Régimen de protección internacional en España. Actos susceptibles de impugnación. Órganos jurisprudenciales y respectivas competencias. Especial examen de la admisibilidad del escrito de preparación del recurso de casación
| Autor | Yolanda Hernández Villalón |
| Cargo | Letrada del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo (Área contencioso-administrativa) |
1) Introducción
Los sistemas de protección internacional existentes en nuestro ordenamiento jurídico pueden graduarse en tres niveles:
1º.- Asilo, esta figura se prevé en el artículo 3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, de Asilo (Ley de Asilo 2009). En el ámbito europeo se refiere a este nivel de protección el artículo 18 de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales,1 así como el artículo 13 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria.
El mayor grado de protección se ofrece a los solicitantes que tienen fundados temores de ser perseguidos por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país.
2º.- La protección subsidiaria referida en el artículo 4 de la Ley de Asilo 2009, y a nivel europeo el artículo 18 de la citada Directiva 2011/95/UE, consistente en la insuficiencia de requisitos para obtener el asilo o ser reconocidos lo solicitantes como refugiados, pero respecto de las cuales se den motivos fundados para creer que si regresasen a su país de origen en el caso de los nacionales o, al de su anterior residencia habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir los daños graves, entendiendo como tales, la condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material; la tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante; las amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno, pero no pueden o, a causa de dicho riesgo, no quieren, acogerse a la protección del país de que se trate, siempre que no concurran causas de exclusión o denegación en el solicitante.
3º.- Protección por razones humanitarias, regulada en el artículo 37 de la Ley de Asilo 2009 , que se produce cuando se acuerda la no admisión a trámite o la denegación de las solicitudes de protección internacional y no se acuerda el retorno, la devolución, la expulsión, la salida obligatoria del territorio español o el traslado al territorio del Estado responsable del examen de la solicitud de asilo de las personas que lo solicitaron, por considerar que de acuerdo con la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y su normativa de desarrollo procede autorizar su estancia o residencia en España, por razones humanitarias.
2) Actos susceptibles de impugnación vía contenciosa-administrativa.
Desde el punto de vista jurisdiccional, procede con carácter previo, determinar las resoluciones susceptibles de impugnación en la jurisdicción contenciosa- administrativa.
El artículo 29 de la Ley de Asilo de 2009 señala de forma genérica, que serán susceptibles de recurso, las resoluciones previstas en la Ley que pongan fin a la vía administrativa, pero ¿cuáles son esas resoluciones?, pasemos a examinarlas.
En primer lugar, se encuentra la resolución que acuerda la inadmisión a trámite (art. 20).
La Oficina de Asilo y Refugio podrá proponer la inadmisión a trámite al Ministerio del Interior, mediante resolución motivada, cuando concurran las causas de carencia de competencia o de requisitos previstos en el artículo 20 de la Ley de Asilo 2009:
A) Falta de competencia para el examen de las solicitudes.
-
Cuando no corresponda a España su examen con arreglo al entonces vigente Reglamento (CE) 343/2003, del Consejo, de 18 de febrero, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (Reglamento de Dublín II, actualmente vigente, el Reglamento 604/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio, Dublín III);
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Cuando no corresponda a España su examen de conformidad con los Convenios Internacionales en que sea Parte.
B) Falta de requisitos.
Cuando, de conformidad con lo establecido la Directiva 2005/85/CE del Consejo (actual Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional):
- la persona solicitante se halle reconocida como refugiada y tenga derecho a residir o a obtener protección internacional efectiva en un tercer Estado, siempre que sea readmitida en ese país, no exista peligro para su vida o su libertad, ni esté expuesta a tortura o a trato inhumano o degradante y tenga protección efectiva contra la devolución al país perseguidor, con arreglo a la Convención de Ginebra;
- la persona solicitante proceda de tercer país seguro, donde su vida e integridad no se vean amenazadas por ninguno de los motivos a invocar en una petición de asilo;
- si el solicitante reitera una solicitud denegada en España, o solicita una nueva con otros datos personales, sino se plantean circunstancias nuevas respecto el país de origen o de residencia habitual del interesado. En relación con este supuesto, la sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de noviembre de 2020 (recurso nº8/2020), confirma la inadmisión a trámite de solicitud de protección internacional formulada por nacional de Ghana, por tratarse de una solicitud reiteración de otra anterior ya denegada, sin existir nuevas circunstancias relevantes en cuanto a las condiciones particulares, o a la situación de país de origen, que mereciesen distinta consideración.
