STS 258/2023, 1 de Marzo de 2023

Por la representación procesal de la Federación demandante se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 220/2022, de 29 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el sistema de acogida en materia de protección internacional, B.O.E. de 30 de marzo, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso a disposición de la procuradora Sra. López Alonso, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito presentado el 25 de julio de 2022 el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: <<Que teniendo por presentado este escrito de interposición junto con sus documentos y copias de todo ello, se sirva admitirlo y tenerme por personado y parte en la representación que ostento, y por formulado recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 220/2022, de 29 de Marzo, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el sistema de acogida en materia de protección internacional, B.O.E. de 30 de Marzo , y tras los trámites oportunos, dicte sentencia por la que se declare la nulidad de los siguientes artículos: Artículo 32. Artículo 38. Disposición Adicional Tercera.>>

Dado traslado del escrito de demanda, la Abogacía del Estado, presentó escrito de contestación a la demanda el 4 de octubre de 2022, suplicando a la Sala: <<que habiendo por presentado este escrito con sus copias se sirva admitirlo, tenga por cumplido el trámite conferido y, previos los que sean procedentes, dicte sentencia desestimando el recurso contencioso administrativo y declarando la conformidad a Derecho de los preceptos impugnados del Real Decreto 522/ 2022, con imposición de costas a la recurrente.>>

Por Auto de 6 de octubre de 2022 se acordó no haber lugar al recibimiento a prueba del presente proceso, sin perjuicio de tener por incorporados los documentos del expediente administrativo en su integridad y continuando con la tramitación, se concedió a las partes el término de diez días para que presentasen escritos de conclusiones sucintas acerca de los hechos y fundamentos jurídicos en que apoyar sus pretensiones, cumplimentándose dicho trámite por la representación procesal de la demandante y por la Abogacía del Estado, con el resultado que puede verse en las actuaciones.

Y declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 14 de febrero de 2023, en cuyo acto tuvo lugar su celebración , habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso y motivos de impugnación.

El presente recurso contencioso-administrativo 522/2022 se interpone por la Federación Coordinadora Estatal de Entidades de Servicios Sociales, Migratorios, Sanitarios, Ocupacionales, Socio-Culturales y de Empleo del Tercer Sector - (CE3S), contra el Real Decreto 220/2022, de 29 de marzo, que se aprueba el Reglamento que Regula el Sistema de Acogida en Materia de Protección Internacional (en adelante, Reglamento), que fue publicado en el Boletín Oficial del Estado número 76, de 30 de marzo de 2022.

El mencionado Real Decreto se integra por un solo artículo, tres Disposiciones Adicionales, una Transitoria, una Derogatoria y cuatro Finales. En el artículo 1 se aprueba el Reglamento que, a su vez, se integra de cinco Títulos, dedicados, respectivamente a: "Sistema de acogida"; "Itinerario del sistema de acogida"; "Recursos del Sistema de Acogida de Protección Internacional" y "Gestión del Sistema de Acogida Mediante Acción Concertada", integrados cada uno de ellos de varios Capítulos con un total de 53 artículos.

La Exposición de Motivos declara que la finalidad del Real Decreto y del Reglamento que se aprueba es la incorporación parcial a nuestro Derecho de la Directiva 2013/22/CE, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban Normas para la Acogida de los Solicitantes de Protección Internacional (en adelante, Directiva). La Directiva trae causa de la finalidad de las instituciones europeas de crear una política común en el ámbito del asilo, incluido un sistema común, que constituye uno de los elementos constitutivos de la Unión, basado en la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado, de 28 de julio de 1951; pretendiendo la nueva Directiva " garantizar una mejora de las condiciones de acogida de los solicitantes de protección internacional ... [con] un nivel de vida digno y unas condiciones de vida comparables en todos los Estados miembros."

Teniendo en cuenta los principios y objetivos de la Directiva, se declara en la Exposición de Motivos del Real Decreto que se revisa, que ya "desde la década de los ochenta se ha desarrollado y consolidado el Sistema Nacional de Acogida de Protección Internacional que, en la actualidad está compuesto por centros propios carácter estatal, titularidad del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que realiza una gestión directa e indirecta de los mismos y, fundamentalmente, por los centros cuya gestión se realiza por entidades sin ánimo de lucro financiados a través de subvenciones públicas. Este sistema, pensado para la atención a un número limitado de personas, se ha visto desbordado por el aumento exponencial de las solicitudes de protección internacional, ... lo que ha generado la necesidad de armonizar la regulación mediante esta norma de rango reglamentario con la finalidad de establecer las condiciones generales básicas del sistema de acogida, recoger las características de los centros y recursos de acogida y regular un sistema de financiación y gestión de los recursos de acogida que garantice su estabilidad en el tiempo y una mejor previsión de las necesidades y recursos, fomentando el abordaje plurianual e incentivando la innovación y la reducción de costes." A tales efectos y tras la reforma de la Ley de Asilo en 2021, se pretende una reforma del sistema de acogida "mediante un nuevo modelo de colaboración con entidades, a través de un sistema de acción concertada, que se suma a los servicios de acogida gestionados por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, tanto de forma directa, como indirecta a través de fórmulas contractuales, así como a aquellos otros que con carácter excepcional se dispongan para la atención a situaciones de urgente necesidad y a circunstancias de vulnerabilidad."

Se suplica por la Fundación recurrente que se declare la nulidad de los artículos 32 y 38 del Reglamento y de la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto que lo aprueba.

Ha comparecido para oponerse al recurso la Abogacía del Estado.

El artículo 32 del Reglamento.

Si bien en la demanda se hace referencia en un primer motivo de impugnación al cuestionamiento de la falta de reconocimiento en el Reglamento a " la protección jurídica de los solicitantes de asilo y protección subsidiaria en los Centros de Acogida", es lo cierto que esas objeciones no se concretan en ninguno de los preceptos de la nueva norma ni se argumenta en qué medida debiera haber quedado regulada esa asistencia por existir un imperativo legal para ello, pero, sobre todo, porque dichos reparos no se trasladan al suplico de la demanda, lo cual nos exime de un examen concreto de dichas cuestiones, sin perjuicio de su toma en consideración a la hora de examinar los concretos preceptos que se impugnan concretamente por considerarse nulos de pleno derecho.

