STS 420/2023, 28 de Marzo de 2023

En el procedimiento ordinario núm. 749/2019, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección de refuerzo) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, con fecha 12 de enero de 2022, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:

"PRIMERO.-Estimamos el recurso contencioso-administrativo con número de autos 749/2019 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO por medio del MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA y en su representación la ABOGACÍA DEL ESTADO contra acuerdo del AYUNTAMIENTO DE PUNTA UMBRÍA identificado en el fundamento de hecho primero de la presente sentencia, que anulamos y dejamos sin efecto.

SEGUNDO.- Con imposición de costas a las partes recurridas hasta 1000 € por todos los conceptos, pero por cada una de las partes.".

Contra la referida sentencia la representación procesal de RIA UMBRIA TOWERS, S.L. preparó recurso de casación, que por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección de refuerzo) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla se tuvo por preparado mediante auto de 15 de marzo de 2022, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 15 de junio de 2022, dictó auto en cuya parte dispositiva se acuerda:

"1º) Admitir el recurso de casación nº 2254/2022 preparado por la representación procesal de "RIA UMBRIA TOWERS, S.L." contra la sentencia de 12 de enero de 2022 de la Sala de lo Contencioso Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, estimatoria del P.O 749/19.

2. ) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la ordenación urbanística de terrenos delimitados como suelo urbano no consolidado por la urbanización con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas e incluidos en la zona de influencia de costas ha de respetar los criterios establecidos en el artículo 30 de la Ley de Costas.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, el artículo 30.1) b) y la Disposición Transitoria Tercera apartado 1 de la Ley de Costas, ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA).

4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos.".

La representación procesal de RIA UMBRIA TOWERS, S.L. interpuso recurso de casación en el que ejercitó las siguientes pretensiones:

"...De acuerdo con los razonamientos expuestos en el apartado anterior, esta parte solicita que se anule la Sentencia impugnada por infracción del art.30 1.b) LC, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera apartado 1º de la referida Ley, de tal forma que establezca que siendo los suelos ordenados por la MPGOU núm. 17 de Punta Umbría urbanos a la entrada en vigor de la LC (y lo son desde 1985, fecha de la aprobación de la "Delimitación de suelo urbano"), no les son de aplicación las previsiones del artículo 30.1.b) LC, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera primera de la referida Ley, sin perjuicio de que en el ejercicio de la facultad de planeamiento exista un control de legalidad en el que se incluye la evitación de las pantallas arquitectónicas en el litoral como una cuestión que el propio derecho autonómico exige, con independencia de la clase de suelo."

Y termina suplicando a la Sala que "... dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y anule y, deje sin efecto la citada Sentencia de conformidad con lo señalado por esta parte, y decida congruentemente sobre el fondo del objeto del presente litigio.".

La Abogacía del Estado se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario, ejercitando las siguientes pretensiones:

"En coherencia con lo defendido en el presente escrito de oposición, a juicio de esta parte, debiera fijarse doctrina jurisprudencial en virtud de la cual se afirmara que la ordenación urbanística de terrenos -delimitados como suelo urbano, no consolidado por la urbanización, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, e incluidos en la zona de influencia de costas-, han de respetar los criterios establecidos en el artículo 30 de la Ley de Costas, así como el resto de limitaciones y prohibiciones fijados en la misma.".

Y termina suplicando a la Sala que "... dicte sentencia en la que desestime el recurso de casación interpuesto de contrario en los términos expresados en el presente escrito de oposición."

Mediante providencia de 17 de enero de 2023, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 7 de marzo de 2023, fecha en que tuvo lugar.

La sentencia recurrida.

La Sala de Sevilla en su sentencia de 12 de enero de 2022 estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado y, consiguientemente, anula el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Punta Umbría en sesión extraordinaria celebrada el 14 de mayo de 2019 en aprobación definitiva de la Modificación Puntual nº 17 del PGOU de Punta Umbría, Variante 1º Avenida Ciudad de Huelva Sector SUNC "Antiguos Depósitos".

Considera, en esencia, la Sala que la modificación aprobada -que permite la edificación, en suelo clasificado como urbano no consolidado por la urbanización, de dos torres de 19 pisos en la zona de influencia, teniendo la clasificación de urbano antes de la Ley de Costas- no se encuentra amparada por la disposición transitoria 3ª , apartado 3, de la Ley de Costas de 1988 (en adelante, LC) y que, por esa razón, le resultan de aplicación las determinaciones establecidas en su art. 30 sobre la zona de influencia, considerando acreditado que las edificaciones previstas en la modificación impugnada forman una pantalla arquitectónica prohibida por dicho precepto.

Veamos cuáles son los razonamientos por los que la sentencia recurrida llega a la conclusión que acabamos de reflejar.

Dedica la Sala el fundamento segundo de la sentencia a valorar el material probatorio obrante en autos y, tras su detenido análisis, concluye que la modificación impugnada, a realizar en suelo urbano no consolidado, consistente en la edificación de dos torres de 19 plantas cada una en la zona de influencia de la Ley de Costas, supone la existencia de una pantalla arquitectónica.

A continuación, en el fundamento tercero descarta la alegación de incompetencia de la Administración del Estado para impugnar la Modificación Puntual nº 17 del PGOU de Punta Umbría, con cita de diversas sentencias de esta Sala (SSTS de 20 de diciembre de 2012 y de 6 de julio de 2012, rec. nº 2388/2009) que aluden a la jurisprudencia constitucional ( STC 149/1991) sobre la competencia del Estado para la regulación de limitaciones a la propiedad en las zonas contiguas al dominio público marítimo terrestre, sustentada en los arts. 149.1.1ª y 149.1.23ª CE.

El fundamento cuarto de la sentencia recurrida rechaza, asimismo, la alegación de vulneración de los actos propios y del principio de confianza legítima que la parte demandada entendía producido por ser la modificación impugnada un mero trasunto de una modificación anterior, Modificación Puntual nº 5, que fue aprobada en 2013, sin oposición de la Dirección General de Costas. Razona la Sala de instancia en estos términos:

"Cabe admitir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 7/2002, de 7 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, que la Modificación nº 5 contenía determinaciones de carácter estructural y que la Modificación Puntual nº 17 se limita a la ordenación pormenorizada del ámbito de actuación ,sin embargo, no radica aquí la clave del asunto, sino más bien en el hecho incuestionable de que, en virtud de la segunda, se da lugar a una ordenación de volúmenes nueva y distinta, no contenida en la Modificación antecedente, de forma tal que la opción por cuatro bloques residenciales de once plantas reflejada en el primer instrumento se sustituye por el dibujo de solo dos bloques de mayor altura de 19 plantas.

