STS, 6 de Julio de 2012

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento ahora también recurrente contra el Acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, de fecha 28 de noviembre de 2005, que desestimó el requerimiento previo formulado contra la aprobación definitiva del Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano.

La sentencia aquí impugnada, de 20 de febrero de 2009 , acuerda en el fallo lo siguiente:

Desestimar el presente recuso contencioso administrativo, interpuesto por don Salvador Suárez Saro, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación del Ayuntamiento de Cudillero, contra el acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, de fecha 28 de noviembre de 2005, desestimatorio del requerimiento previo de anulación (recurso de reposición) contra la aprobación definitiva del Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano (POLA), en el que ha sido parte la Administración demandada, confirmando dicho acuerdo por ser ajustado a derecho. Sin hacer especial pronunciamiento sobre costas

.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, el presente recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Cudillero. Se solicita en el mismo que se declare haber lugar al recurso y se anule el Plan Territorial recurrido, en los aspectos mencionados en la casación y en el escrito de demanda, con imposición de costas a la Administración recurrida.

El recurso se ha sustanciado por los trámites legalmente establecidos. Habiendo recaído auto de la Sección Primera de esta Sala, de fecha 10 de diciembre de 2009 , inadmitiendo el motivo primero esgrimido en casación y admitiendo los demás.

La parte recurrida, la Comunidad Autónoma de Canarias, ha formulado escrito de oposición, pidiendo que se declare no haber lugar a la casación y se impongan las constas a la recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 4 de julio de 2012, fecha en la que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia que se impugna desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, de fecha 28 de noviembre de 2005, que desestimó el requerimiento previo formulado contra la aprobación definitiva del Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano.

Se fundamenta la conclusión expresada en el fallo en las razones siguientes. De un lado, respecto de la clasificación del suelo no urbanizable de protección de costas, se señala que «el POLA parte del tratamiento que hace el TROTU de los terrenos costeros como materia de su competencia, en los artículos 110 y 133, en los que clasifica como suelos no urbanizables los terrenos incluidos en una franja de quinientos metros desde la ribera del mar, pudiendo el Plan Territorial Especial que ordena el litoral modificar, en función de las características especiales de cada tramo de costa, la dimensión de la citada franja, y señala que el planeamiento general calificará como suelo no urbanizable de costas, en toda caso y con carácter de mínimo, los terrenos situados en dicha franja, con las posibilidades de extenderlo en función de las características específicas del tramo litoral, y ello teniendo presente el carácter jerárquicamente vinculante de las Directrices de Ordenación Territorial y él deber de adaptar el planeamiento urbanístico a las Directrices Territoriales de los Planes Territoriales Especiales (artículos 27 y 29.3 del TROTU» , por lo que se han de desestimar los «motivos referidos a la imposibilidad e improcedencia de que el POLA clasifique como Suelo no Urbanizable de Costas terrenos ubicados más allá de la línea legal de 500 metros, pues la citada extensión mediante la reducción y ampliación de terrenos colindantes tiene amparo legal y tiene su justificación en la protección costera a través de criterios objetivos asociados a la zona y su vinculación costera tomando como referencia barreras naturales o caminos y vías de comunicación construidas con distinta finalidad agrícola o urbanística, pudiendo aplicarse estos criterios delimitadores conjuntamente con otros combinados o no con los núcleos rurales apoyados sobre ellos sí constituyen barreras o límites generales, afectando a terrenos situados ente (sic) ellos y el litoral si son geográficamente uniformes y están vacíos de edificación, no obstante la aplicación de unos u otros criterios delimitadores constituye una cuestión discrecional, que puede impugnarse sí conducen a un resultado erróneo, arbitrario e injustificado».

Por otro, respecto de la impugnación en dos ámbitos concretos por no concurrir las condiciones del artículo 133.2 de la Ley asturiana de ordenación del territorio (TROTUA) se concluye que «no es cierto que el POLA haya desconocido la situación real y jurídica de los terrenos como concluye el citado técnico municipal con fundamento en nuevos hechos no alegados en la demanda, y en apreciaciones subjetivas sobre la necesidad de incluir todas la edificaciones y extender la zona del núcleo de acuerdo con el interés municipal, pero que no enerva la realidad que se aprecia en los planos ni desconoce la calificación previa, a los efectos de los criterios delimitadores que no pueden hacer abstracción de los supuestos hechos ilegales a los que alude la parte demandada contestando a los antecedentes introducidos por la parte recurrente en el citado informe» .

La presente casación se sustenta, tras el auto que hemos citado en el antecedente de hecho cuarto, sobre un único motivo, esgrimido al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , que se subdivide en cuarto apartados que denuncian otras tantas infracciones normativas.

