ATS, 17 de Diciembre de 2020

Preparación del recurso de casación

1. La letrada del Ayuntamiento de Madrid, en la representación y asistencia letrada que le es propia, preparó recurso de casación contra la sentencia dictada el 10 de febrero de 2020 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia [" TSJ"] de Madrid, que desestimó el recurso de apelación 1219/2019, promovido por los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 22 de Madrid dictada el 20 de marzo de 2019 en el procedimiento ordinario 273/2018, que a su vez había estimado el recurso contra resolución del Tribunal Económico-administrativo Municipal ["TEAM"] de Madrid de 17 de enero de 2018, desestimatoria de la reclamación formulada por el Ministerio de Defensa frente a la liquidación provisional 4751713900012 de 19 de mayo de 2017, correspondiente a la tasa por prestación de servicios en galerías municipales referente al segundo semestre de 2016 (expediente 205/2017/27802) y por importe de 30.120,63 euros por 55.685 metros lineales de tendido de cable telefónico.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos:

   2.1. Los artículos 20.4.q) y 21.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo) ["TRLHL"], y ello porque la sentencia de instancia se fundamenta en una sentencia del Tribunal Supremo que -entiende- no resulta de aplicación al supuesto de autos, y ello porque:

   "[...] los razonamientos del fallo cuya casación se pretende descansan, para esta interpretación de la normativa señalada, en varios pronunciamientos judiciales antiguos, concretamente las sentencias del TSJ de Madrid precitadas, siendo así que el TSJ Madrid siempre ha mantenido ese criterio como lo reflejan las Sentencias números 780 de 5 de diciembre de 1991; 464 de 30 de abril de 1998; 685 de 26 de junio de 1998; 1228 de 10 de diciembre de 1998 y 959 de 29 de octubre de 2001) y de dos Sentencias del TS de fechas de 20 de noviembre de 1997 y 1 de marzo de 1997, sentencias que nunca han reconocido la regulación diferenciada e individualizada de las Tasas efectuada en los nuevos artículos de la LHL y TRLHL [..., siendo así que, además,] los pronunciamientos judiciales que se invocan no se refieren a la vigente ordenanza local, en la que se somete a gravamen sólo y exclusivamente la prestación de servicios y las actividades que lleva a cabo el Ayuntamiento de Madrid, sino que las normas que se interpretaron en las sentencias citadas correspondían a ordenanzas ya derogadas que no están vigentes en la actualidad y en ellas se regulaba un gravamen distinto al actual, y de naturaleza [...] mixta, debido a que su hecho imponible era tanto el aprovechamiento del dominio público como la prestación de servicios o realización de actividades administrativas, siendo éste precisamente el motivo por el que se justificaba el otorgamiento de la exención.

   [...Y todo ello porque] en el caso analizado en la Sentencia del Tribunal Supremo [sentencia de la Sección Segunda de esta Sala de 20 de noviembre de 1997 (rec. apelación 4407/1992; ES:TS:1997:6973)] la normativa aplicable era la recogida en el artículo 202 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, que establecía la exención "de las tasas por todos los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad y defensa nacional", sin distinguir la clase de tasas (aprovechamientos o servicios) que se declaraban exentas. Y lo que hace la Sentencia es aclarar que, dado que el Reglamento de Haciendas Locales de 1952 especificó que la exención abarcaba tanto los servicios como a los aprovechamientos, debía entenderse que la palabra "aprovechamiento" recogida en el entonces artículo 439 del Texto Articulado y Refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 julio 1945 y 3 diciembre 1953, y posterior artículo 202 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, no había sido utilizada en su sentido tributario, sino en general, como algo que aprovecha o beneficia a personas o entidades, que obviamente puede ser por recibir servicios públicos o por utilizar privativamente bienes o instalaciones municipales.

   Hecha esta aclaración hay que plantearse si una interpretación histórica de la exención ahora controvertida, en el sentido recogido por el fallo recurrido se mantiene vigente cuando la normativa que la recogía ( art. 202 del RDL 781/1986) fue, expresamente derogada, en lo que respecta a las Haciendas Locales (Título VIII), por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL, en adelante), cuyo Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, es el aplicable al presente caso".

