ATS, 9 de Febrero de 2023
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 09 Febrero 2023 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 09/02/2023
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1507/2022
Materia: DERECHOS FUNDAMENTALES
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Sección 103
Secretaría de Sala Destino: 004
Transcrito por: MMC
Nota:
Resumen
R. CASACION núm.: 1507/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Fernando Román García
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 9 de febrero de 2023.
La sentencia de 27-9-2021 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales nº 5/2020, desestima el recurso interpuesto por vulneración de la Libertad Sindical contra la Orden DSA/819/2020, de 3 de septiembre, por la que se regula la composición y funcionamiento del Consejo de Desarrollo Sostenible.
La representación procesal de la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS (CCOO), ha preparado recurso de casación considerando como normativa infringida los arts. 7, 14, 28.1 y 129.1 de la Constitución Española, los arts. 6. 1.2. y 3 a) de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS), el artículo 3.2 del Convenio nº 87 de la OIT, de 9 de julio de 1948 (BOE 11 de mayo de 1977), así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, entre otras STC nº 65/1982, de 10 de noviembre, STC 39/1986, de 31 de marzo, 184/1987, de 18 de noviembre, STC nº 7/1990, de 18 de enero, STC 75/1992, de 14 de mayo, STC nº 147/2001, de 27 de junio y del Tribunal Supremo, Sentencias de la Sala Tercera de fechas 18 de julio de 2017 (Rec Casación 2558/2016) y Sentencia de la Sala Cuarta de fecha 22 de mayo de 2001 (Rec Casación 1995/2000).
Invoca como supuestos de interés casacional objetivo los previsto en el artículo 88.2. a), c) y g de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), así como la presunción recogida en el apartado 3, letra a, del mismo precepto.
Y plantea como cuestión de interés casacional objetivo, determinar el concepto de participación institucional recogido en el art. 129.1 de la CE y art. 6.3 a) de la LOLS, y en particular, si sólo puede entenderse como tal la que afecta a los intereses económicos y sociales de los trabajadores o por el contrario cabe dentro del concepto de participación institucional la que excede de dicho intereses.
La representación procesal de la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT), ha preparado recurso de casación considerando como normativa infringida los arts. 7, 28.1 y 129.1 de la Constitución Española (CE), los arts. 6. 1.2. y 3 a) de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS), así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( TC), entre otras las sentencias nº 39/1986, de 31 de marzo, nº 184/1987, de 18 de noviembre, nº 7/1990, de 18 de enero, nº 147/2001, de 27 de junio; y del Tribunal Supremo (TS), sentencias de la Sala III de fecha 18-7-2017 (rc 2558/2016, ES:TS:2017:2951), y de la Sala IV de fecha 22-5-2001 (rc 1995/2000, ES:TS:2001:4219); y todo ello en relación al artículo 3.2 del Convenio nº 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que también se considera vulnerado.
Invoca como supuestos de interés casacional objetivo los previsto en el artículo 88.2. a), c) y g de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), así como la presunción recogida en el apartado 3, letra a, del mismo precepto.
Y plantea como cuestión de interés casacional objetivo, determinar el concepto de participación institucional recogido en el art. 129.1 de la CE y art. 6.3 a) de la LOLS, y en particular, si sólo puede entenderse como tal la que afecta a los intereses económicos y sociales de los trabajadores o por el contrario cabe dentro del concepto de participación institucional la que excede de dicho intereses.
Por auto de 15-2-2022, el órgano jurisdiccional tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.
Se ha personado como parte recurrente la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS (CCOO) y la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT), y como recurridas, el Abogado del Estado, la representación procesal de la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE DE FUNCIONARIOS (CSIF), de la UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO) y de la CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO (CGT).
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo, Magistrado de la Sala.
El recurso de casación cumple con las exigencias del artículo 89.2 de la LJCA, habiendo realizado la recurrente singular referencia al caso, en relación con el juicio de relevancia y la existencia del interés casacional objetivo en virtud de alguno de los supuestos del artículo 88 de la LJCA. Dada que ambos escritos mencionados son muy parecidos en sus términos, lo expuesto a continuación se refiere a los dos.