Y a partir de ahí, surge un nuevo esquema de concentración de la edificabilidad en altura que como tal novedad, en comparación con la solución prevista en la Modificación nº 5 ,se valora también ex novo por la Administración General del Estado.

Si el modelo de ordenación pormenorizada por el que apuesta la Modificación Puntual nº 17 difiere del anterior, resulta difícil hablar de vinculación, a la vista de la modificación de las circunstancias que pudo tomar en consideración con anterioridad la Dirección de Costas. Carece de sentido, jurídicamente hablando , interrogarse ahora acerca de si la apuesta inicial por cuatro bloques de once plantas entrañaba ya la formación de una pantalla. Igualmente carece de sentido que la concentración en altura de la edificabilidad permitida sea ventajosa en términos urbanísticos (se ha defendido : vid anexo contestación informe de la Dirección General de Sostenibilidad de Costas: la nueva ordenación libera de ocupación por edificaciones más de 787,19 m2, destinados a áreas peatonales públicas públicas), pues es claro que la conveniencia y oportunidad de una modificación debe partir, como un prius inexcusable, del respeto a la legalidad".

Y llega así la Sala de Sevilla al fundamento quinto en el que explica las razones por las que considera de plena aplicación las determinaciones del art. 30 de la Ley de Costas sobre la zona de influencia por entender que la actuación recurrida no está amparada por la disposición transitoria tercera , apartado 3 de la Ley de Costas. Al ser ésta la cuestión por la que nos pregunta el auto de admisión reproduciremos en su integridad este fundamento:

«QUINTO.- APLICACIÓN A LOS HECHOS ENJUICIADOS DE LAS PRESCRIPCIONES Y CRITERIOS NORMATIVOS DEL ARTÍCULO 30 DE LA LEY DE COSTAS.

Cuestión que debe juzgarse a partir de dos hechos admitidos y no cuestionados por ninguna de las partes litigantes:

Primero, que el ámbito físico objeto de la Modificación Puntual nº 17 está afectado por la zona de influencia .

Segundo, que los suelos comprendidos en este ámbito tienen la calificación de urbanos, para ser más exactos, no consolidados por la urbanización, habiendo sido incluidos en la delimitación de suelos de suelo urbano aprobada en sesión del Pleno del Ayuntamiento de Punta Umbría celebrada el 11 de junio de 1985.

A partir de ahí, las partes codemandadas, Ayuntamiento de Punta Umbría y la mercantil que alegó ser propietaria registral de los terrenos, consideran que la ordenación que propone la Modificación Puntual se encuentra amparada por las reglas sobre Derecho intertemporal contenidas en la Ley de Costas.

Por mayor precisión, alegan que las prescripciones previstas en el artículo 30 no son de aplicación a los suelos incluidos en el ámbito de la Modificación Puntual, por razón de su clasificación urbanística a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, al tratarse de suelos urbanos.

Alegan y se remiten a su Disposición transitoria tercera, planteando una cuestión estrictamente jurídica que la Sala se siente obligada a resolver en el sentido alegado por la Abogacía del Estado por las siguientes consideraciones:

1. no es cierto que la Ley de Costas establezca la inaplicación absoluta e incondicionada a los suelos urbanos en la fecha de su entrada en vigor de las determinaciones sobre la zona de influencia.

   Es necesario afirmar que la Disposición transitoria tercera en modo alguno incorpora declaración expresa en tal sentido, pues se limita a detallar la regulación de las servidumbres en sentido estricto en terrenos urbanos, presumiblemente al considerar que el tratamiento de determinadas situaciones de desarrollo urbanístico merecían un esfuerzo adicional de aclaración con el fin de evitar la litigiosidad, reduciendo al mínimo las dudas de los interesados.

   En defecto de una afirmación expresa de la Disposición transitoria tercera, el establecimiento como regla jurídica de la inaplicación total del artículo 30 a suelos urbanos debería ser, en todo caso, consecuencia de un esfuerzo hermenéutico, que a juicio de la Sala, solo es posible sobre la base de una lectura mutilada de la norma transitoria, que de ser interpretada armónicamente con la ley en su conjunto conduce a un resultado distinto.

2. si la DT3ª no se detiene en regular profusamente el régimen transitorio de los suelos urbanos enclavados en la zona de influencia, es porque sobreentiende que ha quedado ya explicado con suficiente detalle en la Exposición de Motivos de la Ley, cuyo nivel de detalle y elocuencia , permite a la Sala concluir que, en lo atinente a tales suelos, se comporta como la verdadera norma sobre transitoriedad, o para ser técnicamente más exactos, como la guía de instrucciones que permite completar y decantar en su totalidad el sentido de la disposición transitoria, en aquello en que esta no se pronuncia con la elocuencia suficiente.

   O lo que es lo mismo, en lo que se refiere a los suelos urbanos en zona de influencia, la Disposición transitoria no es autosuficiente ni autoplicativa, sino que encuentra el complemento indispensable para adquirir sentido en concurso con la Exposición de Motivos.

   Debe quedar bien claro que la Sala no pretende conferir valor normativo a la Exposición de Motivos ( sentencias del Tribunal Constitucional 36/81 de 12 de noviembre y 150/1990, de 4 de octubre,) y sí , en cambio, recurrir a la misma al servicio de una interpretación sistemática del articulado , que atienda al sentido unitario del texto legal.

3. en prueba de que la exclusión de las determinaciones sobre la zona de influencia dista de ser absoluta y menos aun, incondicional, traemos a colación, por su luminosidad, el pasaje de la Exposición de Motivos en que se explica que el texto legal establece un cuidadoso régimen transitorio que permite la adaptación de las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley a la nueva regulación contenida en la misma, de modo que "En el marco del respeto general a los derechos legalmente adquiridos, el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros, es decir, la misma extensión que correspondía a la servidumbre de salvamento según la legislación de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva Ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística". Es decir, a contrario, no se aplican las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia a los suelos urbanizados cuyos propietarios gocen de un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística.

   4 º resta por especificar qué ha de entenderse por aprovechamiento consolidado en suelo urbano, lo cual obliga a recurrir , por coherencia, a la legislación urbanística vigente al tiempo de publicarse la Ley de Costas, puesto es lógico pensar que si el legislador de la época pretendía abordar a su través los problemas derivados de la utilización urbanística del dominio público marítimo-terrestre, lo hizo acomodándose a las categorías propias de la entonces vigente legislación estatal sobre suelo y ordenación urbana, en aquella fecha, conformada por el Texto Refundido aprobado Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.