   Y alude como contradictorias, respecto de la resolución impugnada, a las sentencias de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid de 18 de mayo de 2001 (rec. apelación 19/2001; ES:TSJM:2001:6798), de 13 de septiembre de 2002 (rec. apelación 111/2002; ES:TSJM:2002:11441) y de 24 de septiembre de 2004 (rec. apelación 47/2004; ES:TSJM:2004:11655), las cuales han interpretado que la exención discutida, según su redacción actual, no resulta aplicable a las tasas para prestación de servicios como las discutidas en el presente recurso.

   2.2. Los artículos 12 y 14 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) [" LGT"], pues "[l]a Sección Novena del Tribunal Superior de Justicia de Madrid interpreta, indebidamente, el beneficio fiscal contenido en el artículo 21.2 del TRLHL. En efecto, la norma cuya interpretación resulta controvertida regula la exención de un tributo local, lo que condiciona ampliamente esta labor interpretativa. Ello es así porque las exenciones son uno de los elementos esenciales del tributo, sujetos al principio de reserva de ley del art. 31.3 CE, de modo que es el legislador y sólo el legislador el llamado a regularlas. Así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional en numerosos pronunciamientos, pero también lo señala expresamente el art. 8 LGT", indicando seguidamente lo siguiente:

   "La exención [del artículo 21.2 TRLHL] se regula, únicamente, respecto de un tipo de tasa que grava la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, dado que el hecho imponible de la tasa cuya exención declara este precepto es "la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones". Es obvio, que las exenciones sólo se otorgan a quienes realizando el hecho imponible no resultan obligados al pago, porque el legislador ha previsto una norma en sentido contrario que los exime del mismo, y que pertenece a las denominadas "normas odiosas" pues eximen a unos contribuyentes del pago del impuesto en contra del resto que sí han de abonarlas, de ahí su inequívoco sentido restrictivo.

   Por el contrario el hecho imponible de la tasa cuya exención se pretende según dispone el artículo 2° de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, en su redacción vigente aplicable al caso, conforme a las modificaciones aprobadas por acuerdo del Ayuntamiento, Pleno de fecha 9 de octubre de 2001, es el siguiente:

   " 1. Constituye el hecho imponible de la tasa, la prestación de servicios o la realización de actividades municipales que afecten, se refieran o beneficien a los usuarios de las galerías de servicios municipales, como consecuencia de la colocación en las mismas de tuberías, hilos conductores, cables y cualesquiera otros elementos, así como por la vigilancia, conservación y reparación de dichas galerías. (..) 3. La exacción de esta tasa es, en todo caso, compatible con la exigencia de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local (..)".

   De la normativa vigente aplicable al supuesto en cuestión no puede sino concluirse que la exención discutida es, únicamente, aplicable a las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público y no a aquellas tasas que el art. 20 del TRLRHL prevé sobre la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local, entre las que se incluye la Tasa por prestación de Servicios en Galerías Municipales (art.20.4.q), que es la se corresponde con la liquidación girada al Ministerio de Defensa.

   Por consiguiente, utilizando una interpretación literal no cabe más que denegar la aplicación de la exención. Los razonamientos expuestos llevan, ineludiblemente, a la conclusión de que no es posible sostener la aplicación de la exención únicamente utilizando una interpretación histórica referida a una norma que ha sido derogada expresamente por el legislador".

   2.3. También se entiende vulnerada -conforme a lo ya indicado- la jurisprudencia y, en particular, la sentencia de la Sección Segunda de esta Sala de 20 de noviembre de 1997 (rec. apelación 4407/1992; ES:TS:1997:6973).

3. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida.

4. Subraya que las normas que entiende vulneradas forman parte del Derecho estatal.

5. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque concurren las circunstancias contenidas en el artículo 88.2, letras a), b) y c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (BOE del 14 de julio) ["LJCA"].

   5.1. Entiende que la resolución impugnada fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido [ artículo 88.2.a) LJCA] porque "el expreso reconocimiento que la sentencia recurrida realiza, en su FUNDAMENTO DE DERECHO SEGUNDO, en el que cita y transcribe la Sentencia n° 1370/02 de la Sección Cuarta de igual Tribunal Superior de Justicia, de 16 de diciembre de 200[2], que, a su vez se basa en la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 1997 (rec. 4407/1992), fallo que contemplaba una liquidación cuyo hecho imponible se produjo estando vigente el RDL 781/86, de 18 de abril, es decir, un texto legal anterior a la LRHL de 28 de diciembre de 1998, por tanto, la aplicación realizada por la Sección Novena del artículo 21.1 del TRLHL es incorrecta pues parte de un beneficio fiscal concedido para un tributo (Tasa por Utilización Privativa o Especial del Dominio Público Local) para aplicarlo y extenderlo a otro diferente (Tasa por prestación de servicios en Galerías Municipales) con su propio hecho imponible (art° 20.4.q TRLHL) y su propia regulación de los beneficios fiscales, más estricta aún que la de las Tasas por Utilización Privativa o Aprovechamiento Especial del Dominio Público Loca[l]".