Así delimitado el debate, el primero de los preceptos cuya legalidad se cuestiona es el artículo 32 del Reglamento. El mencionado precepto es el único que se integra en el Título IV del Reglamento que, como ya se dijo, se refiere a la " Reducción o retirada de las condiciones de acogida" y, conforme se declara en la Exposición de Motivos, el mencionado Título (es decir, el único precepto que lo integra), tiene por finalidad determinar aquellas condiciones que pueden justificar una reducción o retirada de la condición de acogida, dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 33 de la Ley de Asilo y artículo 20 de la Directiva, en relación al régimen disciplinario aplicable a dicha situación.

Se dispone en el precepto: "Artículo 32. Reducción o retirada de las condiciones del sistema de acogida de protección internacional.

"1. Los siguientes supuestos darán lugar a la reducción de las actuaciones de acogida:

"a) El acceso a recursos económicos que suponga la superación del umbral establecido en el artículo 2.b) de este reglamento, siempre que no se supere la cuantía prevista en el apartado segundo de este artículo, en cuyo caso se producirá la retirada de las condiciones de acogida.

"b) El abandono del centro o dispositivo de acogida asignado sin informar a los responsables, cuando, de conformidad con el régimen disciplinario aplicable, no deba dar lugar a la retirada de las condiciones de acogida.

"c) La vulneración de las normas de funcionamiento básico del centro o de los derechos de otros residentes o del personal, así como la perturbación de la convivencia, cuando, de conformidad con el régimen disciplinario aplicable, estas conductas no den lugar a la retirada de las condiciones de acogida.

"2. Los siguientes supuestos darán lugar a la retirada de las condiciones de acogida:

"a) La falta de formalización, inadmisión, denegación o desistimiento de la solicitud de protección internacional de protección temporal o de apatridia.

"b) El cese o la revocación del estatuto de refugiado o de la protección subsidiaria concedida conforme a lo establecido en el título IV de la Ley 12/2009, de 30 de octubre.

"c) El acceso a recursos económicos cuando estos superen el importe de las prestaciones que se reciben. La determinación de estos costes se hará conforme a lo establecido en el artículo 42 de este reglamento.

"d) Haber finalizado el periodo del programa o prestación concretamente autorizado.

"e) El abandono del centro o dispositivo de acogida asignado sin informar a los responsables, cuando así lo prevea el régimen disciplinario aplicable.

"f) La vulneración de las normas de funcionamiento básico del centro o de los derechos de otros residentes o del personal, así como la perturbación de la convivencia, cuando así lo prevean el régimen disciplinario aplicable."

Una mejor comprensión del debate suscitado aconseja comenzar por encuadrar la norma en su contexto. En esa finalidad hemos de acudir al artículo 31 de la Ley de Asilo (en adelante, LDA) en el que se regula " la acogida de los solicitantes de protección internacional". En la redacción inicial del precepto en la LDA, al regular la materia, solo hacia una remisión genérica al desarrollo reglamentario en cuanto a la " definición, disponibilidad, programas y servicios", para añadir la escueta determinación de que "La acogida se realizará, principalmente, a través de los centros propios del Ministerio competente y de aquéllos que sean subvencionados a organizaciones no gubernamentales." El precepto fue modificado en su párrafo primero por la Disposición Final Décimo Séptima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022. Con dicha reforma el Legislador establecía que esa gestión de los servicios de acogida se realizaría por el Ministerio, pero autorizando que pudiera llevarse a cabo de forma directa o de forma indirecta por formulas contractuales o bien por formulas concertadas con entidades sin relación contractual. Así mismo se contempla la posibilidad de que se pudieran prestar estos servicios por centros subvencionados de organizaciones no gubernamentales; declarándose la prohibición de duplicidad de recursos públicos.

Dentro de la pluralidad de sistemas de gestión de estos servicios, el Legislador de la reforma dedica una especial preocupación por la gestión concertada, estableciendo las siguientes condiciones:

1. Se define dicho sistema de gestión como "el instrumento por el que se concede la autorización a aquellas entidades que cumplan las condiciones previamente fijadas de forma reglamentaria para la prestación de servicios de acogida de responsabilidad pública".

2. Dichas entidades deben "cumplir todos los requisitos que contempla el artículo 11.6 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, incluidos los principios de publicidad, transparencia y no discriminación."

3. La financiación, los requisitos de acceso y el control de las prestaciones de estos servicios "se realizará por el Ministerio competente para prestar los servicios de acogida, según se establezca de forma reglamentaria."

4. Estas entidades para acceder a la prestación de los servicios de acogida deberán "acreditar la disposición de medios y recursos necesarios para la prestación de los servicios de acción concertada. En todo caso, se acreditará la titularidad de los centros objeto de la acción concertada o, en su defecto, la disponibilidad de título jurídico válido por un periodo no inferior al de vigencia del acuerdo de la acción concertada, que podrá alcanzar cuatro años prorrogables de mutuo acuerdo, por igual periodo, sin perjuicio de poder solicitar una nueva autorización una vez expirada la anterior."

El precepto fue nuevamente modificado por la Disposición Final Séptima del Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, por el que se establece con carácter temporal un mecanismo de ajuste de coste de producción para la reducción de la electricidad en el mercado minorista, modificación que precisamente afecta sustancialmente a esas condiciones para el acceso a la prestación de los servicios. En la nueva redacción del precepto se dispuso la acción concertada requería que " Estas entidades habrán de acreditar la disposición de medios y recursos necesarios para la prestación de los servicios de acción concertada. En todo caso, se acreditará la propiedad de los centros en que se vaya a desarrollar la acción concertada, o, en su defecto, el derecho al uso, con este fin, de los bienes inmuebles, ya sean de propiedad privada o pública, por un periodo no inferior al de vigencia de la autorización de acción concertada, que podrá alcanzar cuatro años prorrogables de mutuo acuerdo, por igual periodo, sin perjuicio de poder solicitar una nueva autorización una vez expirada la anterior. Excepcionalmente, en situaciones de necesidad y siempre que concurran razones de interés público, dicho derecho al uso podrá ser por un periodo inferior al de vigencia de la autorización de la acción concertada.

