STS 110/2023, 31 de Enero de 2023

Mediante escrito de 30 de junio de 2021, doña Consuelo interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Madrid, frente al acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de agosto de 2021, por el que se desestima su solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador en relación con la denegación del derecho al subsidio para desempleados mayores de 55 años por aplicación del Real Decreto Ley 5/2013, de 15 de marzo.

Dicho Juzgado por auto de 5 de noviembre de 2021, elevó las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo a fin de resolver sobre la competencia para su conocimiento y por auto de esta Sala de 11 de julio de 2022, se acordó declarar la competencia de la misma.

Tras recibirse el expediente administrativo, se formuló demanda que concluía suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se condene a la administración demandada al abono de 13.769,29 € más los intereses generados por el retraso en el pago."

El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito en el que solicita que se "dicte en su día sentencia por la que acuerde desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, confirmando el acuerdo del Consejo de Ministros recurrido, por ser plenamente ajustado a Derecho, todo ello con imposición de las costas procesales a la parte recurrente.".

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, se presentaron por las partes escritos de conclusiones y quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno les corresponda.

Por providencia de 23 de noviembre de 2022, se señaló para votación y fallo el día 24 de enero de 2023, designándose como Magistrado ponente a don Fernando Román García, y por providencia de 10 de enero de 2023, se designa Magistrada ponente a doña Ángeles Huet de Sande -por estar previsto en esa fecha el cambio de composición de los Magistrados que integran la Sección, tal y como se acordó por la Sala de Gobierno en su reunión de 16 de enero de 2023-, teniendo lugar la deliberación y fallo en aquella fecha, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El presente recurso contencioso administrativo se interpone por doña Consuelo contra el acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de agosto de 2021, por el que se desestima su solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador en relación con la denegación del derecho al subsidio para desempleados mayores de 55 años por aplicación del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, declarado inconstitucional en alguno de sus preceptos atinentes a tal subsidio -en concreto, por lo que aquí interesa, su disposición final primera- por la STC 61/2018, de 7 de junio (BOE de 7 de julio).

Son antecedentes necesarios para el conocimiento del presente recurso, sobre los que no existe controversia entre las partes, los siguientes:

a).- Por resolución de 25 de mayo de 2015, del SEPE, se reconoció a la actora, doña Consuelo, el derecho al subsidio por desempleo para mayores de 55 años, con fecha de inicio 2 de abril de 2015 y fecha de finalización, provisional, revisable al cumplir los 61 años, 7 de septiembre de 2017.

b).- Con ocasión de la primera revisión, se constata que la renta de la unidad familiar superaba en 2015 el límite establecido por la disposición final primera del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo -que exigía contemplar las rentas de la unidad familiar, y no sólo las propias, para poder ser beneficiaria del subsidio-, debido a los ingresos derivados del acceso de su cónyuge a la pensión de jubilación en el curso de ese año, por lo que el SEPE procedió a la suspensión del subsidio que dejó de ser abonado a partir de noviembre de 2015. Esta resolución no fue impugnada por la actora.

c).- Por STC 61/2018, de 7 de junio (BOE de 7 de julio) se declaró la inconstitucionalidad, entre otros preceptos, de la citada disposición final primera del Real Decreto-ley 5/2013, por no haberse justificado la urgencia en su adopción ex art. 86.1 CE (FFJJ 6 y 9.a de aquella sentencia).

El fundamento jurídico 11 de dicha STC limitó los efectos de la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad en estos términos: "debemos limitar los efectos de las anteriores declaraciones de inconstitucionalidad y nulidad de parte de los preceptos del Real Decreto-ley 5/2013, en el sentido de que no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas. Entre las situaciones consolidadas que han de considerarse no susceptibles de ser revisadas como consecuencia de la nulidad que ahora declaramos figuran no sólo aquellas decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada ( art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes ( SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11; 180/2000, de 29 de junio, FJ 7; 54/2002, de 27 de febrero, FJ 9: 27/2012, de 1 de marzo, FJ 10; 86/2013, de 11 de abril, FJ 5, y 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 3).".

d).- Tras dictarse dicha STC 61/2018, de 7 de junio, la actora presentó nueva solicitud de subsidio para mayores de 55 años desde su interrupción en noviembre de 2015, que, tras diversas vicisitudes, fue estimada parcialmente por resolución de 14 de febrero de 2019, reconociendo la reanudación del subsidio con fecha de inicio 9 de octubre de 2018 (día siguiente a su solicitud), y denegando la pretensión de que tuviera efectos desde 2015, a la vista de la limitación de efectos de la declaración de nulidad e inconstitucionalidad efectuada por el propio Tribunal Constitucional en su sentencia (FJ 11).