   5.2. Sostiene, adicionalmente, que la resolución que se impugna sienta una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA], toda vez que:

   "El daño para el "interés general" que se produciría de prosperar la tesis sostenida por el TSJ Madrid se pone de manifiesto de forma concreta y precisa, con la aplicación incorrecta de los citados artículos 20.4.q) y 21.1 del TRLHL y de los artículos 12.1 y 14 de la LGT, confundiendo la regulación de dos tasas perfectamente diferencias en el Ordenamiento, cada una de ellas con su hecho imponible y sus beneficios fiscales, preceptos que no son transigibles pues se trata de normas de derecho público cuya aplicación obliga a las Administraciones en litigio y los Tribunales ni extensibles por analogía por las razones expresadas, por lo que con la aplicación incorrecta de los mismos se produce una grave inseguridad jurídica.

   Es notorio, por tanto que "el daño para el interés general" resulta grave, pues la incorrecta doctrina y el fallo de la sentencia recurrida viene acompañados de un efecto multiplicador, por lo que, dado que la doctrina erróneamente afirmada afecta a un supuesto de suficiente generalidad que derivará con toda seguridad en reiteración generalizada en casos similares ( SSTS de 9.07.2014, rcil 6921201, y de 11.02.2016, rcil 285/2016), pues, como se ha señalado afecta a la seguridad jurídica. A mayor abundamiento, al ser numerosas las liquidaciones que se producen por ambas tasas por tratarse de tributos de cobro periódico, que se giran semestralmente y no sólo al Ministerio de Defensa, sino a todas las Empresas de Servicios que utilizan las galerías Municipales (Compañías Eléctricas y de Comunicación, etc.) y siendo en general de elevada cuantía, resulta muy perjudicado este municipio al ver anuladas las liquidaciones que se giran por esta tasa de prestación de servicios de importes considerables, daño que no se compensa sólo con la recaudación de la Tasa por Utilización Privativa o Especial del dominio Público Local dado el elevado coste de mantenimiento de las citadas galerías".

   5.3. Y también considera que la sentencia recurrida afecta a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA] y ello porque "en el presente recurso de casación afectaría a "un gran número de situaciones" y "posee un más que suficiente contenido de generalidad" que trasciende el objeto del caso concreto, por lo que resulta no solo conveniente sino necesario que el Tribunal Supremo admita y examine el presente recurso de casación".

6. Y concluye indicando que "las cuestiones controvertidas que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (ius constitutionis), cualquiera que sea el punto de vista, y atendidas las circunstancias legislativas y jurisprudenciales del caso, consistirían en determinar:

   De un lado, si podía afirmar la Sección Novena como causa de nulidad de la liquidación la aplicación de la exención prevista en el artículo 21.2 TRLRHL, exclusivamente, para las Tasas por Utilización Privativa o Aprovechamiento Especial del Dominio Público Local, cuando se trataba de una liquidación correspondiente a una Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales que, como el resto de Tasas por Prestación de Servicios no gozan de ese beneficio fiscal, basándose para ello en la aplicación de una Sentencia del Tribunal Supremo (S de 20 de noviembre de 1997, rec. 4407/1992) cuya fundamentación jurídica descansaba en el RDL 781/1986 de 18 de Abril, normativa ésta, anterior y diferente a la que regula la liquidación de autos y actual Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales (art° 20.4.q) TRLRHL.

   De otro lado, si podía obviar la citada Sección Novena lo prevenido en el artículo 14 de la Ley General Tributaria que prohíbe la aplicación extensiva o analógica de los beneficios fiscales de un modo rígido, así como el artículo 12.1 de igual Texto legal relativo a la interpretación de las normas fiscales y del que se aparta en su totalidad, y ello con el agravante de que se trata de normas de Derecho Público que obligan tanto a las partes como a los Tribunales pues no son no son transigibles, son pena de infringir el principio de legalidad".

7. No aporta razones específicas y distintas de las que derivan de lo expuesto para fundamentar el interés casacional objetivo con el objeto de justificar la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo.