   Y puesto que, por definición, todos los suelos urbanos tienen atribuido un aprovechamiento, fijado en el Plan correspondiente, y si se equiparase su simple atribución con la consolidación, la E. de M. , resultaría inútil, se hace necesario aventurar que cuando la Ley de Costas habla con cierta impropiedad técnica de aprovechamientos consolidados lo hace para referirse a los propietarios del suelo que se encuentran en condiciones manifiestas de materializar el aprovechamiento abstracto, por el efectivo cumplimiento de las obligaciones y cargas impuestas en el propio Plan, dentro además de los plazos previstos en el mismo.

   Si proponemos una interpretación de la Ley de Costas, en lo que se refiere a sus determinaciones con incidencia urbanística, coherente con la entonces vigente Ley de 1976 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, habrá de recordarse que ,para este texto legal --en esquema secundado y perfeccionado el TR aprobado por RDL 1/1992, de 26 de junio -- la transformación urbanística del suelo es un proceso dinámico que se caracteriza porque --tal como relataba a su vez la Exposición de Motivos de las Ley de 2 de mayo de 1975, refundida en el texto de 1976 -- el planeamiento no concede directamente derechos, sino tan solo reconoce una aptitud inicial para la edificación de un terreno, que se consolida tras la superación de determinadas fase y a condición del cumplimiento de determinadas obligaciones.

   Solo de esta forma cabe hablar con propiedad, como lo hace la E. de M. de derechos adquiridos, que en el marco del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, como en las sucesivas leyes urbanísticas, posteriores son justamente el resultado de un proceso de adquisición condicional y gradual.

5. retornando al caso enjuiciado, desconocemos qué aprovechamiento pudieron haber adquirido o se encontraban en trances de adquirir a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costar los propietarios de los terrenos incluidos en el ámbito de las Modificaciones Puntuales nº 5 y 17, es más, insistiendo nuevamente en que, conforme establecía el artículo 76 de la Ley del Suelo de 1976 " las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la clasificación urbanística de los predios", carecemos de noticia de que los mismos fuesen a la fecha expresada escenario de actuación urbanística alguna, con independencia de su adscripción al suelo urbano en virtud del mecanismo de delimitación previsto en el artículo 81 en municipios que carecieren de Plan General Municipal de Ordenación. Esta convicción del Tribunal sobre la ausencia de actuaciones regladas de transformación en curso a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 cual entronca con el, a juicio de la Sala, llamativo dato de que desde entonces se encuentre aun pendiente el modelo de edificación a elegir para ultimar el desarrollo urbanístico de los terrenos en cuestión, que recordemos ha sido objeto de pormenorización solo merced a las dos Modificaciones puntuales.

6. lo que nos lleva a la conclusión de que el propietario que pretenda ampararse en el contenido de las Modificaciones Puntuales nº 5 y 17 queda en realidad al margen de la Disposición transitoria tercera, puesto que si queremos honrar el sentido de "normas de derecho transitorio", habrá que entender que la misma se proyecta sobre actuaciones de transformación urbanística en curso a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costa. Se reafirma esta interpretación salvo que se quiera llegar a resultados desnaturalizadores del significado recto de Derecho transitorio, el cual , por propia definición, es absurdo que tutele actuaciones e instrumentos urbanísticos aprobados décadas más tardes de promulgarse la legislación sobre costas.

7. la necesidad en que se encuentra la Sala de procurar, tal como ha insistido a lo largo del proceso la Abogacía del Estado, la interdicción de resultados hermenéuticos absurdos, obliga nuevamente a acudir a la entonces vigente Ley de 1976 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , que ya hemos visto es el molde al que forzosamente tenía que acomodarse mentalmente el legislador de 1988 ,en su objeto de abordar la dimensión urbanística del dominio marítimo terrestre reconfigurado por el nuevo régimen legal.

   Desde esta perspectiva, se admitirá el deseo de la la Ley de Costas de no contravenir la legislación urbanística, con lo que parece imposible pensar que la disposiciones transitorias hayan tenido en mente conceder derechos negados en la Ley del Suelo.

   Debe recordarse que en el artículo setenta y tres del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, vigente antes de la Ley de Costas, se contenía una prohibición de la indeseable práctica de la formación de pantallas arquítectónicas al disponer que " En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, romper la armonía del paisaje o desfigurar la perspectiva propia del mismo.", luego a partir de una prohibición legislativa preexistente, resulta absurdo , concluir que la Disposición transitoria tercera habría pretendido amparar soluciones prohibidas en la legislación urbanística.

   Dicho de otro modo, los propietarios del suelo afectado por las Modificaciones Puntuales 17 no pueden invocar una disposición transitorio para obtener el reconocimiento de derecho inexistente en origen, es decir , ala fecha de entrada en vigor la Ley de Costas.

   El Derecho transitorio tiene como función amparar situaciones en principio conformes al ordenamiento, que por razones sobrevenidas y por el propio efecto de la evolución normativa, devienen disconformes con aquel , pero no es un expediente para la sanación de actos originariamente ilegales o que legitime a posteriori la atribución de derechos no concedidos por la normativa superada.

   Todo lo expuesto conduce a la Sala a estimar el recurso, tras rechazar que el artículo 30 de la Ley de Costas no sea aplicable al caso enjuiciado".

El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la ordenación urbanística de terrenos delimitados como suelo urbano no consolidado por la urbanización con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas e incluidos en la zona de influencia de costas ha de respetar los criterios establecidos en el art. 30 de la Ley de Costas.

E identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: el art. 30.1.b) y la disposición transitoria tercera , apartado 1 de la Ley de Costas.

El escrito de interposición.

El escrito de interposición presentado por RIA UMBRIA TOWERS, S.L. contiene los siguientes razonamientos sustanciales:

A.- Entiende que la sentencia recurrida ha infringido el art. 30 LC y la jurisprudencia que lo aplica en el sentido que se expone en la disposición transitoria tercera apartado 1, esto es, que el art. 30 LC es inaplicable a los suelos clasificados como urbanos con anterioridad a la LC de 1988.

Considera que para los suelos urbanos clasificados como tales antes de la entrada en vigor de la LC es de aplicación su disposición transitoria tercera , apartado 1, que está orientado a evitar que las limitaciones a la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar generen una aplicación retroactiva desfavorable sobre terrenos que ya son urbanos con anterioridad. Cita, a continuación, diversas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia. Menciona la STS de 14 de noviembre de 2002, rec. nº 1091/1999, en la que se afirma que las determinaciones contenidas en la LC para la zona de influencia en el art. 30.1.b) sobre las pantallas arquitectónicas no son aplicables al suelo que ya era urbano a la entrada en vigor de la ley, como aquí ocurre.