"Con carácter general, la Administración anticipará hasta el 50 % de la retribución máxima acordada por las prestaciones y servicios asignados que supondrán entregas de fondos con carácter previo a la justificación, como financiación necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones inherentes a la acción concertada.

"Los pagos anticipados se deberán asegurar mediante la prestación de garantía. Las entidades no lucrativas autorizadas quedan exoneradas de la constitución de garantía de los fondos entregados.

"La falta de constitución y acreditación de la garantía ante el órgano competente implicará la retención del pago de la retribución, hasta el momento en que se acredite, pudiendo dar lugar a la pérdida del derecho al pago de forma definitiva cuando, habiéndose realizado requerimiento previo del órgano concedente para que se acredite la constitución de la garantía, éste no fuera atendido en el plazo de 15 días."

Con tales exigencias, se dispone en el precepto, antes y después de la reforma, que el desarrollo reglamentario deberá regular "los aspectos y criterios de la organización de los servicios de acogida a través de la acción concertada, las condiciones que deben cumplir las entidades para obtener la correspondiente autorización, los supuestos de pérdida de autorización para el caso de incumplimiento de obligaciones, así como el cálculo de su retribución. Este cálculo tendrá en consideración que, la retribución se limitará a los costes necesarios para prestar los servicios establecidos."

Sobre esas premisas legales, lo que se pretende regular con el nuevo Reglamento, según declaración confesada en la Exposición de Motivos del Real Decreto impugnado, es este nuevo modelo de gestión de estos servicios de acogida de gestión concertada de colaboración con entidades, modificando el sistema, que venía sufragando estas prestaciones por la vía de subvenciones, por la de las autorizaciones, previa planificación de las necesidades del sistema, con la finalidad de que puedan gestionarse por un periodo de hasta cuatro años, buscando la estabilidad y previsibilidad de las necesidades que comporta.

El nuevo sistema de gestión, atendiendo a esa configuración general, dispone el Reglamento que por sistema de acogida internacional debe entenderse el "conjunto de recursos, actuaciones y servicios que se proporcionan a través del correspondiente itinerario a las personas incluidas en el ámbito subjetivo de aplicación del artículo 3 con la finalidad de asegurar la satisfacción de sus necesidades básicas en condiciones de dignidad." (artículo 2-a.). Vinculado a dicho sistema, se define el centro de acogida como "cualquier lugar de los recogidos en el título III de este reglamento en el que se proporcione alojamiento o cualquier otra de las condiciones materiales de acogida a las personas incluidas en el ámbito subjetivo de aplicación del artículo 3." (artículo 2-e). Interesa también traer a colación la definición de las condiciones de acogida que es el "conjunto de actuaciones y servicios que deben prestarse a las personas destinatarias que se determinen por las administraciones competentes de conformidad con lo establecido en este reglamento" (artículo 2-f), siendo sus destinatarios "las personas... que presenten una solicitud de protección internacional..., las que fueren beneficiarias de protección internacional en España, así como los solicitantes y beneficiarios del estatuto de apátrida o de protección temporal, siempre que carezcan de recursos económicos suficientes y cumplan los requisitos de acceso y permanencia en el sistema de acogida establecidos en el presente reglamento." (artículo 2-h, en relación con el artículo 3).

Es decir, conforme a las remisiones que se hacen en la definición, la gestión de los servicios de acogida se realizará, según el artículo 25, mediante: a) centro de titularidad pública, b) dispositivos de acogida gestionados mediante autorización concertada a entidades de carácter privado, otorgada por el Ministerio, y c) por dispositivos de acogida de titularidad privada subvencionados a organizaciones no gubernamentales, cuando sea necesario por razones de urgencia e interés general o para garantizar la atención especializada. En los artículos 26 y 27 se imponen los principios rectores de la gestión de tales sistemas, así como los criterios de asignación de recursos. En los artículos 28 a 31 se establecen las condiciones materiales y personales de dichos dispositivos.

Pues bien, teniendo en cuenta dichos presupuestos normativos, lo que se dispone en el impugnado artículo 32 antes transcrito es establecer los "supuestos" en que se procederá a una reducción (apartado primero) o a una pérdida (párrafo segundo) de estas "actuaciones de acogida". Con la mencionada regulación se venía a dar cumplimiento a la mencionada remisión de la LDA que, en sus artículos 30 a 33, al referirse a las condiciones de acogida de los solicitantes de protección internacional, establece los derechos sociales generales (artículo 30) de los solicitantes de protección internacional (artículo 31) y autorización de trabajo (artículo 32), regulándose en el artículo 33 la " reducción o retirada de las condiciones de acogida", materia a la que se hacía referencia concreta en el artículo 20 de la Directiva. Pues bien, lo establecido en el mencionado precepto de la Ley se reproducen sustancialmente en el artículo 32 del Reglamento que es objeto de impugnación en este proceso, conforme se viene exponiendo en este fundamento.

No obstante lo anterior, debe hacerse notar que cuando en la LDA se regulan estos supuestos de reducción o retirada de la condición de acogidas, en su párrafo 3º se incluye una delegación reglamentaria que no deja de ofrecer peculiaridades. Porque frente a la delegación reglamentaria que ya hemos visto se impone en el artículo 31, sin mayor concreción, es lo cierto que en este artículo 33 de la misma Ley para esas reducciones o pérdidas se hace una remisión al desarrollo al Ministerio competente y en relación con el "sistema de faltas y sanciones a aplicar a los centros de acogida". Es necesario reparar en dicha delegación porque a ella se hace referencia en la oposición por la defensa de la Administración en la contestación a la demanda. Dicha delegación de desarrollo al Ministerio se refiere a la relación entre la Administración y los centros de acogida habilitados en el régimen concertado, es decir, en esa relación interna o doméstica que se constituye entre ambas partes. En modo alguno afecta dicha delegación de desarrollo a la perdida o reducción de las condiciones de acogida, que es la relación que se establece entre la Administración y los beneficiarios de dicha acogida, cuya naturaleza no parece necesario insistir que se vincula a la misma condición de solicitante de protección internacional.