Auto teniendo por preparado el recurso de casación y personación de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo

La Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 11 de junio de 2020, habiendo comparecido tanto el Ayuntamiento de Madrid -recurrente- como la Administración General del Estado -recurrida- ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda, Magistrado de la Sala.

Requisitos formales del escrito de preparación.

1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de recurso de casación ( artículo 86 LJCA, apartados 1 y 2) y el Ayuntamiento de Madrid se encuentra legitimado para interponerlo, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA).

2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal que fueron alegadas en la demanda y fueron tomadas en consideración por la Sala de instancia o que ésta hubiera debido observar aun sin ser alegadas. También puede entenderse justificado que las infracciones imputadas a la sentencia han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 LJCA, letras a), b), d) y e)].

3. El repetido escrito fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, porque la sentencia impugnada (i) fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido [ artículo 88.2.a) LJCA]; (ii) sienta una doctrina sobre dichas normas que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA] y (iii) afecta a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA]. De las razones que ofrece para justificarlo se infiere la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo, por lo que se cumple también el requisito exigido por el artículo 89.2.f) LJCA.

Objeto del presente recurso de casación

El debate suscitado en el presente litigio versa, en esencia, sobre si conforme a lo dispuesto en el artículo 21.2 TRLHL el Ministerio de Defensa se encuentra exento de la tasa por prestación de servicios en galerías municipales recaudada por el Ayuntamiento de Madrid.

Hechos relevantes a efectos del trámite de admisión del presente recurso de casación.

Un análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales, nos lleva a destacar como datos importantes para decidir sobre la admisión a trámite del recurso de casación los siguientes:

1. - Liquidación provisional de la tasa

   El Ayuntamiento de Madrid giró el 19 de mayo de 2017, con el número 4451713900012 y por importe de 30.120,63 euros, liquidación provisional de la tasa por prestación de servicios en galerías municipales. Tal liquidación provisional fue notificada al Ministerio de Defensa el 1 de junio de 2017.

2. - Interposición de recurso económico-administrativo ante el TEAM de Madrid

   Contra la liquidación provisional aludida en el número anterior, el Ministerio de Defensa interpuso reclamación económico-administrativa ante el TEAM de Madrid la cual fue desestimada por resolución de dicho órgano de 17 de enero de 2018. En el fundamento jurídico quinto del referido acuerdo administrativo, y refiriéndose a la sentencia de la Sección Segunda de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 1997 (rec. apelación 4407/1992; ES:TS:1997:6973), se puede leer:

   "[...] la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 1997 desestima la pretensión del Ayuntamiento de Madrid de acuerdo con el razonamiento siguiente (FD 3°) [...] Por tanto en el caso analizado en la Sentencia la normativa aplicable era la recogida en el artículo 202 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, que establecía la exención "de las tasas por todos los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad y defensa nacional", sin distinguir la clase de tasas (aprovechamientos o servicios) que se declaraban exentas. Y lo que hace la Sentencia es aclarar que, dado que el Reglamento de Haciendas Locales de 1952 especificó que la exención abarcaba tanto los servicios como a los aprovechamientos, debía entenderse que la palabra "aprovechamiento" recogida en el entonces artículo 439 del Texto Articulado y Refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 julio 1945 y 3 diciembre 1953, y posterior artículo 202 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, no había sido utilizada en su sentido tributario, sino en general, como algo que aprovecha o beneficia a personas o entidades, que obviamente puede ser por recibir servicios públicos o por utilizar privativamente bienes o instalaciones municipales.

   Hecha esta aclaración hemos de resolver si una interpretación histórica de la exención ahora controvertida, en el sentido que pretende el ente reclamante, nos conduciría a confirmar la aplicación de la misma.

   Para ello hemos de tener en cuenta que el art.202 del RDL 781/1986 fue derogado, en lo que respecta a las Haciendas Locales (Título VIII), por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL, en adelante), cuyo Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, es el aplicable al presente caso.

   [...] El mero contraste de la literalidad de ambos preceptos nos permite concluir que si bien cuando estaba vigente el art. 202 era posible aplicar una exención amplia en los términos que se interpretaron por el TS su jurisprudencia, en la actualidad, después de la reforma operada por la Ley 25/1998, de 25 julio, no pueden gozar de la exención los sujetos que se sometan a las Tasas por Prestación de Servicios como la que nos ocupa.