El primer apartado reprocha a la sentencia la lesión de los artículos 59.2 de la LBRL y de la jurisprudencia de aplicación sobre la coordinación obligatoria de competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

El segundo denuncia la vulneración de las normas sobre la prueba tasada y jurisprudencia sobre acceso a casación de aspectos no tasados de la valoración de la prueba .

El tercero aduce que lesión de la jurisprudencia relativa al control de la discrecionalidad en materia de planificación territorial.

El cuarto apartado también alega una infracción de jurisprudencia sobre el carácter preceptivo de someter a nueva información pública de las modificaciones sustanciales introducidas en el procedimiento de aprobación de planes.

Por su lado, la Administración recurrida, Principado de Asturias, se opone al recurso remitiéndose a lo razonado por la sentencia y señalando que la ordenación del territorio y del litoral constituye una competencia exclusiva del Principado de Asturias, que los intereses en juego son supramunicipales y que la zona de influencia permite su ampliación por medio de los planes territoriales especiales, según la normativa asturiana.

La primera infracción que se alega, del artículo 59.2 de la LBRL, en el único motivo que sustenta esta casación, se concreta en determinar si el Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano no puede ampliar " más allá de los 500 metros la zona mínima obligatoria del SNU de costas ", pues tal facultad corresponde, a juicio del recurrente, al planeamiento general, según el artículo 133.2 de la Ley asturiana. Dicho de otro modo, el plan impugnado en la instancia no puede alterar la profundidad de 500 metros de la zona de influencia.

Como se deduce del planteamiento del motivo, lo que se pretende, al socaire de la infracción del artículo 59.2 de la LBRL, es que esta Sala se pronuncie sobre la interpretación y aplicación de normas propias de la Comunidad Autónoma, como es el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, aprobado pro Decreto Legislativo 1/2004 . Y sabido es que el recurso de casación únicamente puede fundarse sobre la infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo, ex artículo 86.4 de la LJCA .

Pero es que además, la Ley de Costas establece para la zona de influencia una profundidad de 500 metros " como mínimo ". De manera que pueden quedar afectados terrenos situados extramuros de los 500 metros citados, como en este caso sucede para hacer coincidir la zona de influencia con el paso, v.gr., de una carretera.

Recordemos que el régimen previsto en la Ley de Costas, siguiendo la tradición de las leyes anteriores, sujeta los terrenos colindantes con el dominio público marítimo terrestre a determinadas restricciones --prohibiciones o limitaciones--, variando su intensidad según nos alejamos de límite de la ribera del mar, para la adecuada protección del dominio público marítimo terrestre. Es el caso de las servidumbres de tránsito (artículo 27), de protección (artículo 23 y siguientes), de acceso al mar (artículo 28), y la zona de influencia (artículo 30).

En esta zona de influencia --de profundidad mínima de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar--, que ahora nos interesa, no se prohibe, únicamente se limita, la edificación, y es precisamente en dicha zona, donde ha tenido lugar el cambio de clasificación que la recurrente cuestionaba en el recurso contencioso administrativo y ahora en casación. Es decir, el paso de suelo no urbanizable de núcleo rural a suelo no urbanizable de protección de la costa.

Y si bien la zona de influencia no tiene el carácter estricto de servidumbre, sí establece " pautas dirigidas al planificador ", como señala la exposición de motivos de la Ley, que no pueden desconocerse.

Viene al caso recordar que la STC 149/1991, de 4 de julio , declaró que, en el fundamento jurídico 1º, apartado D), respecto del artículo 149.1.1 de la CE que « para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona ( artículo 45 CE ), en relación con el dominio público marítimo-terrestre, cuya importancia a estos efectos ya ha sido señalada antes con referencia a la Carta Europea del Litoral. (...) es imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el artículo 33.1 y 2 de la CE . La necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el artículo 149.1.1, no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre, una regulación que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las Comunidades Autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse ». Y en el fundamento jurídico 3, apartado H), declara, ya respecto de la zona de influencia, que « El artículo 30.1 completa el catálogo de medidas para la protección del dominio público marítimo-terrestre previendo que en una zona llamada de influencia y cuya anchura será como mínimo de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar, la ordenación territorial y urbanística deberá asegurar que en los tramos con playas y con acceso de tráfico rodado se prevean reservas de suelo para aparcamientos de vehículos en cuantía que garantice el estacionamiento fuera de la zona de servidumbre de tránsito [párrafo a)] y en toda la costa se evite las formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, a cuyo fin se prohibe que la densidad de edificación en esa zona de influencia pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el correspondiente término municipal [párrafo b)]. (...) El precepto viene, en resumen, a imponer a los planes de ordenación territorial unos determinados criterios que se añaden a los que, como consecuencia de la servidumbre de acceso al mar impone el artículo 28.2, que ya antes hemos considerado compatibles con el bloque de la constitucionalidad ».