e).- Disconforme con tal pronunciamiento, la Sra. Consuelo interpuso frente al mismo demanda ante la jurisdicción social en la que solicitaba que se reconociera el derecho a la percepción del subsidio desde su interrupción en noviembre de 2015 o, subsidiariamente, desde 7 de junio de 2018. Este proceso laboral concluyó por desistimiento expreso de la demanda por haberse alcanzado un acuerdo extraprocesal por el que se reconoció efectos al subsidio desde el 7 de julio de 2018, fecha de publicación de la STC 61/2018.

f).- Asimismo, con fecha 4 de diciembre de 2018, presentó la reclamación de la que deriva el presente recurso jurisdiccional en la que solicitaba indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador derivada de la declaración de inconstitucionalidad del precepto del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, atinente a tal subsidio -en concreto, su disposición final primera - por la STC 61/2018, concretando, finalmente, el perjuicio ocasionado por la aplicación de dicha norma posteriormente declarada inconstitucional en los subsidios dejados de percibir desde su interrupción el 1 de noviembre de 2015 hasta el 6 de julio de 2018, que cuantificaba en 13.754,95 euros (corrigiendo así su solicitud inicial en la que concretaba el periodo de interrupción del subsidio desde el 1 de enero de 2015 al 6 de julio de 2018, y lo cuantificaba en 24.402 euros).

g).- La reclamación se desestima por acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de agosto de 2021, aquí impugnado, en la que, en síntesis, se argumenta (i) que la interesada se aquietó a la resolución del SEPE de Madrid que suspendió el derecho al subsidio, que quedó firme, por lo que no se cumple el requisito establecido en el art. 32.4 de la Ley 40/2015, que exige haber obtenido sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa causante del daño; (ii) que, tras dictarse la sentencia que declaró la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 5/2013, la interesada aceptó que los efectos del reconocimiento del subsidio se limitasen al 7 de julio de 2018, procediendo a desistir del procedimiento judicial seguido ante la jurisdicción social; y (iii) que la propia sentencia que declaró la inconstitucionalidad ( STC 61/2018, FJ 11) limitó sus efectos, impidiendo su extensión a las situaciones jurídicas consolidadas por cosa juzgada o por firmeza administrativa, sin que pueda lograrse por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado lo que el Tribunal Constitucional ha limitado, citando a este respecto, diversas sentencias de esta Sala.

Asimismo, esta resolución, a efectos meramente dialécticos, señalaba que el periodo en el que la recurrente había dejado de percibir el subsidio en aplicación del Real Decreto-ley 5/2013, era desde el 1 de noviembre de 2015 hasta el 6 de julio de 2018, concretando el importe en 13.769,29 euros.

En la demanda se alega que, dada la falta de eficacia retroactiva de la STC 61/2018, la actora sólo ha visto satisfecho su derecho al subsidio por el periodo posterior a dicha sentencia, pero ha quedado en el "limbo" el periodo reclamado desde la denegación del subsidio por aplicación de una norma posteriormente declarada inconstitucional. Por ello, solicita una indemnización que abarque el subsidio dejado de percibir "desde 1/1/2015 (sic) a 6/7/2018" que cuantifica en 13.769,29 euros.

Entiende que está acreditado el daño y que éste tiene una relación directa con la norma declarada inconstitucional por lo que considera "evidente la existencia de un supuesto objetivo de anormal funcionamiento de la administración" y"para no extendernos, damos por reproducidas las consideraciones que para un supuesto idéntico estableció la jurisprudencia del Tribunal Supremo al analizar la anulación de parte del RDL 5/2002 que estableció la eliminación de los llamados salarios de tramitación y que luego fue anulado por el Tribunal Constitucional con el efecto de que durante un periodo de tiempo los trabajadores perdieron su derecho al cobro de los salarios de tramitación. La jurisprudencia que invocamos es la sentencia de pleno de 2/6/2010 (recurso 588/08) y las que la continúan como: sentencias de 13, 14 (cuatro sentencias), 15 (siete sentencias) de septiembre de 2010 y otras muchas más en esta misma línea.".