A los efectos de este recurso, se debe partir del marco normativo definido por la Orden DSA/819/2020, de 3 de septiembre, que regula la composición y funcionamiento del Consejo de Desarrollo Sostenible (derogando la anterior Orden PCI/169/2019, de 22 de febrero), y que es la norma objeto del presente recurso. Configura al mencionado Consejo ( art 1) como un órgano colegiado de los previstos en el artículo 22.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y que se constituye con la finalidad de ser un órgano asesor, de colaboración y cauce de la participación de la sociedad civil para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, siendo sus funciones (art. 2): a) Asesorar a la Secretaría de Estado para la Agenda 2030 en la elaboración e implementación de los planes y estrategias necesarios para el cumplimiento de la Agenda 2030. b) Generar documentos y análisis sobre aspectos de la implementación para la consecución de la Agenda 2030. c) Contribuir a la divulgación y comunicación de la Agenda 2030 al conjunto de la ciudadanía española. d) Impulsar el diálogo y coordinación entre todos los agentes sociales, económicos, medioambientales y culturales para contribuir a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. La composición (que es el objeto de la controversia), se encuentra regulada en cuanto interesa ahora, en el artículo 3. 1 d) 1.º:
"Dieciséis vocalías en representación del sector empresarial y sindicatos, según se detallan a continuación:
....
x. La persona que ostente la titularidad de la Secretaría General de la Unión General de Trabajadores. x. La persona que ostente la titularidad de la Secretaría General de Comisiones Obreras. xi. Tres personas a propuesta de las organizaciones sindicales de ámbito nacional enumeradas en el anexo I.El citado ANEXO I, establece lo siguiente: "Organizaciones sindicales de ámbito nacional Unión Sindical Obrera-USO. Central Sindical Independiente y de Funcionarios- CSIF. Confederación General del Trabajo-CGT".
Para situar la cuestión en su marco normativo básico, hay que destacar que en desarrollo de los artículos 7, 9. 2, y 129 de la Constitución, la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, en su artículo 6, consagra que la mayor representatividad sindical reconocida a determinados sindicatos "les confiere una singular posición jurídica a efectos, tanto de participación institucional como de acción sindical".
La sentencia recurrida, tras realizar unas referencias a la doctrina sobre esta materia, tanto del TC como de esta Sala, concluye lo siguiente:
"A la vista de las funciones y finalidad del Consejo de Desarrollo Sostenible, enumeradas en Fundamento Quinto, y dado que se proyectan sobre cuestiones que afectan a la totalidad de los ciudadanos, con un enfoque participativo, que incluye a organizaciones sociales, económicas, medioambientales y culturales, además de a empresarios y sindicatos, debemos entender que exceden de la promoción y defensa de los intereses económicos y sociales de los trabajadores, esto es, exceden lo que se viene considerando representación institucional.
De acuerdo con la doctrina jurisprudencial recogida, no resulta razonable ni objetivo que se limite la participación a los sindicatos más representativos, cuando las funciones del Consejo de Desarrollo Sostenible exceden de la representación institucional, siendo más correcto, de acuerdo con el derecho fundamental a la libertad sindical, admitir la participación de otras organizaciones sindicales de carácter nacional, aun cuando no tengan el carácter de más representativas, de acuerdo con el art. 6.2 LOLS".
Señala la mencionada sentencia impugnada, para fundamentar su decisión, a la STS de 16/06/2010 (Nº de Recurso: 20/2008), que expone, entre otras consideraciones, que:
"Los fines perseguidos por el Consejo de Responsabilidad Social de las Empresas , sigue las líneas maestras marcadas en el ámbito de la Unión Europea (véase al respecto la información reflejada en la web sobre la materia de la Unión Europea), para, entre otras cosas facilitar el intercambio de experiencias y buenas prácticas, hacer efectivos códigos de conducta, fomento de la responsabilidad social entre las pymes, la innovación en la gestión de la salud de los trabajadores, la atención al respeto de los derechos humanos en el contexto internacional, etc. No ofrece duda que tales objetivos trascienden el ámbito limitado de la mayor representatividad sindical pues se trata de funciones que exceden lo que se viene considerando representación institucional".