   Y es que si el legislador hubiera querido que el beneficio abarcara tanto a la utilización del dominio público como a la prestación de servicios, habría bastado con que se hubiera mantenido la redacción del artículo 202 del antiguo Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, que establecía la exención "de las tasas por todos los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones" sin limitar dicha exención a las Tasas por Utilización Privativa o Aprovechamiento Especial. Por el contrario el legislador aprobó la reforma operada por la Ley 25/1998, de 25 julio para eliminar del ámbito de la exención a la modalidad de la tasa consistente en la prestación de servicios en galerías municipales. Galerías que, como es sabido, son de titularidad local y que son mantenidas regularmente por los servicios municipales competentes, si bien, son utilizadas por otras Administraciones.

   En apoyo de esta tesis que viene manteniendo este Tribunal existen, asimismo, diversas Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, tales como la de 18 de mayo de 2001 (número 457/2001); 13 de septiembre de 2002 (número 876/2002); y, 24 de septiembre de 2004 (número 877/2004). Particularmente claro es el pronunciamiento del TSJ en la Sentencia de 18 de mayo de 2001 porque se detiene a examinar la legislación vigente, sin atender al precepto que le antecede, que como hemos manifestado fue derogado, y desestimando por ello el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Defensa [...] Los argumentos expuestos nos llevan a entender que no es posible sostener la aplicación de la exención únicamente utilizando una interpretación histórica referida a una norma que ha sido derogada expresamente por el legislador".

4. - Interposición del recurso contencioso-administrativo y resolución del juzgado número 22 de Madrid.

   Contra la resolución del TEAM de Madrid referida en el número anterior, desestimatoria de la reclamación económico-administrativa interpuesta por el Ministerio de Defensa, dicha Administración estatal dedujo recurso contencioso-administrativo que se tramitó con el número 273/2018 ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 22 de Madrid y se resolvió en sentencia de 20 de marzo de 2019. En el fundamento jurídico primero de dicha resolución judicial se hace referencia a una sentencia previa del TSJ de Madrid que resolvió un recurso similar [sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- administrativo de 26 de junio de 2018 (rec. apelación 560/2018; ES:TSJM:2018:5965)], la cual estimó el recurso del Abogado del Estado y anuló la liquidación del tributo ahora discutido, indicando particularmente al respecto lo siguiente:

   "Repárese en que la sentencia citada es consciente de la que la sentencia de instancia elevaba a la Sala la reconsideración de su tradicional criterio; y en que la Sala concluye que no procede esa reconsideración, remontándose en su explicación al origen histórico, legal y teleológico de la exención para ilustrar su criterio de permanencia del mismo criterio. Lo hace, además, en sentencia reciente, que contempla el escenario legal que plantea la administración municipal. Poco más puede añadir el juzgador. La anterior resolución proviene del órgano superior jerárquico en este orden jurisdiccional y dentro del mismo ámbito territorial, lo que conviene destacar desde el punto de vista de la necesaria armonización de las resoluciones judiciales. Por consecuencia, entendemos que los anteriores razonamientos que recogen el criterio del órgano superior jerárquico sobre la cuestión litigiosa, han de conducir a la estimación de la demanda, como se dirá en la parte dispositiva de esta resolución".

5. - Interposición del recurso de apelación y resolución judicial impugnada.

   El Ayuntamiento de Madrid interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 22 de Madrid, que se tramitó con el número 1219/2019 ante la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid.

   La ratio decidendi de la sentencia de dicho órgano judicial, dictada el 10 de febrero de 2020, se contiene en su fundamento jurídico segundo, que remitiéndose a la ya citada sentencia de 26 de junio de 2018 (rec. apelación 560/2018; ES:TSJM:2018:5965) -en el que, a diferencia de lo que acontece en el presente litigio, se había desestimado el recurso formulado por el Abogado del Estado en sede del Juzgado Contencioso-administrativo y estimado la apelación en sede del TSJ de Madrid- indica:

   ""A la vista de estos elementos históricos y de la permanencia sustancial del texto normativo, el Tribunal Supremo, llegó a la conclusión de la permanencia sustancial del sistema y, con él, de que la interpretación de aquel debe seguir siendo la misma; así en su Sentencia de 20 de noviembre de 1997 resolutoria de una liquidación anterior a la vigencia de la Ley de Haciendas Locales.