Ya en conclusiones invoca la doctrina contenida en la STJUE de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20, y, aunque considera que tal doctrina "recae directamente en el contenido del artículo 32.3 y 32.5.b de la Ley 40/15", la considera plenamente aplicable también al supuesto del art. 32.4 de dicha norma y entiende, con apoyo en tal doctrina, que resulta desproporcionado exigirle el requisito de haber obtenido, antes de la declaración de inconstitucionalidad, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño en el que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

La Abogacía del Estado, por su parte, solicita la desestimación de la demanda porque se incumple lo preceptuado en el art. 32.4 de la Ley 40/2015, ya que no existe en este caso sentencia firme alguna desestimatoria de un recurso contra el acto administrativo que ordenó la suspensión de la percepción del subsidio en el que se hubiera alegado la inconstitucionalidad de los preceptos que fue posteriormente declarada, por el contrario, las "liquidaciones" (sic) adquirieron firmeza.

Tampoco considera aplicable la doctrina contenida en la STS de Pleno de 2 de junio de 2010 (rec. 588/208), alegada de contrario, porque, a diferencia del supuesto allí enjuiciado, en éste la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la que se hace derivar el daño por el que se reclama, STC 61/2018, en su fundamento 11 establece expresamente una limitación de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 5/2013, en cuya virtud, tales efectos no se extienden a las actuaciones administrativas que hayan ganado firmeza administrativa o jurisdiccional, y en el presente caso la actuación administrativa de la que deriva el daño es una actuación administrativa firme, pues la actora se aquietó a la resolución que, en aplicación de la norma posteriormente declarada inconstitucional, suspendió el subsidio sin impugnar la misma. Cita a este respecto dos sentencias de esta Sala de 24 de febrero de 2015, recs. 538 y 539/2013.

Asimismo, considera que no concurre el requisito de la antijuridicidad del daño porque la actora aceptó un acuerdo en el que se le reconoce el derecho a la reanudación del cobro del subsidio desde el 7 de julio de 2018, fecha en que se publicó la STC 61/2018, desistiendo de su demanda ante la jurisdicción laboral por lo que no puede ahora sostener la acción de responsabilidad patrimonial, pues tal comportamiento resultaría contrario a las exigencias de la buena fe y de los actos propios; si aceptó el acuerdo extrajudicial, la recurrente debe extraer de ello todas las consecuencias, entre otras, el deber de soportar el daño al cual renunció en el citado acuerdo.

A pesar de que en la demanda se denomina la acción ejercitada como "solicitud de indemnización por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia", según reza su encabezamiento, no es éste el ámbito en el que el fundamento de su pretensión se sitúa, sino en el de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador y, más precisamente, en el de la responsabilidad del Estado legislador por daños derivados de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional ( art. 32.4 de la Ley 40/2015), ya que lo que expresamente se pretende es una indemnización por el daño derivado de la aplicación por la Administración de una norma, la disposición final primera del Real Decreto- ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, declarada inconstitucional y nula por la STC 61/2018, de 7 de junio. En concreto, lo que se pretende por la actora es la reparación del perjuicio causado por la aplicación de dicha norma, posteriormente declarada inconstitucional, consistente en la decisión de la Administración de suspender, desde 2015, su derecho al percibo del subsidio para desempleados mayores de 55 años, perjuicio que concreta en las cantidades dejadas de percibir por dicho concepto desde su interrupción en noviembre de 2015, hasta el 6 de julio de 2018, pues a partir de la fecha de publicación de aquella STC, el 7 de julio de 2018, la Administración le ha reconocido ya su percepción.

Pues bien, de las razones que se ofrecen en la resolución impugnada como sustento de la desestimación de tal reclamación hay una que, por encima del cualquier otra, obliga a la confirmación de tal decisión y a la consiguiente desestimación de la demanda, y que deriva del comportamiento procesal seguido por la propia actora tras conocerse la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la disposición final primera del Real Decreto-ley 5/2013, circunstancia de la que debe colegirse, como en seguida explicaremos, que ésta se ha considerado ya resarcida del daño por el que ahora reclama y que, o bien elimina la existencia de daño o su antijuridicidad, requisitos, ambos, de la acción de responsabilidad patrimonial que se ejercita.