La sentencia recurrida innova la literalidad de la disposición transitoria tercera LC al considerar que si estamos ante un suelo urbano no consolidado en el que se va a hacer una operación de reforma interior que aumente el aprovechamiento, se habrá de equiparar al suelo no urbanizable a los efectos de la exigencia del art. 30.1.b) LC. Pero esta interpretación no es admisible porque se estaría interpretando extensivamente un precepto en contra de los derechos del propietario, de manera que se estaría aplicando un precepto a supuestos para los que no estaba establecido. Cuando la disposición transitoria tercera se refiere a suelos urbanizables no programados y suelo no urbanizable está muy claro que no puede entrar el suelo urbano, aunque sea no consolidado. En ningún sitio dice que se respetan las edificaciones ya construidas, sino los suelos urbanos.

Es sólo en ejercicio de las competencias que en materia de urbanismo ostentan las Administraciones Autonómica y Local como debe analizarse la prohibición de pantallas arquitectónicas en el litoral -cita diversos preceptos de la legislación urbanística andaluza atinentes a las pantallas arquitectónicas-, no como competencia de la Administración del Estado. Y en este caso, la Administración local, que es la urbanísticamente competente, en ejercicio de su discrecionalidad ha entendido que la modificación impugnada se ajustaba a dicha legalidad autonómica.

B.- La sentencia al interpretar de firma desviada el alcance del art. 30 LC ha infringido el régimen competencial existente porque altera los límites a la competencia estatal en materia de costas frente a la autonomía local y la competencia urbanística y de ordenación del territorio que corresponde a las comunidades autónomas.

Considera que el Estado se está excediendo de su cometido en materia de costas -incurre en "un exceso competencial sin precedentes", afirma-, pues se arroga competencias en materia urbanística y de ordenación territorial que no le corresponden, invadiendo el legítimo ejercicio de las competencias urbanísticas de la autonomía local y regional en aspectos que son de esos otros niveles administrativos. De esta forma la Administración del Estado incurre en un exceso que no puede ser admitido, pues está imponiendo en suelo urbano anterior a la LC, no sometido al art. 30 LC, un criterio urbanístico vinculante como si se tratara de suelo urbanizable, controlando así decisiones del planeamiento general sobre suelo urbano que sólo competen al Ayuntamiento de Punta Umbría y a lo sumo bajo el control autonómico de legalidad. Y ello pretende poder hacerlo mediante la impugnación en vía judicial pidiendo que la jurisdicción entre en el control de la discrecionalidad del planificador.

C.- Ruptura de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y actos propios porque en la anterior Modificación Puntual nº 5 del mismo Sector del PGOU no se emitió informe desfavorable por la Dirección General de Costas.

D.- La sentencia infringe la jurisprudencia existente en relación con la interpretación del concepto de pantalla arquitectónica porque parte de una opinión técnica, derivada del material probatorio, que considera infundada. Se extiende en el análisis de la prueba practicada en la instancia y llega a una conclusión distinta a la alcanzada por la Sala, esto es, considera que no existe pantalla arquitectónica.

El escrito de oposición.

Sus argumentos pueden resumirse en estos términos:

A.- Con carácter preliminar, destaca que la parte recurrente no se centra en la cuestión casacional descrita en el auto de admisión, sino que vuelve a plantear todas las cuestiones resueltas en la instancia, así como la fijación de hechos contenida en la sentencia recurrida, cuestión que queda extramuros del recurso de casación ( art. 87.bis 1 LJCA).

B.- Inexistencia de vulneración del régimen competencial existente ni del principio de confianza legítima. La parte recurrente confunde el orden de distribución de competencias con la legitimación para impugnar instrumentos de planeamiento. Y además, la Administración del Estado en su función de proteger el dominio público marítimo terrestre ( art. 132 CE) ejerce una función de ordenación territorial que sí puede incidir en el planeamiento urbanístico.

La Administración del Estado al impugnar el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Punta Umbría de modificación puntal nº 17 del PGOU por infracción de las determinaciones del art. 30 LC está, materialmente, cumpliendo la función constitucionalmente atribuida de protección del litoral y, procesalmente, está ejerciendo una acción pública (art. 62 TRLS 2015).

Invoca el art. 112 LC así como la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, y sostiene que la modificación impugnada es nula de pleno derecho por haberse obviado el sentido vinculante del informe emitido por la Administración estatal de costas que era desfavorable a la modificación del planeamiento. Aunque es consciente de que la cuestión no se planteó en la instancia en estos términos. Y en cualquier caso, aunque el informe no fuera vinculante, sino meramente preceptivo, la Administración del Estado tendría competencia para impugnar la modificación adoptada por el Ayuntamiento, a la vista de la argumentación que al respecto se contiene en la STC 149/1991.

Comparte, asimismo, la argumentación efectuada en la sentencia recurrida para descartar cualquier vinculación a informes emitidos por la Administración estatal de costas en relación con anteriores modificaciones del planeamiento (Modificación nº 5 del PGOU de Punta Umbría).

C.- Inexistencia de infracción del art. 30.1.b) en relación con la disposición transitoria tercera , apartado 1, LC.

Aun cuando la citada disposición transitoria pretende salvaguardar los derechos consolidados en el planeamiento vigente en el momento de su entrada en vigor por razones de seguridad jurídica, también ordena que desde el momento de su entrada en vigor, los instrumentos de planeamiento vigentes (u otros que los sustituyan) en sucesivas modificaciones, cuando autoricen nuevos usos y construcciones lo hagan siempre de manera que no perjudique al dominio público marítimo terrestre, siendo obvio que la creación de pantallas arquitectónicas en la zona de influencia perjudica a dicho demanio, razón por la que el art. 30.1.b) LC lo proscribe. Esto es, la disposición transitoria respeta la foto fija del planeamiento en vigor, pero no da "carta blanca" para abordar cualquier uso y construcción en los terrenos calificados de suelo urbano en el momento de la entrada en vigor. Se permite que se mantenga el uso o edificación existente, pero si se modifican, uno y otro han de adaptarse, como es lógico, a la regulación que introduce la LC. Esto es, el nuevo planeamiento que renueve o sustituya el anterior sí ha de adaptarse plenamente a la LC de 1988 y queda fuera del Derecho transitorio.

"Interpretar que esta disposición transitoria no afecta en absoluto al suelo calificado como urbano en el momento de su entrada en vigor, sería tanto como decir que los instrumentos de planeamiento pueden prever, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 y de forma indefinida, cualquier desarrollo en aquel suelo urbano aun cuando sea contrario al ordenamiento jurídico en materia de protección de costas, lo cual es un total sinsentido".

Comparte, así, los razonamientos de la sentencia recurrida a los que se remite.