Examen de legalidad del artículo 32 del Reglamento.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se aduce en la demanda que el precepto, en su integridad, está viciado de nulidad de pleno derecho porque, aunque no se diga expresamente, vulneraría los derechos de los solicitantes de protección internacional. En efecto, lo que se sostiene en la demanda es que, en el sistema de gestión concertada de estos servicios, es la misma entidad privada que gestiona el centro de acogida la que puede adoptar la decisión de reducir o retirar la protección, mediante la imposición de sanciones, previstas en el precepto, pero " sin ningún control específicamente establecido sobre dichas sanciones por parte de la Administración, ni trámite alguno, ni recursos, ni autoridad competente para resolver los recursos." A tales argumentos se aduce que la ausencia de una asistencia jurídica, con plena garantía de los beneficiarios de los servicios de acogida, impide poder tener una defensa legítima de sus derechos ante dichas decisiones sobre reducción o perdida de las condiciones de acogida.

A las razones invocadas en la demanda en apoyo de la pretensión de declaración de nulidad del artículo 32, se aduce por la Abogacía del Estado en su contestación a la demanda que el precepto tiene suficiente cobertura normativa en el artículo 33 de la LDA y que solo en determinados supuestos de los previstos en el artículo 33 del Reglamento puede hablarse de sanciones, sin perjuicio de que se establece una remisión al desarrollo por Orden Ministerial que deberá desarrollar el procedimiento para la adopción de la resolución procedente.

Suscitado el debate en la forma expuesta no está de más que comencemos por destacar la relevancia de la materia que se regula en el precepto impugnado, la reducción o pérdida de las condiciones de acogida, que ha de ponerse en relación con el derecho que a los solicitantes de protección internacional se debe reconocer. Es decir, lo que se regula en el precepto es la pérdida total o parcial del derecho a las condiciones de acogida. Y en ese sentido debemos partir que ya la Directiva establece en su fundamentación que es obligación de los Estado de la Unión "establecerse unas normas sobre la acogida de los solicitantes, que sean suficientes, para garantizarles un nivel de vida digno y unas condiciones de vida comparables en todos los Estados miembros... determinen el nivel de dicha ayuda con arreglo a referencias pertinentes. Esto no significa que el importe concedido deba ser el mismo que el importe que se concede a los nacionales. Los Estados miembros podrán dispensar un trato menos favorable a los solicitantes que a los nacionales, como queda especificado en la presente Directiva". Es el artículo 20 de la Directiva la que contempla la posibilidad de la " reducción o retirada de las condiciones materiales de acogida", que se reserva para "casos excepcionales", que la propia norma comunitaria enumera en su doble modalidad de reducción o retirada exigiendo que esas decisiones "se tomarán de forma individual, objetiva e imparcial y estarán motivadas... se basarán en la situación particular de la persona en cuestión..."

El TJUE ha tenido oportunidad de examinar la exigencia que se impone en el artículo 22 de la Directiva en su sentencia de 1 de agosto de 2022, asunto C-422/21 (ECLI: EU:C:2022:616), referida a uno de los supuestos para imponer sanciones graves por comportamientos violentos graves, declarando, tras señalar las garantías materiales para dichas sanciones, exigiendo unas garantías procedimentales, que no impone de manera expresa la Directiva, que permita la salvaguarda de los derechos de los solicitantes de la protección internacional. En el mismo sentido se había pronunciado ya antes la sentencia de 12 de noviembre de 2019, asunto C-233/2018 (ECLI: EU:C:2019:956).

Teniendo en cuenta la delimitación del debate que ahora nos ocupa, y las consideraciones anteriores, es necesario poner de manifiesto que el debate de los reproches que se hacen en la demanda al precepto que examinamos no es propiamente a su contenido, lo que en él se regula (por cierto, no del todo coincidente con la Ley de Asilo), sino a la omisión en dicho precepto y en el resto del Reglamento. Nos referimos a que el reproche se hace a que el Reglamento no regula el procedimiento para declarar la reducción o pérdida de las condiciones del sistema de acogida. Y es cierto porque en el Capítulo III del Título V se regula el procedimiento, pero de la acción concertada, es decir, el que ha de seguirse para hacer efectiva la potestad del régimen concertado que el Reglamento instaura, la relación de la Administración con las entidades, pero no el procedimiento para esa reducción o retirada.

Suscitado el debate en relación con la omisión de un procedimiento específico para decretar la retirada o reducción de las condiciones de acogida debe recordar que en el anteproyecto del Reglamento sí se regula un específico procedimiento para adoptar las decisiones sobre dicha materia, pero que no pasó al texto aprobado. Debe añadirse que en el apartado tercero del artículo 33-3º de la LDA, reformado, se dispone de manera expresa que el desarrollo reglamentario de las previsiones del precepto se regirá " el que de forma reglamentaria establezca el Ministerio competente."

Reconducido el debate a la ilegalidad de un reglamento por omisión ha generado una amplia polémica de la que no parece necesario una exposición exhaustiva. Esa polémica viene propiciada porque comporta una contradicción en sus propios términos considerar nulo de pleno derecho --único supuesto de ineficacia de las disposiciones reglamentarias, como cabe concluir del artículo 47-2º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-- por no haber incluido en la norma reglamentaria una determinada materia. Debe tenerse en cuenta que la potestad reglamentaria, sin dejar de reconocer la titularidad en las Administraciones públicas ( artículo 93 de la Constitución), se integra en la misma consideración de la dirección política, que también asigna el Constituyente al Gobierno, potestad que se rige por un amplio margen de discrecionalidad incompatible con la imposición de un determinado contenido. Se une a ello que si, en definitivas cuentas, la jurisdicción contencioso-administrativa, pese a la firme voluntad del legislador procesal, sigue manteniendo el carácter revisor que ya se deduce del mismo artículo 106 de la Constitución, se aviene difícilmente con la potestad que a los Tribunales se confiere en el artículo 71-2º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cuando proscribe que, precisamente por esa discrecionalidad, puedan los Tribunales determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de las disposiciones generales. En suma, si la potestad jurisdiccional es la de control de la potestad reglamentaria de la Administración, es contrario a ese control exigir al titular de dicha potestad imponerle la regulación reglamentaria con un determinado contenido.