Como hemos dejado reflejado en el fundamento segundo, tras dictarse la STC 61/2018, la actora solicitó de la Administración el abono del subsidio desde su interrupción en noviembre de 2015, por aplicación de la norma declarada inconstitucional, y ante su reconocimiento sólo desde la fecha de tal solicitud (octubre de 2018), interpuso demanda ante la jurisdicción social en la que, como pretensión principal, insistía en solicitar que se reconociera el derecho a la percepción del subsidio desde su interrupción en noviembre de 2015. Este proceso concluyó por haberse alcanzado un acuerdo extraprocesal por el que se reconoció efectos al subsidio desde el 7 de julio de 2018, fecha de publicación de la STC 61/2018, acuerdo que dio lugar a que la actora desistiera expresamente de su demanda y, con ello, de reclamar las cantidades anteriores a esa fecha (desde noviembre de 2015 hasta el 6 de julio de 2018), que también solicitaba expresamente en su petitum. La exacta coincidencia entre estos conceptos que se solicitaban en la demanda presentada ante la jurisdicción social de cuya reclamación desistió la actora -subsidios dejados de percibir desde noviembre de 2015 hasta el 6 de julio de 2018- y los que aquí integran el daño por el que se reclama -exactamente los mismos- obliga a entender, en debida coherencia con tal comportamiento procesal, que la interesada al suscribir el citado acuerdo extraprocesal se consideró resarcida de tales conceptos que desistió reclamar, cabalmente coincidentes -insistimos- con los que integran el perjuicio cuya reparación, ahora, aunque por un título distinto, aquí pretende.

En los escritos de alegaciones presentados por la parte actora ante esta Sala, demanda y conclusiones -que no hacen ninguna referencia a esta cuestión-, no se alega que el citado acuerdo extraprocesal que puso fin al proceso laboral a través del desistimiento, tuviera un alcance limitado o distinto del expresado -la Sala ha examinado el decreto aprobatorio del desistimiento obrante al expediente sin que en él se haga constar ninguna limitación de su alcance-, ni tampoco se identifica en ellos ningún otro perjuicio, diferente de la interrupción del subsidio que con aquel acuerdo extraprocesal desistió de reclamar, y que aquí, por este otro título atinente a la responsabilidad patrimonial, pudiera ser resarcido. El único perjuicio por el que ahora se reclama es el mismo de cuya reclamación desistió, de forma expresa, la actora ante la jurisdicción laboral.

No puede olvidarse que la responsabilidad patrimonial -que deriva de los arts. 9.3 y 106.2 CE, y 32 y ss de la Ley 40/2015-, en este caso, del Estado legislador, constituye una cláusula residual o de cierre que garantiza la indemnidad del particular frente a la lesión en su patrimonio originada por la actuación del poder público que no tenga el deber jurídico de soportar cuando tal indemnidad no puede lograrse por otras vías (entre otras, SSTS de 18 de enero de 2005, rec. 26/2003, 28 de marzo de 2011, rec. 2865/2009, ó 10 de febrero de 2021, rec. 7251/2019), y en este caso, una vez conocido el elemento en el que la actora sustentaba la antijuridicidad del daño por el que reclama (la declaración de inconstitucionalidad de la norma con rango de ley aplicada en la actuación administrativa causante del mismo), fue la propia interesada la que suscribió el acuerdo extrajudicial que puso fin al proceso que inició ante la jurisdicción social y desistió de reclamar allí los mismos conceptos que integran el perjuicio que ahora aquí reclama, del que, en forzosa coherencia, debemos considerar resarcida.

La buena fe procesal ( art. 11 LOPJ) y la vinculación a los propios actos que de ella deriva impiden reclamar ahora por otro título el mismo daño del que la propia interesada se ha considerado ya resarcida tras tener pleno y cabal conocimiento del elemento al que vincula su antijuridicidad (la declaración de inconstitucionalidad), pues o bien ha de entenderse que ello supone la inexistencia de daño o que éste no pueda ser calificado de daño antijurídico al tener el deber de soportarlo que deriva del propio acuerdo por ella suscrito.

La concurrencia de estas razones, bastantes para desestimar la demanda, hacen innecesario que nos pronunciemos sobre el resto de los requisitos que se establecen en el art. 32.4 de la Ley 40/2015, para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador como consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o sobre la incidencia que en esta regulación deba tener nuestra anterior jurisprudencia o la doctrina que emana de la STJUE de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20.

En cuanto a las costas, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, procede imponerlas a la parte actora al no apreciarse serias dudas de hechos o de derecho que pudieran excluirlas y haciendo uso de la facultad que nos otorga el art. 139.3 LJCA, quedan las costas fijadas en un máximo de 4.000 euros -más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido-, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los escritos de las partes.