Insiste en que la interpretación literal, pero completa, así como la interpretación sistemática de la disposición transitoria tercera LC lleva a concluir que los nuevos usos o construcciones autorizados por los nuevos instrumentos de planeamiento habrán de ser plenamente acordes con la LC 1988 sin excluir el art. 30.1.b).

La disposición transitoria tercera no permite cualquier desarrollo urbanístico en el suelo urbano calificado como tal antes de la entrada en vigor de la LC que quiera introducirse por los sucesivos instrumentos de planeamiento que se vayan aprobando por el solo hecho de que el suelo esté clasificado como tal, puesto que, si así fuera, esto supondría que en dicho suelo podría realizarse cualquier construcción o uso sin atenerse a ninguna de las normas en materia de servidumbres o en la zona de influencia, lo cual, como afirma la sentencia recurrida, es una interpretación absurda que se excluye con la lectura íntegra de la disposición, así como de la exposición de motivos de la LC.

La interpretación de la recurrente transforma la LC de 1988 y sus zonas de protección en "papel mojado" en relación con todo el suelo urbano de nuestro litoral calificado como tal con anterioridad a la LC de 1988 y deja inerme a la Administración del Estado en su función de protección del dominio público marítimo terrestre con consecuencias incalculables.

La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A.- La cuestión que nos plantea el auto de admisión se refiere al alcance de la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas que contiene el régimen transitorio que resulta de aplicación a las nuevas limitaciones que en dicha norma se imponen en las zonas contiguas al dominio público marítimo terrestre y, más precisamente, a la incidencia de una de esas nuevas limitaciones, la atinente a la zona de influencia, en el suelo clasificado como urbano antes su entrada en vigor.

La regulación de este régimen transitorio resultaba una tarea necesaria dado que una de las novedades más importantes de la LC de 1988 fue la creación de nuevas y más protectoras limitaciones y servidumbres sobre los terrenos de propiedad privada adyacentes al dominio público marítimo terrestre, precisamente por razón de tal contigüidad, dirigidas a garantizar la integridad patrimonial y medioambiental de tal dominio. Ello hacía imprescindible, por elementales razones de seguridad jurídica, articular estas nuevas limitaciones impuestas por el legislador con la situación urbanística del suelo a la entrada en vigor de la LC de 1988 y los posibles derechos que pudieran haberse consolidado antes de su entrada en vigor.

Y así, la LC regula diversas servidumbres legales -la servidumbre de protección, de 100 metros desde el límite interior de la ribera del mar (arts. 23 a 26); la de tránsito, de 6 metros desde ese límite (art. 27); o la de acceso al mar que transcurre perpendicular a la costa (art. 28)-, determinando los usos permitidos y prohibidos en las zonas acotadas por cada una de ellas. Y añade una nueva limitación, que es la que aquí nos atañe, la denominada zona de influencia (art. 30), constituida por una franja que será como mínimo de 500 metros desde el límite interior de la ribera del mar, en la que la ordenación territorial y urbanística deberá asegurar que: (i) en los tramos con playa y con acceso de tráfico rodado se prevean reservas de suelo para aparcamientos que garanticen el estacionamiento fuera de la zona de servidumbre de tránsito; y (ii) en toda la costa se evite la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, a cuyo fin se prohíbe que la densidad de la edificación en esa zona de influencia pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal respectivo.

La previsión de esta zona de influencia es una de las novedades más importantes de la LC de 1988 y con ella se pretende poner fin al proceso de degradación del medio ambiente en las proximidades de la costa, conteniendo la presión urbanística sobre el litoral, imponiendo determinadas pautas al planificador. El Tribunal Constitucional en su STC 149/1991, FJ 3.H, justifica así las dos limitaciones que acabamos de describir. La primera, «tiene sin duda la finalidad de prevenir la ocupación ocasional de la zona reservada a la servidumbre de tránsito en épocas de gran afluencia a las playas y puede entenderse justificad[a] por la voluntad de conjugar el libre acceso público a la zona marítimo-terrestre con la necesidad de mantener permanentemente expedita la zona reservada a la servidumbre de tránsito». Y en cuanto a la prohibición de pantallas arquitectónicas y la densificación de la zona más cercana a la línea de costa, se justifica por la «protección del demanio; no en su integridad física, pero sí, sin duda, en la preservación de sus características naturales y en particular en la de sus valores paisajísticos».

B.- Expuestas ya las notas más importantes de la regulación contenida en la LC sobre las limitaciones existentes en los terrenos de propiedad privada adyacentes al demanio costero, aún tenemos que ofrecer otra explicación a la vista de la insistencia de la recurrente en cuestionar la competencia del Estado para impugnar la modificación del planeamiento aquí discutida o para emitir el informe -no vinculante- en el que ha cuestionado la incidencia de la modificación en las determinaciones que se contienen en el art. 30 LC sobre la zona de influencia.

Esta insistencia de la recurrente obliga a realizar algunas precisiones de la mano de la ya reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que se inicia con la STC 149/1991, en torno a la distribución de competencias que derivan de la regulación contenida en la LC de 1988 sobre las limitaciones a la propiedad en las zonas contiguas al dominio público marítimo terrestre, doctrina conforme a la cual la regulación de tales limitaciones, tanto en su regulación pro futuro como en su régimen transitorio, tienen su apoyo en la competencia estatal sobre medio ambiente ( art. 149.1.23ª CE) en conexión con la competencia estatal que deriva del art. 149.1.1ª CE, competencias que permiten al Estado incidir en las competencias autonómicas para la ordenación del territorio y el urbanismo ( art. 148.1.3ª CE) sin menoscabo de estas últimas, imponiendo a los planes de ordenación territorial y urbanística determinados criterios que han de respetar.

Interesa por su claridad reproducir cuanto se argumenta a este respecto en la STC 87/2012, FJ 4, sobre la base de la doctrina que fuera ya expuesta en la STC 149/1991 (doctrina posteriormente reiterada en las SSTC 137/2012 ó 5/2015, entre otras):

" ... en su aprobación [de la LC 1988] el Estado ha[bía] ejercido su competencia derivada de la regla 23 del art. 149.1 CE, que le permite dictar legislación básica en materia de medio ambiente, en conexión con la competencia estatal que se deriva del art. 149.1.1 CE, y ello sin menoscabo de las competencias autonómicas para la ordenación del territorio y el urbanismo, no involucradas en estas prescripciones.