Sin perjuicio de lo anterior, es lo cierto que la jurisprudencia ha tenido que enfrentarse con ese dilema y ha fijado un cuerpo de doctrina del que es exponente la reciente sentencia 194/2022, de 17 de febrero, dictada en el recurso 3877/2019 (ECLI:ES:TS:2022:670), con abundante cita, de la que cabe concluir las siguientes consideraciones:

1. "... venimos declarando que la estrecha vinculación de la potestad reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno, reconocida en el artículo 97 de la CE, dificulta que el autor de la disposición de carácter general pueda ser forzado por los Tribunales a ejercer la potestad reglamentaria en un sentido predeterminado, imponiendo modificaciones, adiciones o complementos que difícilmente resultan compatibles con el artículo 71.2 de la LJCA.

2. "[La] declaración jurisdiccional de invalidez de una disposición general por razón de una omisión reglamentaria, no obstante, puede ser apreciada en dos casos. Cuando la misma incurra en un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la Constitución, la Ley o las normas de Derecho de la Unión Europea, o cuando esa omisión o silencio reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico.

3. "[E] sta caracterización de la fiscalización judicial de las omisiones reglamentarias suponga, en modo alguno, un control judicial sobre la predeterminación del contenido de la norma. Conviene no olvidar que el artículo 71.2 de la LJCA dispone que "los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen (...)". De modo que la labor de reemplazar o adicionar contenidos a la norma reglamentaria aprobada no es un cometido que corresponda a los órganos jurisdiccionales. La potestad reglamentaria, en definitiva, es una actividad discrecional, aunque, naturalmente, sometida, por lo que hace al caso, a la proscripción general de la arbitrariedad y al principio de jerarquía normativa ( artículo 9.3 de la CE ).

4. "En todo caso y, en última instancia, esa omisión solo "competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata"; sin que los Tribunales puedan ir más allá de la necesidad de establecer, y con carácter extraordinario por imposición de una norma de superior rango, una norma reglamentaria que deberá dictar, con libertad de criterio, dicho órgano."

Las anteriores consideraciones debemos proyectarlas sobre la denunciada omisión que se reprocha al Reglamento impugnado debiendo anticipar que no pueden ser acogidos los argumentos, ciertamente simples, que se aducen en la demanda.

En primer lugar, debemos partir del carácter extraordinario y excepcional que ya vimos impone la jurisprudencia para declarar "nulo" un reglamento por omisión, lo que obliga a examinar la concurrencia de una causa que de manera imperativa imponga dicha obligación de que la Administración acometa la regulación reglamentaria de una determinada materia.

En segundo lugar, no cabe apreciar que en el caso de autos exista una norma de rango superior que le impusiera al Gobierno que al regular el sistema de acogida en materia de protección internacional y establecer un régimen de las condiciones de acogida y establecer las causas de reducción o retirada de tales condiciones debiera regular, de manera imperativa un procedimiento administrativo específico para dichas declaraciones.

En tercer lugar y como ya antes se dijo, la LDA establece en su artículo 33 una remisión al desarrollo reglamentario en general por el Gobierno, remisión de la que no cabe concluir en esa exigencia concreta sobre el procedimiento. De otra parte y como ya también se dijo, el artículo 33-3º de dicha Ley lo que sí establece es una específica remisión, pero ahora al " Ministerio competente", es decir, mediante Orden Ministerial, pero para " el sistema de faltas y sanciones" que ya se recogen directamente en el precepto legal, sin referencia concreta al procedimiento; desarrollo reglamentario que, como evidencia el Abogado del Estado, se ha llevado a cabo por la Orden ISM/680/2022, de 19 de julio, por la que se desarrolla la gestión del sistema de acogida de protección internacional mediante acción concertada.

Y, en cuarto y último lugar, como argumento principal, porque no es que no se imponga de manera expresa dicha regulación del procedimiento, sino que la misma no era necesaria. En efecto, se hay algo que la vieja y duradera Ley de Procedimiento de 1958 pretendió fue la de terminar con un mal endémico de nuestra normativa administrativa, cual era la proliferación de una multitud de procedimientos, merced a que toda norma administrativa sectorial establecía un específico procedimiento para la materia que regulaba, lo cual comportaba, en no pocas ocasiones, una diferencia de regulación de difícil aplicación. Aquella la Ley quiso terminar con esa vorágine de procedimientos mediante la imposición de un procedimiento general --en realidad, de normas reguladoras de un procedimiento y no de una regulación secuencial de actos-- que sirviera para toda la actividad de las Administraciones, con independencia de los concretos actos que debiera dictar un órgano administrativo; dando ocasión de garantizar la exigencia de un procedimiento general en que se garantizaran los derechos de los ciudadanos y la efectividad de la actividad administrativa. Ese es el espíritu que, en esa tradición legislativa, inspira la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de 2015. Es la regulación que se contiene en la mencionada Ley la que ha de servir, en ausencia de normas específicas que no son siempre de oportuna imposición, para determinar el procedimiento que hayan de seguirse en el caso de aplicación de estas reducciones o retiradas de las condiciones del sistema de acogida.

En resumen y a los efectos del debate suscitado, ni hay norma de superior rango que de manera imperativa imponga al Gobierno la regulación del procedimiento, único supuesto en que podría "anularse" el Reglamento por omisión, sino que en el sistema actual de nuestro ordenamiento esa imposición debiera considerarse atípica y perturbadora. Todo lo cual obliga a la desestimación del motivo que examinamos.