A los efectos de este recurso, hay que tener presente la STS 1582/2017, de 19/10/2017 (Nº de Recurso: 2260/2016), en una cuestión similar (y en la misma línea la STS 1536/2017, de 10/10/2017, Nº de Recurso: 2247/2016), se pronuncia en los siguientes términos:
"Pues bien, consideramos que tiene razón el Ministerio Fiscal cuando señala que la clave reside en determinar si hay una justificación objetiva y razonable para restringir a las organizaciones más representativas la participación sindical (y empresarial) en el Foro. De los argumentos que ofrece para llegar a su respuesta afirmativa, son más convincentes los que guardan relación con la idoneidad de los sindicatos que han logrado mayor audiencia para contribuir a ofrecer una visión de conjunto en un órgano de carácter multidisciplinar que los que descansan en la preocupación por la atomización que, de otro modo, podría producirse. En efecto, tal posibilidad está relacionada directamente con la composición que se dé al Foro, concretamente con el número de vocales que lo integren y con la forma en que se distribuyan. Por tanto, sería siempre posible evitarla aunque se contara con los sindicatos que no son más representativos mediante la distribución de las vocalías. Se trata de extremos que no afronta el artículo 70.1 sino que abordan las normas reglamentarias pero que no deben pasarse por alto a la hora de juzgar la idoneidad de los requisitos que establece. En cambio, la superior representatividad sí es un elemento de peso que en sí mismo no es discutible. Cuando se le ha objetado, la cuestión no ha residido en la exclusión de quien la posee sino en la exclusividad de su presencia. Por otra parte, es muy importante no pasar por alto el otro requisito que debe concurrir con el de la mayor representatividad: el del interés e implantación en el ámbito de la inmigración. Esta exigencia cualifica a la primera y ayuda a despejar las dudas sobre el artículo 70.1 pues refuerza la razonabilidad de la opción legislativa."
Teniendo en cuenta la aparente contradicción entre la sentencia recurrida y la antes señalada STS 1536/2017, de 10/10/2017, así como que la parte recurrente, entre otros, invoca el supuesto de interés casacional de la letra g) del artículo 88.2 de la LJCA (ya que en la instancia se ha debatido sobre la validez de una norma de naturaleza reglamentaria, y se ha argumentado sobre la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo desde el punto de vista de la formación objetiva de jurisprudencia con alcance general), procede la admisión, como antes se ha señalado, de este recurso.
Conforme establece el artículo 90.4 LJCA, "los autos de admisión precisarán la cuestión o cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo e identificarán la norma o normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso".
Así las cosas, la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es que se determine si, la singular posición jurídica de los sindicatos más representativos a efectos de participación institucional, se extiende a los supuestos de la composición de órganos de participación cuyas funciones trascienden a las de promoción y defensa de los intereses económicos y sociales de los trabajadores.
Los preceptos que, en principio, serán objeto de interpretación son, los artículos. 7, 9 y 129.1 de la Constitución, y el artículo 6 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el número RCA 1507/2022.
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) Admitir a trámite el presente recurso de casación preparado por las representaciones procesales de la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS y de la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, contra la sentencia de 27-9-2021 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales 5/2020, desestima el recurso interpuesto por vulneración de la Libertad Sindical contra la Orden DSA/819/2020, de 3 de septiembre, por la que se regula la composición y funcionamiento del Consejo de Desarrollo Sostenible.
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) Precisar que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es que se determine si, la singular posición jurídica de los sindicatos más representativos a efectos de participación institucional, se extiende a los supuestos de la composición de órganos de participación cuyas funciones trascienden a las de promoción y defensa de los intereses económicos y sociales de los trabajadores.
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) Identificar como preceptos que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos. 7, 9 y 129.1 de la Constitución, y el artículo 6 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