(...) las funciones atribuidas por la Carta europea del litoral a las zonas costeras no sólo facultan, sino que obligan, al legislador estatal a proteger el demanio marítimo-terrestre, a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos (tal y como exigiría el propio art. 45 CE). Y ello en el bien entendido de que tales finalidades no pueden alcanzarse sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del propio demanio, así como el uso que de los terrenos colindantes con él puedan hacer sus propietarios, lo que supone, sin duda, incidir sobre la competencia autonómica para la ordenación del territorio, incidencia cuya legitimidad sólo puede deducirse, en lo que hace a los terrenos colindantes, de unos títulos estatales distintos al que se deriva de la propia titularidad estatal del demanio: el contenido en el art. 149.1.1 CE y el que se extrae de la regla 23 del mismo artículo.

El primero faculta al Estado para regular las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes con la zona marítimo-terrestre, asegurando la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de un derecho que se ve inevitablemente condicionado por la imposición de servidumbres o limitaciones para asegurar la integridad física y la accesibilidad de la zona marítimo-terrestre, sin que, por ello, se excluya la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las Comunidades Autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse. El segundo, derivado del art. 149.1.23 CE, permite al Estado establecer limitaciones en el uso de los terrenos colindantes con el demanio marítimo-terrestre como contenido de la legislación básica sobre medio ambiente por él aprobada, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas pueda aprobar normas adicionales de protección.

(...) "es evidente que la protección de los bienes que integran este dominio, la preservación de sus características propias y el aseguramiento del libre acceso público a ellas no puede alcanzarse si no es dictando una legislación básica para la protección del medio ambiente y limitando, de uno u otro modo, la libre disponibilidad sobre los terrenos colindantes, una limitación que, por lo demás, sólo el Estado puede imponer de modo general ( art. 149.1.8. C.E.), garantizando al tiempo la igualdad básica de todos los españoles que posean fundos en esos terrenos, según ya dijimos, acerca de una norma análoga, en la STC 227/1988 y cuyo carácter básico no necesita explicitación alguna por inferirse naturalmente de su contenido y su generalidad". De ahí que las disposiciones que establecen un régimen transitorio para la fijación de la servidumbre de protección apoyándose en el régimen urbanístico de los terrenos en el momento de entrada en vigor de la LC, encuentren, por las mismas razones, cobertura en el título estatal ex art. 149.1.23 CE, así como (...) en la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.1 de la C.E., "ya que con él se garantiza que las limitaciones y servidumbres que establece la Ley no tengan una proyección desigual sobre las facultades de los propietarios según las diversas situaciones urbanísticas de los terrenos e inmuebles de su titularidad. Es decir, si la necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho que garantiza el art. 33.1 de la C.E., no quedaría plenamente asegurada si el Estado no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes del dominio público marítimo- terrestre sujetos a las limitaciones ya conocidas, tampoco lo quedaría si no procediese a fijar los criterios a los que transitoriamente, en atención al planeamiento y circunstancias urbanísticas preexistentes en cada caso, deba acomodarse y ajustarse la aplicación de dichas limitaciones".

No existe, en definitiva, duda alguna, a la luz de la doctrina constitucional recién glosada, de que el Estado ejerce una competencia propia, ex art. 149.1.23 CE, y, de forma conexa, ex art. 149.1.1 CE, para establecer servidumbres y limitaciones en los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre -y, entre ellas, la servidumbre de protección- a los efectos de garantizar la protección y defensa de sus condiciones medioambientales, y ello sin perjuicio alguno de las competencias autonómicas para la ordenación del territorio y el urbanismo, que no se ven desconocidas por aquella regulación. Lo que sirve tanto para el régimen establecido con vocación de futuro en la legislación de costas como para el régimen transitorio. En estos términos, sólo al Estado compete, en efecto, el establecimiento de tales servidumbres y limitaciones y, por ende, la precisión de su alcance y contenido".

Así pues, la regulación prevista en la LC configura un modelo de protección del litoral que incide en la regulación del suelo contenida en los instrumentos de planificación territorial y urbanística, de competencia autonómica y local, que necesariamente deben integrar en su contenido tanto la regulación en ella prevista sobre el dominio público marítimo terrestre como las limitaciones y servidumbres que afectan a los terrenos colindantes. En definitiva, puede sostenerse que las previsiones de la LC sobre servidumbres y otras limitaciones a la propiedad de los terrenos colindantes, como las que derivan de la zona de influencia, son auténticos "estándares" que se imponen y deben ser respetados por el planeamiento urbanístico.

Precisamente por esa obligación de los instrumentos de planificación territorial y urbanística, de competencia municipal y autonómica, de respetar todo ese conjunto de limitaciones y servidumbres que derivan de la LC se prevé la participación del Estado en su elaboración mediante la emisión de los correspondientes informes ( arts. 112.a y 117 LC), tanto en la fase inicial como final de su tramitación, informes que, en la medida en que articulan o concilian las competencias estatales y autonómicas descritas, sólo tendrán carácter vinculante en relación con el ejercicio de competencias propias como las atinentes al dominio público marítimo terrestre, la servidumbre de tránsito o la de acceso al mar o las que puedan derivar de otras competencias estatales sectoriales, sin que tengan tal carácter vinculante las atinentes a la servidumbre de protección o a la zona de influencia, supuestos en los que la objeciones de la Administración del Estado sólo pueden hacerse valer a través de la correspondiente impugnación jurisdiccional.

Se expresa así la citada STC 149/1991, FJ 7.A.c:

"... El art. 112, que atribuye a la Administración estatal la facultad de emitir un informe preceptivo y vinculante sobre los planes y proyectos de las Comunidades Autónomas, ha sido impugnado por la obvia razón de que tal informe mediatiza el ejercicio por éstas de sus competencias propias sobre la ordenación del territorio, vertidos, puertos y vías de transporte y acuicultura.

Que la mediatización se produce es, desde luego, cosa innegable. También lo es, no obstante, que la emisión del informe se prevé para planes y proyectos cuya puesta en práctica requiere decisiones de la Administración del Estado - adscripciones, concesiones y autorizaciones en el caso de los aps. b), c) y d), aunque no necesariamente en el caso a)- que ésta no puede ser forzada a adoptar cuando entiende contrarias a las disposiciones legales relativas a la protección, preservación y uso público del demanio. La existencia de un informe previo, y preceptivo, en tales casos, es así un medio razonable para asegurar que la realización de los planes y proyectos no encuentre al final un obstáculo insalvable.

Cosa distinta es, naturalmente, el carácter vinculante que a tales informes preceptivos se otorga y que, como más tarde veremos, se encuentra considerablemente atenuado, en lo que respecta a los planes y normas de ordenación territorial o urbana, por lo dispuesto en el art. 117 de la propia Ley, pues la fuerza que así adquieren esos informes convierte, de hecho, la aprobación final del plan o proyecto en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas, y esa concurrencia necesaria sólo es constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia. La admisibilidad de esta exigencia legal de informe vinculante ha de ser considerada, por eso, en relación con cada uno de los supuestos, de acuerdo con esta doctrina, que ya dejamos sentada en STC 103/1989 (f.j.8º).