Examen del artículo 38 del Reglamento.

La tacha de ilegalidad que se denuncia en la demanda del artículo 38 Reglamento requiere que comencemos por recordar que el mencionado precepto constituye el único artículo del Capítulo II, del Título V (" Gestión del sistema de acogida mediante acción concertada"), dedicado a los " requisitos para la obtención de la actuación concertada", recogiendo el precepto los concretos " requisitos exigidos". El precepto trae causa de que, como ya dijimos, el artículo 31, reformado, de la LDA autoriza que los servicios de acogida se podrán prestar, entre otras modalidades de gestión, por acción concertada. A tales efectos se imponen en el precepto legal determinadas condiciones para dicha actividad concertada, estableciendo el cuestionado artículo 38 del Reglamento los requisitos que deben reunir los centros que asuman dicha acción concertada.

Para una mejor comprensión del precepto, debemos tener en cuenta que, ya de entrada, conforme al artículo 31 de la LDA, impone la exigencia de que por el Reglamento se establezcan las condiciones para dicha prestación, debiendo tenerse en cuenta que han de regir los criterios del artículo 11-6º de la Ley de Contratos del Sector Público, es decir, que si bien este sistema concertado quedan excluidos del régimen de tales contratos públicos, si han de quedar sujetos, en todo caso, a los principios de transparencia y no discriminación.

De conformidad con lo establecido en el artículo 35 del Reglamento, debe entenderse por " acción concertada" aquel "Instrumento por el que se concede la autorización a aquellas entidades que cumplan las condiciones establecidas en este reglamento y sus normas de desarrollo para la prestación de servicios de acogida que sean competencia del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones" y por "autorización de acción concertada el "[a] cto administrativo por el que se reconoce a las entidades que cumplen las condiciones y requisitos establecidos a realizar las actuaciones objeto del concierto." Ahora bien, de las definiciones que se contienen en el artículo 35 merece que nos centremos en el de las entidades autorizadas para la prestación de los servicios de acogida por acción concertada, que son "[a]quellas entidades que, por cumplir los requisitos legalmente establecidos para ser titulares de una autorización de acción concertada, asumirán los derechos y obligaciones previstos en el presente reglamento y en sus normas de desarrollo." Pues bien, lo que se regula en el cuestionado artículo 38 son precisamente los requisitos para dicha titularidad de la autorización de la acción concertada con el siguiente tenor:

"Artículo 38. Requisitos exigibles.

"1. Podrán ser titulares de autorizaciones de acción concertada las entidades que lo soliciten y cumplan los requisitos establecidos en este título y en las normas de desarrollo.

"2. En todo caso, deberán reunir los siguientes requisitos, en los términos que se desarrollen por orden ministerial, de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad, no discriminación, transparencia, publicidad y ausencia de cuotas o límites:

"a) Disponer de la oportuna autorización, acreditación o habilitación administrativa para la prestación de servicios del sistema de acogida, cuando sea exigible.

"b) Disponer de los medios y recursos necesarios, especializados en protección internacional e inmigración cuando su naturaleza lo requiera, para la prestación de la acción concertada, cuya acreditación se realizará mediante la presentación de la documentación que, en su caso, se exija en la orden ministerial de acción concertada.

"c) Acreditar la titularidad de los centros de alojamiento colectivo o, en su defecto, la disponibilidad por cualquier título jurídico válido en derecho, incluyendo el arrendamiento o cesión, por un período no inferior al de vigencia de la acción concertada. A estos efectos será válido un documento que demuestre a la Administración que la entidad va a disponer de dicho título jurídico en caso de resultar autorizada. En dicho documento deberá constar por escrito el compromiso de otra entidad o entidades de poner a disposición de la entidad solicitante de la autorización el centro o centros de alojamiento en caso de que se conceda la autorización.

"d) Contar con experiencia y trayectoria acreditada, cualificación y formación del equipo humano directamente relacionado con la prestación del objeto de la acción concertada y con el colectivo al que esta se dirige, y respecto a las acciones previstas en el sistema de acogida en los términos que se establezcan en la orden ministerial de acción concertada. La trayectoria acreditada, cualificación, formación y/o experiencia del personal que prestará los servicios objeto de autorización podrá ser tenida en cuenta como requisito únicamente cuando la calidad de dicho personal pueda afectar de manera significativa a su mejor ejecución. Cuando se dé esta circunstancia, se dejará constancia en el expediente de la motivación y necesidad de exigir este requisito.

"e) Contar con un documento de planificación para llevar a cabo los servicios y prestaciones para cada persona acogida, con el detalle que se indique por orden ministerial.

"f) Contar con los medios informáticos suficientes para atender las obligaciones de intercambio de información previstas en el artículo 52.

"g) No estar incurso en ninguna de las causas de prohibición para obtener la condición de beneficiario de subvenciones o entidad colaboradora previstas en el artículo 13 de la Ley 28/2003, de 17 noviembre, General de Subvenciones. El cumplimiento de este requisito podrá acreditarse mediante declaración responsable.

"h) No estar incurso en ninguna prohibición de contratar del artículo 71 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. El cumplimiento de este requisito podrá acreditarse mediante declaración responsable.

"i) No haber sido titular de una previa autorización de acción concertada revocada en los cinco años anteriores, contados desde la fecha de la solicitud de la nueva autorización."