   En esa misma línea entendemos que también bajo la Ley vigente subsiste la misma razón hermenéutica. En pocas palabras y con esa razón, entendemos que la letra del precepto permite concluir que la exención lo es ciertamente por la utilización de las galerías, pero cabalmente en condiciones útiles, esto es, de unas galerías en las que quienes tienen a su cargo los servicios precisos para que sean utilizables, hayan prestado tales servicios: la exención, en redundancia aclaratoria, lo es por la utilización útil: el beneficio, abarca ambos conceptos, si es que ambos no son uno solo en este caso.

   Las citadas consideraciones son de plena aplicación a la cuestión debatida en este recurso, por lo que debe estimarse el recurso formulado por la Abogacía del Estado, y con revocación de la sentencia apelada, debemos estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Juzgado y anular las resoluciones que constituían su objeto"".

   La citada sentencia constituye el objeto del presente recurso de casación.

Marco jurídico.

1. El artículo 20.4 TRLHL explicita:

   "Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes:

   [...] q) Colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad de entidades locales".

2. El artículo 21.2 TRLHL recoge que "[e]l Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales no estarán obligados al pago de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional".

3. El artículo 12 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) ["LGT"] prescribe:

   "1. Las normas tributarias se interpretarán con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 del Código Civil.

2. En tanto no se definan por la normativa tributaria, los términos empleados en sus normas se entenderán conforme a su sentido jurídico, técnico o usual, según proceda [...]".

4. El artículo 14 LGT afirma que "[n]o se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales".

5. El artículo 133.3 de nuestra Constitución asevera que "[t]odo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley".

   6.1. El artículo 2 de la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001 (BO. Ayuntamiento de Madrid de 22 de noviembre, número 5470 página 3843) disponía, en la redacción aplicable ratione temporis, lo siguiente:

   "1. Constituye el hecho imponible de la tasa, la prestación de servicios o la realización de actividades municipales que afecten, se refieran o beneficien a los usuarios de las galerías de servicios municipales, como consecuencia de la colocación en las mismas de tuberías, hilos conductores, cables y cualesquiera otros elementos, así como por la vigilancia, conservación y reparación de dichas galerías. [...] 3. La exacción de esta tasa es, en todo caso, compatible con la exigencia de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local [...]".

   6.2. En la actualidad dicha norma tiene un tenor literal similar, al recoger lo siguiente:

   "1. Constituye el hecho imponible de la tasa, la prestación de los servicios municipales consistentes en la vigilancia, conservación, reparación, replanteo, visitas y cualesquiera otros que se desarrollen en las galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas.

   A los efectos anteriores, los servicios de vigilancia, conservación y reparación tienen carácter periódico y afectan a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales.

   Los servicios de replanteo y visitas se prestan por el Ayuntamiento de Madrid a solicitud de los usuarios de las galerías.

2. La exacción de esta tasa es, en todo caso, compatible con la exigencia de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, se satisfagan éstas con carácter singular o, globalmente, mediante el pago de un porcentaje sobre los ingresos brutos anuales, en el caso de las empresas explotadoras de servicios de suministros".

7. En el fundamento jurídico primero de la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid de 18 de mayo de 2001 (rec. apelación 19/2001; ES:TSJM:2001:6798) se puede leer:

   "La Ley 25/1998, de 25 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de carácter público introdujo una importante modificación en la Ley de Haciendas Locales que afectaron a los arts. 20, 21, del 23 al 27, 41, del 44 a 47, 58, 117, 122 y 129. Concretamente en relación con la impugnación formulada por el Sr. Abogado del Estado hay que sentar que el nuevo Art. 20 de la Ley de Haciendas Locales distingue dos clases de Tasas: 1ª/ Tasas por utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local y 2ª/ Tasas por la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local, entre los que se encuentran el supuesto de "tendidos, tuberías y galerías para las conducciones de energía eléctrica, agua, gas o cualquier otro fluido incluidos los postes para líneas, cables, palomillas, cajas de amarre, de distribución o de registro, transformadores, rieles, básculas, aparatos para venta automática y otros análogos que se establezcan sobre vías públicas u otros terrenos de dominio público local o vuelos sobre los mismos". Pues bien, el número 2 del actual artículo 21 de la Ley de Haciendas Locales al establecer una exención a favor del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales que únicamente afecta a las tasas por utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, según se desprende de una interpretación literal del precepto, quedando excluidos de la exención las tasas por prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa a las que se refiere la letra B) del ap. 1 del citado art. 20 y que se concreta en el ap. 4ª del mismo cuando permite que las entidades locales pueden establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local entre los que se citan la "colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad municipal". Al no estar incluidos estos supuestos en la exención del n° 2 del nuevo art. 21 de la Ley de Haciendas Locales es acertado el criterio seguido por la sentencia impugnada razón por la cual procede mantenerle en todos sus extremos, rechazando la apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado".