En el contemplado en el pfo. a) [del art. 112 LC], la competencia ejercida, mediata o inmediatamente, por las Comunidades Autónomas que han de aprobarlos planes o normas de ordenación territorial es la que, con carácter exclusivo, le conceden los respectivos Estatutos sobre la materia, en tanto que la competencia estatal (más precisamente facultad inherente en la titularidad estatal) es la que tiene por objeto la protección física del demanio y la garantía de su utilización, y no es sólo a estas tareas a las que el precepto se refiere al mencionar todas las disposiciones de la Ley y de las normas dictadas para su desarrollo y aplicación. (...) es obvio que entre las disposiciones de la Ley se encuentran, por ejemplo, las que prohíben determinadas actuaciones en la zona de protección o las limitan en la zona de influencia, que hemos considerado legítimas como normas de protección del medio ambiente costero, cuya ejecución corresponde, por esta razón, a las Comunidades Autónomas.

Cuando entienda que los planes o normas de ordenación territorial infringen tales normas, la Administración estatal podrá, sin duda, objetarlas, pero su objeción no resulta vinculante, pues no es a la Administración estatal sino a los Tribunales de Justicia a quien corresponde el control de legalidad de las Administraciones autónomas y a éstos deberá recurrir aquélla para asegurar el respeto de la Ley cuando no es la competente para ejecutarla. Cuando, por el contrario, el informe de la Administración estatal proponga objeciones basadas en el ejercicio de facultades propias, incluida la de otorgar títulos para la ocupación o utilización del demanio o preservar las servidumbres de tránsito o acceso, para referirnos sólo a las derivadas de la titularidad demanial, a las que, como es lógico, cabe añadir las que derivan de otras competencias sectoriales (defensa, iluminación de costas, puertos de interés general, etc.), su voluntad vinculará, sin duda, a la Administración autonómica, que habrá de modificar en concordancia los planes o normas de ordenación territorial o urbanística".

En el mismo sentido se ha pronunciado esta Sala, entre otras, en su sentencia de 7 de junio de 2001, rec. nº 1788/1994.

Por tanto, cuando, como aquí ocurre, la Administración del Estado considera que la actuación del planificador municipal no respeta las determinaciones propias de la zona de influencia, que entiende aplicables y así lo indica en su informe -no vinculante, según reconoce la propia Abogacía del Estado en la instancia, aunque otro sea su parecer en esta casación-, emitido al amparo de los arts. 112.a) y 117 LC, debe impugnar dicho instrumento de ordenación ante los Tribunales en defensa de la integridad del dominio público que le compete ya que las limitaciones a la propiedad que establece la LC en las zonas adyacentes al dominio público constituyen una pieza clave para la garantía de indemnidad de tal dominio.

Al actuar de esta forma la Administración del Estado, lejos de incurrir en exceso competencial alguno, como se afirma reiteradamente por la recurrente, está ejerciendo las competencias que ostenta en defensa de la integridad del dominio público, acudiendo al mecanismo que el sistema constitucional de distribución de competencias le pauta para articular tales competencias estatales con las que corresponden a las Comunidades Autónomas y a los entes locales en materia de urbanismo y ordenación territorial.

C.- Hechas estas precisiones, nos corresponde ya exponer el contenido de la disposición transitoria cuya interpretación nos encomienda el auto de admisión en relación con el suelo clasificado como urbano antes de la entrada en vigor de la LC de 1988, como es el caso de autos, interpretación que, ya avanzamos, coincide con la efectuada por la Sala de instancia.

Dice así esta disposición transitoria tercera LC, en lo que aquí interesa:

"1. Las disposiciones contenidas en el título II sobre las zonas de servidumbre de protección de influencia serán aplicables a los terrenos que a la entrada en vigor de la presente Ley estén clasificados como suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable. Las posteriores revisiones de la ordenación que prevean la futura urbanización de dichos terrenos y su consiguiente cambio de clasificación deberán respetar íntegramente las citadas disposiciones.

2. En los terrenos que, a la entrada en vigor de la presente Ley, estén clasificados como suelo urbanizable programado o apto para la urbanización se mantendrá el aprovechamiento urbanístico que tengan atribuido, aplicándose las siguientes reglas:

   1. Si no cuenta con Plan parcial aprobado definitivamente, dicho Plan deberá respetar íntegramente y en los términos del apartado anterior las disposiciones de esta Ley, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística.

   2. Si cuentan con Plan parcial aprobado definitivamente, se ejecutarán las determinaciones del Plan respectivo, con sujeción a lo previsto en el apartado siguiente para el suelo urbano. No obstante, los Planes parciales aprobados definitivamente con posterioridad al 1 de enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de esta Ley, que resulten contrarios a los previsto en ella, deberán ser revisados para adaptarlo a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística. La misma regla se aplicará a los Planes parciales cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración, cualquiera que sea la fecha de su aprobación definitiva.

3. Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros. No obstante, se respetarán los usos y construcciones existentes, así como las autorizaciones ya otorgadas, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta. Asimismo, se podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre. El señalamiento de alineaciones y rasantes, la adaptación o reajuste de los existentes, la ordenación de los volúmenes y el desarrollo de la red viaria se llevará a cabo mediante Estudios de Detalle y otros instrumentos urbanísticos adecuados, que deberán respetar las disposiciones de esta Ley y las determinaciones de las normas que se aprueban con arreglo a la misma. NT

   Para la autorización de nuevos usos y construcciones, de acuerdo con los instrumentos de ordenación, se aplicarán las siguientes reglas...".

   La interpretación de esta disposición, como acertadamente ha entendido la sentencia de instancia, debe partir de las explicaciones que sobre la misma nos ofrece el propio legislador en su exposición de motivos que conviene aquí reproducir:

   "Finalmente se establece un cuidadoso régimen transitorio que permita la adaptación de las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la ley a la nueva regulación contenida en la misma.

   En el marco del respeto general a los derechos legalmente adquiridos, el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros, es decir, la misma extensión que correspondía a la servidumbre de salvamento según la legislación de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística y, por otra parte, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación".

   Con estas explicaciones el legislador se limita a ajustarse, de un lado, a la naturaleza de norma de Derecho transitorio de la disposición, en la que pretenden respetarse los derechos adquiridos o consolidados a la entrada en vigor de la LC de 1988, no las meras expectativas, y de otro, al carácter estatutario del derecho de propiedad del suelo, presente en nuestra legislación urbanística ya desde la vieja Ley del Suelo de 1956, del que deriva la escalonada incorporación al patrimonio del propietario de los derechos que derivan de la ordenación urbanística que determina que sólo cuando se han cumplido los deberes y cargas que le incumben en el proceso urbanizador puede decirse que se han incorporado a su patrimonio los contenidos que la norma, de modo artificial, añade a su derecho inicial sobre el suelo (art. 61 LS 1956, art. 76 TRLS 1976, art. 8 TRLS 1992, art. 7 TRLS 2008 o art. 11 TRLS 2015).