Por lo demás, los artículos 110.1 y 133.1 del Texto Refundido asturiano que antes citamos, permite, como señalamos en nuestra Sentencia de 26 de abril de 2012 (recurso de casación 857/2009 ), que la franja fijada con carácter mínimo en 500 metros, << es susceptible de extensión en función de las características específicas del tramo litoral y teniendo en cuenta la situación de las carreteras más próximas a la costa, la protección de las vistas al mar y de las áreas de influencia de las playas y los demás factores que se consideren relevantes >>.

En el bien entendido que la zona de influencia tiene tasada una profundidad mínima --500 metros " como mínimo "--, que puede ser, por tanto, ampliada pero no reducida, como parece postular la Administración recurrida.

Las infracciones segunda y tercera alegan la vulneración de las normas sobre la prueba tasada y jurisprudencia sobre acceso a casación de aspectos no tasados de la valoración de la prueba , y de la jurisprudencia relativa al control de la discrecionalidad en materia de planificación territorial .

La formulación de tales motivos, ayuna de cita concreta de normas infringidas, como exige el artículo 92.1 de la LJCA , pudiera encontrar explicación en que lo que se denuncia es una vulneración de jurisprudencia. Ahora bien, tal infracción se limita a la cita de fechas de sentencias sobre diferentes materias. Y, en todo caso, no se realiza la menor operación de contraste entre los supuestos de hecho en que se dicta la sentencia que se trae a colación y el caso examinado, además de no aludir siquiera a si el régimen jurídico de aplicación era el mismo, o no, en ambos casos.

Se cuestiona, en definitiva, la valoración de la prueba, concretamente de la pericial, realizada por la Sala de instancia. En fin, no podemos sino reiterar al respecto que la valoración de la prueba es soberanía de la Sala de instancia, y que lo que se pretende mediante tales infracciones es que esta Sala sustituya, en casación, la apreciación probatoria de la Sala de instancia por otra coincidente con la sostenida por la recurrente. Conviene no olvidar, a estos efectos, que la revisión de esa actividad valorativa no pertenece al juicio en casación, salvo que se alegue y demuestre que la Sala de instancia infringió preceptos reguladores de la valoración de pruebas tasadas o realizó una apreciación ilógica, irracional o arbitraria. Recordemos que el error en la apreciación de la prueba ha quedado extramuros de la casación desde que se introdujo la casación en nuestro sistema procesal contencioso-administrativo, mediante la Ley 10/1992, de 30 de abril, de medidas urgentes de reforma procesal.

En todo caso, respecto de la discrecionalidad, conviene añadir, que la clasificación de suelo como no urbanizable de protección especial, en este caso por la cercanía de la costa, es una categoría reglada y no discrecional, como venimos señalando con profusión, por todas Sentencia de 3 de julio de 2009 (recurso de casación nº 909/2005 ), entre muchas otras, que declara que « De manera que si concurren las circunstancias que prevé el artículo 9 la Ley 6/1998 , la clasificación se impone e manera que esta decisión inicial del planificador de clasificar las áreas (...) como suelo no urbanizable de especial protección es una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el precepto citado(...). El planificador al tiempo de clasificar el suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección, como sucedió con el ahora examinado ».

En todo caso, y aunque efectivamente no estamos ante la aplicación de aspectos discrecionales, debemos significar que las materias conexas con el litoral revelan la presencia de intereses superiores al ámbito local, lo que excluye la aplicación de la autonomía local citada por la recurrente.

La última infracción por la infracción de jurisprudencia sobre la nueva información pública tras la introducción de modificaciones sustanciales tampoco puede prosperar. No podemos sino confirmar lo razonado por la sentencia en el fundamento jurídico octavo.

Así es, las modificaciones introducidas no se refieren a ámbitos territoriales relevantes y extensos, "cuantitativamente importantes", como señala la sentencia recurrida, ni desde luego afectan a la estructura general y orgánica del territorio. Todo lo cual excluye que los cambios que se denuncian tengan incidencia alguna en el modelo territorial.

Viene al caso, porque estamos ante una infracción de jurisprudencia, citar lo que venimos declarando al respecto y es que «Ciertamente el concepto de modificación "sustancial" es un concepto jurídico indeterminado, como viene declarando reiteradamente esta Sala, que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento « aquélla que implica una modificación sustancial del modelo territorial concebido por el Plan. La modificación "sustancial" ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y "sustanciales" que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto » ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación nº 5736/1991 )» ( STS 11 de septiembre de 2009 dictada en el recurso de casación nº 2873/2005 ).

En este sentido, el cambio de clasificación del suelo no urbanizable de núcleo rural a suelo no urbanizable de protección de la costa no tiene en el ámbito afectado, ni podría tener, la trascendencia que pretende la recurrente, por lo que procede declarar no haber lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a al Ayuntamiento recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del letrado de la recurrida no pueden superar la cantidad de 3.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.