   Y en idéntico sentido se pronuncia la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid -remitiéndose a la anterior sentencia parcialmente transcrita- en sentencias de 13 de septiembre de 2002 (rec. apelación 111/2002; ES:TSJM:2002:11441) y de 24 de septiembre de 2004 (rec. apelación 47/2004; ES:TSJM:2004:11655).

8. Por su parte, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia de la Sección Segunda de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, dictada el 20 de noviembre de 1997 (rec. apelación 4407/1992; ES:TS:1997:6973), indicamos:

   "Para resolver cabalmente la cuestión planteada es menester remontarse al artículo 439 del Texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de Julio de 1945 y 3 de Diciembre de 1953, aprobado por Decreto de 24 de Junio de 1955, que disponía: "Estarán exentos de derechos y tasas por todos los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad y defensa del territorio nacional: a) El Estado(...)".

   Es cierto que dicho Texto articulado y refundido distinguía nítidamente dos clases de tasas, las del artículo 435.1 por "prestación de servicios públicos municipales que beneficien especialmente a personas determinadas o se provoquen especialmente por ellas", y las del artículo 435.2, por "aprovechamientos especiales de que sean susceptibles las propiedades e instalaciones municipales destinadas al uso público o de común aprovechamiento, en los siguientes casos: a) Siempre que el aprovechamiento particular produzca restricciones del uso público, o especial depreciación de los bienes o instalaciones; y b) Cuando el aprovechamiento especial tenga por fin un beneficio particular, aunque no produzca restricciones del uso público, ni depreciación especial de los bienes o instalaciones", sin embargo, el artículo 9º del Reglamento de Haciendas Locales, aprobado por Decreto de 4 de Agosto de 1952, precisó en relación a la exención que estamos tratando que: "La exención otorgada en el artículo 439 de la Ley alcanzará a los contratistas subrogados en la personalidad del Estado, Provincia, Mancomunidad o Agrupación siempre que se acredite la existencia del contrato y que los servicios o aprovechamientos pertenezcan a los especificados en dicho precepto".

   Se aprecia como el Reglamento de Haciendas Locales de 1952 aclaró el alcance de las exenciones del artículo 439, precisando que se conferían tanto a los servicios como a los aprovechamientos necesarios para la realización de los servicios públicos de comunicaciones y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad y defensa del territorio nacional, de competencia del Estado, como acontece en el caso de autos, con el tendido de una red telefónica especial y de seguridad del Ministerio de Defensa, aclaración que es plenamente lógica, pues la distinción puramente tributaria entre tasa por servicios y tasa por aprovechamientos, sería un puro bizantinismo a la hora de determinar la exención por tasas a favor del Estado en relación a la utilización de las galerías de servicios municipales para el tendido de una red de comunicaciones de alta seguridad, pues ciertamente puede sostenerse, con fundamento, tanto que el Ayuntamiento de Madrid presta un cierto servicio de galerías, como que cede el uso de dichas galerías, es decir que concede un aprovechamiento especial, lo cual no dejaría de ser la conocida discusión sobre si son "galgos o podencos", por ello el Reglamento de Haciendas Locales de 1952 terminó la controversia, aclarando que la exención se concedía tanto en las tasas por servicios, como en las tasas por aprovechamientos, es decir, y esto es muy importante, consideró que la palabra "aprovechamiento" utilizada en el artículo 439 del Texto refundido de 1955 no lo había sido en su sentido tributario, sino general como algo que aprovecha o beneficia a personas o entidades, que obviamente puede ser por recibir servicios públicos o por utilizar privativamente bienes o instalaciones municipales.

   El Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, por el que se pusieron en vigor las disposiciones de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto del Régimen Local, relativas a ingresos de las Corporaciones Locales y se dictaron normas provisionales pasa su aplicación, reprodujo en su artículo 9º.1, el anterior artículo 439 del Texto refundido de 1955, y puesto que el mismo Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, dispuso que el Reglamento de Haciendas Locales, aprobado por Decreto de 4 de Agosto de 1952, "está vigente en su parte no derogada, en cuanto no se opusiera a las presentes normas" ha de concluirse que al ser iguales el artículo 9º.1 del Real Decreto 3250/76 y el artículo 439 del Texto refundido de 1955, es incuestionable que continuaba vigente el artículo 9º del Reglamento de Haciendas Locales de 1952.