   Por eso, la disposición transitoria que analizamos, utilizando las categorías de suelo que contenía la legislación estatal entonces vigente (TRLS 1976), establece un régimen u otro en función de dicha incorporación al patrimonio del propietario de suelo de los derechos que derivan de la ordenación urbanística, régimen que, a grandes rasgos, supone aplicar todas las limitaciones contenidas en la nueva ley sobre las zonas adyacentes al dominio público (zonas de servidumbre y de influencia) cuando, a su entrada en vigor, no hay aprovechamiento urbanístico consolidado o patrimonializado, esto es, cuando el proceso urbanizador o no está previsto -suelo no urbanizable o urbanizable no programado- o está previsto, pero no se ha iniciado -suelo urbanizable programado o apto para la urbanización, pero sin plan parcial aprobado-, dejando a salvo en estos casos, en coherencia con la idea medular de la disposición, los supuestos en que haya lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística. Y en cambio, si el proceso urbanizador se encuentra en curso a la entrada en vigor de la ley (suelo urbanizable programado o apto para la urbanización con plan parcial aprobado antes de enero de 1988) o ha concluido ya, como es propio del suelo urbano, supuestos en los que, por haberse cumplido por el propietario los deberes y cargas del proceso urbanizador, se han incorporado a su patrimonio los aprovechamientos reconocidos en el plan, pudiendo hablarse de derechos consolidados y no de meras expectativas, en estos casos, no rigen las limitaciones de la zona de influencia y la zona de servidumbre de protección se reduce a 20 metros.

   La utilización como guía de interpretación de la disposición que analizamos de los criterios que nos proporciona la exposición de motivos de la ley, que van más allá de los conceptos o categorías formales de suelo utilizadas en la disposición, resulta tanto más necesaria debido a la compleja articulación de la competencia estatal y de las comunidades autónomas en la materia, pues la definición del régimen del suelo, en sus grandes trazos, corresponde al Estado por su vinculación con el derecho de propiedad, pero partiendo de ella, son las comunidades autónomas las que concretan con su propia denominación las distintas categorías o clases de suelo que caben dentro de cada una de esas amplias categorías estatales. Ello obliga a realizar una interpretación de la norma coherente con su finalidad transitoria y con la peculiar naturaleza de los derechos concernidos -carácter estatutario del derecho de propiedad del suelo- que tenga en cuenta la realidad material que aborda y los derechos que está destinada a respetar.

   En definitiva, este régimen que la disposición transitoria prevé para el suelo urbano que excluye la aplicación de las limitaciones de la zona de influencia de la que aquí tratamos y reduce a 20 metros la servidumbre de protección, sólo afecta a las urbanizaciones existentes y a las que están en curso de ejecución a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, es decir, cuando se hayan consolidado los derechos urbanísticos antes de esa fecha, pero no opera hacia el futuro: las pantallas arquitectónicas que existían o estaban en curso de ejecución en la zona de influencia a la entrada en vigor de la LC se respetan porque se trata de aprovechamientos urbanísticos que ya estaban integrados en el patrimonio del propietario por haberse cumplido los correspondientes deberes y cargas del proceso urbanizador, pero lo que no puede pretenderse es la inaplicación de las limitaciones establecidas en la LC muchos años después de su entrada en vigor a un derecho que sólo se ha consolidado, que sólo ha nacido al mundo jurídico, tras su entrada en vigor, pues sobre éste la LC debe desplegar todos sus efectos.

   D.- Sentadas estas premisas, en el caso de autos se trata de un suelo urbano no consolidado, esto es, se trata de un suelo formalmente clasificado como urbano, pero que para ser edificado requiere de obras de urbanización, y así se desprende de su regulación en la LOUA ( Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, art. 45.2.b). Así como el suelo urbano consolidado permite suponer que los propietarios del terreno ya han cumplido con los deberes necesarios para que el suelo alcance esta condición, esta cualidad no concurre en el suelo urbano no consolidado del que aquí tratamos, y así se refleja en la sentencia recurrida, afirmación no discutida en casación, en la que se indica que "... desconocemos qué aprovechamiento pudieron haber adquirido o se encontraban en trances de adquirir a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los propietarios de los terrenos incluidos en el ámbito de las Modificaciones Puntuales nº 5 y 17, es más, ... carecemos de noticia de que los mismos fuesen a la fecha expresada escenario de actuación urbanística alguna, con independencia de su adscripción al suelo urbano en virtud del mecanismo de delimitación previsto en el artículo 81 [TRLS 1976] en municipios que carecieren de Plan General Municipal de Ordenación. Esta convicción del Tribunal sobre la ausencia de actuaciones regladas de transformación en curso a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 cual entronca con el, a juicio de la Sala, llamativo dato de que desde entonces se encuentre aun pendiente el modelo de edificación a elegir para ultimar el desarrollo urbanístico de los terrenos en cuestión, que recordemos ha sido objeto de pormenorización solo merced a las dos Modificaciones puntuales".

   Por lo tanto, no existiendo ningún derecho consolidado o patrimonializado a la fecha de la entrada en vigor de la LC que deba ser objeto de regulación transitoria, la situación de autos -como acertadamente concluye también la sentencia recurrida- queda fuera del ámbito acotado por la disposición transitoria tercera y está plenamente sometida a la regulación que se contempla en la LC para las situaciones producidas después de su entrada en vigor.

La interpretación que fija esta sentencia.

Tras estos razonamientos, podemos ya responder a la pregunta que nos plantea el auto de admisión.

Y nuestra respuesta debe ser que la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas de 1988 debe interpretarse del siguiente modo: la ordenación urbanística de terrenos delimitados como suelo urbano no consolidado por la urbanización con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas e incluidos en la zona de influencia de costas ha de respetar los criterios establecidos en el artículo 30 de la Ley de Costas.

Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida.

Como venimos explicando, la Sala de instancia se ha ajustado plenamente a la interpretación que acabamos de efectuar por lo que debe ser confirmada, desestimándose, así, el único recurso de casación contra ella interpuesto, el formulado por RIA UMBRIA TOWERS, S.L., ya que el Ayuntamiento autor de la modificación del planeamiento que dicha sentencia anula, Ayuntamiento de Punta Umbría, no ha interpuesto recurso de casación.

Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.