Los argumentos que sirven para suplicar la recurrente la nulidad del mencionado precepto reglamentario es que ya el antes mencionado artículo 11.6º de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas impone la obligación de que en estos sistemas competitivos de acción concertada deben regir los principios de transparencia y no discriminación, estimándose por la Asociación recurrente que en la regulación que se hace en el artículo 38 para determinar los requisitos exigidos para la adjudicación de tales acciones concertada, se vulnera la exigencia de la no discriminación porque, en realidad, se mantiene como única posibilidad, a la vista de dichos requisitos, de que solo aquellas entidades que ya vengan prestando dichos servicios puedan ser adjudicatarias de tales acciones concertadas. En palabras de la demanda, que "que sólo las que ya lo prestan podrán seguir haciéndolo, impidiendo que ninguna otra entidad pueda concurrir, creándose un coto cerrado y por plazo de 4 años". Así mismo, se trae a colación, con ocasión de la impugnación del precepto, que no se imponga en ninguna de las condiciones que se exigen para la adjudicación de la acción concertada, la necesidad de existencia de profesionales jurídicos para la atención de los solicitantes. En esa misma línea se reprocha al precepto imponer determinadas condiciones sobre los medios materiales que se consideran discriminatorios porque no se justifica ni en la Exposición de Motivos ni en la MAIN las discriminaciones que se establecen, aduciéndose el criterio establecido en la jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

A las razones expuestas se opone por la Abogacía del Estado en su contestación a la demanda que el precepto no establece discriminaciones, sino que impone determinadas condiciones para la adjudicación del sistema concertado de todo punto lógicas, que han sido desarrolladas por la Orden Ministerial ISM/680/2022, de 19 de julio, por la que se desarrolla la gestión del sistema de acogida de protección internacional mediante acción concertada, dictada al amparo de la misma habilitación que se establece en el mismo Reglamento, como ya se dijo. Se pone de manifiesto que el sistema de selección es permanente y abierto, por lo que en cualquier momento cualquier entidad puede solicitarlo. Se opone a los argumentos de la demanda que, en relación con el requisito de la experiencia, no constituye un presupuesto de adjudicación, sino una valoración para determinar la procedencia de dicha sección, y, en cuanto a los elementos materiales, que es a lo que se refiere el precepto, es de todo punto lógica porque se requieren unos medios materiales que deben servir para la prestación de la acción concertada.

Procediendo al examen del debate suscitado debemos comenzar por señalar que de la fundamentación del recurso cabría concluir que, aun cuando se suplique la declaración de nulidad de la totalidad del precepto, es lo cierto que tan solo se hacen alegaciones en contra de las exigencias que se impone en los párrafos c) y d) del apartado segundo; además de la omisión, vinculada al primer motivo que se aduce en la demanda, de que no se impone como requisito que entre el personal del centro se exija los que permita un asesoramiento jurídico, que deberá tener cabida más por lo que no se contiene que por la redacción del precepto. Y aun esta última cuestión estaría referida a otra pretendida omisión que requeriría, como hemos dicho, la existencia de norma se superior rango que ni se cita ni existe.

Por lo que se refiere a lo establecido en los dos mencionados párrafos, no pueden acogerse las razones que se hacen en la demanda. En efecto, en relación con el párrafo c), como se pone de manifiesto por la defensa de la Administración, lo que se impone es la necesidad de que los solicitantes para la prestación de la acción concertada tengan a sus disposición los medios materiales para llevarla a cabo, es decir, para la efectividad de los centros de alojamiento colectivo, pero no entendido en cuanto a su funcionamiento, respecto de los que sería ilógico hablar de titularidad, disponibilidad o título jurídico, sino a los inmuebles para dicha prestación concertada. Y así entendida la exigencia, la amplitud de supuestos en que resulta suficiente la disponibilidad, unido a la facilitación de la prueba de dicha disponibilidad por vía documental, descarta cualquier tacha de discriminación, como se sostiene en la demanda.

Por lo que respecta al criterio de la experiencia que se impone en el párrafo d), es decir, la experiencia y trayectoria acreditada del solicitante, debe también señalarse con el Abogado del Estado, que no comporta un requisito excluyente, sino que se exige su valoración a la hora de examinar las solicitudes, y solo cuando " la calidad de dicho personal pueda afectar de manera significativa a su mejor ejecución [y, aun así]... se dejará constancia en el expediente de la motivación y necesidad de exigir este requisito." De lo cual cabe rechazar los argumentos en que se funda la pretendida discriminación que se denuncia en la demanda contra el mencionado párrafo. Y no es admisible, a esos efectos, la doctrina que se cita en la demanda se ha adoptado por las sentencias de este Tribunal que se citan, que lo único que imponen es la necesidad de la justificación y proporcionalidad de las discriminaciones, debate que no existiendo discriminación en este supuesto, no resulta de aplicación.

Examen de la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto.

Se impugna también en la demanda, como ya dijimos, la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto --no del Reglamento--, referida a la " Actuación concertada para la gestión de programas de atención humanitaria del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones". Se dispone en la norma que "Lo dispuesto en el título V del reglamento será aplicable para la gestión de programas de atención humanitaria a personas migrantes en el ámbito de competencias del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, respetando las disposiciones del artículo 11.6 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público."

A tenor del contenido de la norma, comporta que se aplicará en el ámbito del Ministerio mencionado el régimen de gestión del sistema de acción concertada que se regula para el sistema de acogida en el propio Reglamento, en su Título V. En suma, lo que hace la norma es una aplicación extensiva del régimen de concierto para la efectividad de los programas de gestión de atención humanitaria que pudieran aprobarse, en el ámbito de extranjería, por el Ministerio competente.

Es útil para el debate que se suscita en la demanda en relación con la mencionada Disposición, traer a colación la motivación que se hace en la MAIN sobre la incorporación de la norma, que mereció un juicio favorable al Consejo de Estado en su informe. Se declara en la MAIN:

"... Además de lo anterior, a través de la disposición adicional tercera del real decreto, se establece la posibilidad de extender la acción concertada regulada en el reglamento a la gestión de programas de atención humanitaria a personas migrantes en el ámbito de competencias del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de conformidad con el artículo 7.1.c) del Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

"Las circunstancias que concurren en las situaciones de atención humanitaria, fundamentalmente el carácter imprevisible y la necesidad de dar una respuesta ágil, urgente y flexible, hacen necesario extender la acción concertada a la gestión de los programas de atención humanitaria.

"Con ello se posibilita, al igual que sucede en materia de protección internacional, que el Ministerio pueda prestar la atención humanitaria de forma directa, de forma indirecta a través de formas contractuales, a través de la concesión de subvenciones directas en virtud del Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprueban las normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones a entidades y organizaciones que realizan actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes, así como a través de la acción concertada regulada en el reglamento.