   El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, por el que se aprobó el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aplicable al caso de autos, reprodujo en su artículo 202.1, las normas del artículo 9.1 del Real Decreto 3250/76, con el siguiente texto: "El Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia a que el Municipio pertenezca y la Mancomunidad, Área Metropolitana u otra Entidad que agrupe varios municipios y los Consorcios en que figure el Municipio de la tributación estarán exentos de las tasas por todos los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad y defensa nacional", de manera que no habiéndose alterado sustancialmente la normativa legal en todo el período analizado, hay que concluir que su interpretación debe ser la misma, aunque al final se haya derogado el Reglamento de Haciendas Locales de 1952, pues no hay razón alguna para cambiar el alcance de dicha exención, pues lo que es indiscutible es que su "ratio legis" ha sido la misma durante todo el período analizado y en especial durante la vigencia del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, aplicable al caso de autos".

Cuestión en la que se entiende que existe interés casacional.

El debate suscitado en este litigio versa, en esencia, sobre dos aspectos: (i) de forma implícita se discute si las cuantías satisfechas por servicios prestados por el Ayuntamiento de Madrid, consistentes en tareas tales como la vigilancia, conservación o reparación de galerías municipales, puede encuadrarse propiamente en el ámbito de las tasas por prestación de servicios o, por el contrario, se incardinarían más bien en las tasas por uso privativo o aprovechamiento especial de dominio público; y, derivado de lo que resulte de la contestación a la cuestión anterior, (ii) si la exención prevista en el artículo 21.2 TRLHL es predicable de las tasas cobradas por el Ayuntamiento de Madrid a las que se refiere el asunto de autos.

Conforme a lo indicado anteriormente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el 90.4 de la misma norma, procede admitir a trámite el recurso de casación preparado, al apreciar esta Sección de Admisión que el mismo presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia respecto de la siguiente cuestión:

Determinar si las tasas cobradas por el Ayuntamiento de Madrid por servicios públicos tales como la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas pueden o no resultar exentas conforme a lo dispuesto en el artículo 21.2 TRLHL referido a las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, así como por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional.

Justificación suficiente de que el recurso planteado cuenta con interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

1. La cuestión suscitada presenta interés casacional objetivo porque la la sentencia impugnada fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo, contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido, por lo que cabe apreciar la circunstancia del artículo 88.2.a) LJCA. En efecto, la recurrente ha aportado doctrina de sentido contrario a la de la resolución impugnada proveniente de una sección distinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid que, aun cuando es algo distante en el tiempo de la sentencia ahora recurrida ante este Tribunal, crean una controversia que, en principio, sólo puede ser resuelta por un nuevo pronunciamiento de la Sección Segunda de esta Sala que, conforme a la función nomofiláctica que atribuye el ordenamiento al sistema de casación, en pos de la seguridad jurídica y de la consecución de la igualdad en la aplicación judicial del Derecho ( artículos 9.3 y 14 CE). Y si bien es cierto que existe doctrina del Tribunal Supremo sobre asuntos similares a los que dieron origen al presente litigio -que fue seguida, además, por la Sala a quo para resolver la controversia ante ella planteada-, también lo es que se trata de resoluciones que interpretaban normas anteriores a la actualmente vigente, de manera que resulta oportuno que esta Sala se pronuncie nuevamente sobre el particular para clarificar toda duda que pueda aún subsistir en relación con los preceptos cuya exégesis se propone o, eventualmente, para matizar o revisar la doctrina anterior.

2. Habiéndose apreciado interés casacional conforme a lo ya indicado, no es preciso examinar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA y en relación con el artículo 90.4 LJCA, si concurren los otros motivos alegados por la recurrente distintos a los ya analizados.

Admisión del recurso de casación. Normas que en principio serán objeto de interpretación.

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 LJCA, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión descrita en el razonamiento jurídico quinto.

2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son: (i) los artículos 20 y 21 TRLHL; (ii) el artículo 2 de la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001; (iii) los artículos 12 y 14 LGT; y (iv) el artículo 133.3 de nuestra Constitución; y ello sin perjuicio de que la sentencia que resuelva la presente casación haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.

Publicación en la página web del Tribunal Supremo.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Comunicación inmediata a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,

La Sección de Admisión