- el solicitante sea nacional de Estado miembro de la UE.
Un aspecto relevante sobre las resoluciones de inadmisión es el plazo para acordarla y notificarla: 1 mes, a contar desde la solicitud. Y conforme indica el propio artículo 20 de la Ley de Asilo de 2009 , el efecto del silencio es positivo, de tal manera que determinará la admisión a trámite de la solicitud, y su permanencia provisional en territorio español, sin perjuicio de lo que pueda acordarse en la resolución definitiva del procedimiento (art. 20.2).
No obstante, procede matizar las particularidades del silencio positivo según el tipo de solicitud realizada:
1ª.- Procedimiento de urgencia (art. 25), cuya tramitación se remite a las solicitudes presentadas en frontera (art. 21), la STS de 13 de diciembre de 2019 (recurso de casación nº 6538/2018), indica que el silencio originará la tramitación por el procedimiento ordinario, así como la autorización de entrada y permanencia provisional del solicitante, sin perjuicio de lo que se decida en la resolución definitiva del expediente.2
2ª Solicitud en frontera: la inadmisión a trámite en frontera (art. 21), se acordará cuando concurran las causas del artículo 20 , por resolución del Ministro del Interior, que se notificará en el puesto fronterizo al solicitante, en el plazo de 4 días desde la solicitud.
La denegación de la solicitud (art. 21.2) se producirá cuando concurra alguno de los apartados c), d) y f) del art. 3; ó, el solicitante formule solicitud infundada basada en alegaciones incoherentes, contradictorias, inverosímiles con la información de su país de origen, o de residencia habitual si es apátrida.
Ahora bien, en el caso de solicitudes realizadas en frontera (art. 21.3 ), procede destacar una actuación específica respecto las mismas, la petición de reexamen que puede instarse respecto:
-
la resolución de inadmisión a trámite; o
-
la denegación de la solicitud de protección internacional (art. 21.1 y 2 de la Ley de Asilo).
El efecto de la petición de reexamen es la suspensión de la correspondiente resolución, que deberá emitirse y notificarse al solicitante por el Ministerio de Justicia, en el plazo de cuarenta y ocho horas desde la solicitud.
3ª.- Petición de asilo en Centro de Internamiento de Emigrantes (art. 25 ): estas solicitudes deberán adecuarse a lo previsto en el artículo 21 , y conforme señala la jurisprudencia de la aplicación conjunta de ambos preceptos4, el Ministro del Interior podrá:
- inadmitir a trámite la solicitud por resolución motivada (art. 21.1 ), si se producen falta de competencia, o de requisitos, del artículo 20 ;
- denegar la solicitud mediante resolución motivada (art. 21.2 ), cuando en dicha solicitud concurran supuestos de las letras c), d) y f) del artículo 25.1 ; o cuando el solicitante hubiese formulado solicitud infundada.
En defecto de los supuestos anteriores, se admitirá expresamente a trámite la solicitud y se le dará, "en todo caso" (art. 25.2 ), la tramitación propia del procedimiento de urgencia.
Para los dos primeros supuestos, la inadmisión a trámite o la denegación de la solicitud mediante resolución motivada, no se contempla el procedimiento de urgencia, ni consiguientemente, es preceptiva la comunicación a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR), ni la posterior intervención de este organismo, por tanto, el artículo 21.2º de la Ley de Asilo de 2009 permite "denegar" directamente el asilo sin intermediar una previa y formal declaración a trámite (y consiguiente tramitación por el procedimiento de urgencia), por la perentoriedad de los plazos (de cuatro días, al igual que en procedimiento del apartado 1º, de inadmisión a trámite), por lo que no es de aplicación a este cauce de denegación peculiar del art. 21 la regla general del artículo 25.2 , que reserva el procedimiento de urgencia para las solicitudes que hayan sido expresamente admitidas a trámite (justamente por no encajar en los supuestos del art. 21 ).
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