad de razonamiento -salvo en lo relativo a la cuestión ya despejada sobre la compatibilidad de ambas tasas-, lo que comporta que se acuerde la retroacción de las actuaciones, a la que faculta el art. 93.1 de la LJCA.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. Y en cuanto a las causadas en la instancia, no ha lugar a hacer pronunciamiento alguno al acordarse la retroacción de actuaciones a la fase previa al dictado de sentencia en la que habrá de resolverse lo procedente.

Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico quinto de esta sentencia .

Segundo. Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado y asistido por Letrada de su servicio jurídico, contra la sentencia dictada el 28 de junio de 2021 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación nº 187/2021, sentencia que se casa y anula.

Tercero. Ordenar la retroacción de actuaciones del recurso de apelación núm. 187/2021 al momento anterior a dictar sentencia, debiendo la Sala de instancia, acordada la compatibilidad de ambas tasas, resolver sobre el resto de cuestiones de fondo planteadas en la instancia.

Cuarto. No formular pronunciamiento sobre las costas del recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.