"De esta forma, España cumplirá los compromisos asumidos a nivel internacional, entre ellos, el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular aprobado por Resolución aprobada por la Asamblea General el 19 de diciembre de 2018, cuyo objetivo 8 se refiere a salvar vidas y emprender iniciativas internacionales coordinadas sobre los migrantes desaparecidos.

"Por su parte, la Comisión Europea, en el Pacto Europea de Migración y Asilo, reconoce la búsqueda y el salvamento (SAR) no sólo como "un deber moral y una obligación jurídica vinculante] en virtud del derecho internacional", sino también como "un elemento clave de la gestión europea integrada de las fronteras" y como "una responsabilidad" tanto de la Unión como de sus Estados miembros (apartado 4.3).

"Además, en la Recomendación de 23.9.2020 de la Comisión de la UE sobre la cooperación entre los Estados miembros en relación con las operaciones realizadas por buques propiedad de entidades privadas o explotadas por ellas, con el fin de realizar actividades de búsqueda y salvamento en su apartado 10.

"Asimismo, la normativa internacional en el marco del Consejo de Europa, en concreto el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (Convenio de Derechos Humanos) y también la Carta Social Europea (revisada) ratificada por España en 2021 es relevante a estos efectos, así como las interpretaciones de la misma que ha venido haciendo el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS). Algunas decisiones del CEDS establecen que algunos los derechos reconocidos en estos instrumentos han de ser garantizados más allá de los refugiados a "otros grupos vulnerables" como a los migrantes en situación irregular, como por ejemplo el prestar alojamientos de emergencia.

"Además, el Parlamento Europeo, en su Resolución , de 5 de julio de 2018, sobre directrices para los Estados miembros para evitar que se criminalice la asistencia humanitaria ( 2018/2769(RSP) ), considerando en su Resolución de 18 de abril de 2018 sobre los avances en los Pactos Mundiales de las Naciones Unidas para la Migración Segura, Ordenada y Regular y sobre los Refugiados, solicita la no criminalización de la asistencia humanitaria, una mayor capacidad de búsqueda y rescate de personas en peligro, mayores capacidades a ser desplegadas por todos los estados, y que se reconozca el apoyo brindado por actores privados y ONG en la realización de operaciones de rescate en el mar y en tierra."

Debe tenerse en cuenta que esa extensión a las prestaciones en materia de extranjería, ya estaban contempladas en el Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprueban las normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones a entidades y organizaciones que realizan actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes si bien se regulaba solamente como medio de financiación.

El principal reproche que se hace en la demanda a la transcrita Disposición por la defensa de la Fundación recurrente es que esa ampliación del régimen establecido para los planes de actuación en materia de protección internacional en el ámbito de extranjería, a diferencia de aquélla, que tiene la cobertura legal que ya se ha expuesto, en el ámbito de la normativa en materia de extranjería no existe precepto con dicho rango legal ni reglamentario que habilite para que la Administración pueda adoptar programas de actuación humanitaria, de donde se concluye que esa ausencia de cobertura legal, constituye un vicio de nulidad de pleno derecho de la norma, en palabras de la demanda "No puede utilizarse una vía paralela, que ya es discriminatoria para las entidades sin ánimo de lucro y extender sus efectos a otros ámbitos de la población migrante sin la habilitación legal pertinente."

Se opone por el Abogado del Estado al considerar que la Disposición Transitoria impugnada ha de ponerse en relación con el artículo 11. 6º de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público que excluye de su regulación actuaciones como las que se regulan en la norma. Y aun cuando la posibilidad de actuaciones humanitarias en materia de extranjería no está expresamente reconocida en la normativa sectorial, si son competencia del Ministerio que tiene asumidas las competencias y pueden aprobarse programas con dichas finalidades, que lo que ahora se pretende es que puedan tramitarse conforme a la normativa del Reglamento. En ese sentido se considera que el artículo 41 de la Constitución habilita la posibilidad de aprobar asistencia y prestaciones sociales.

A la vista del planteamiento que se hace en la demanda, el motivo no puede ser acogido. En efecto, lo que en realidad se está cuestionando con el argumento expuesto en suplica de la declaración de nulidad de pleno derecho de la Disposición a que nos venimos refiriendo es que, si no existe norma de rango legal que habilite la aprobación de programa de atención humanitaria en materia de extranjería, difícilmente puede extenderse a esa legislación sectorial lo establecido en el Reglamento que se impugna. Y ese debate nos llevaría a la compleja cuestión en nuestro Derecho de los reglamentos autónomos, en cuanto que, si no existe precepto legal, sería directamente este Reglamento el que estaría habilitando dichos programas de actuación. Sin embargo, no parece necesario que examinemos los argumentos de la demanda en esa faceta, que sería la procedente, sino que con dicha argumentación se está haciendo supuesto de la cuestión.

En efecto, si nos atenemos al contenido literal de la norma cuestionada, que es el primer criterio interpretativo que impone el artículo 3 del Código Civil para la interpretación de las normas, hemos de concluir que en modo alguno establece la Disposición Adicional que se habilita al Ministerio competente a la adopción de dichos programas de actuación. Lo que se dispone en la norma es que, si el referido Ministerio aprueba, porque esté habilitado para ello, dichos programas de actuación, que la norma cuestionada no impone, deberán someterse al régimen establecido en el propio Reglamento impugnado. Es decir, hay una mera extensión del procedimiento, en modo alguno de la potestad para la aprobación de dichos programas de actuación. Y, aún así, sin desconocer la finalidad del Reglamento para hacer dicha extensión de la aplicación del procedimiento al ámbito sectorial del Derecho de extranjería con el que está vinculada la situación de la protección de las personas que solicitan protección internacional.

Debe rechazarse la declaración de nulidad de la Disposición Adicional Tercera del Reglamento y, con ella, de la totalidad del recurso.

Costas procesales.

La desestimación íntegra del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas de este a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el número 3 del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las partes recurridas.