STS 1724/2022, 21 de Diciembre de 2022

Por la representación procesal de Dª. Ariadna y 106 funcionarios más, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución. Por diligencia de ordenación de 17 de diciembre de 2021 se tuvo por interpuesto el presente recurso, requiriendo a las Cortes Generales para que remitiera el expediente administrativo correspondiente. La Letrada de las Cortes Generales por escrito de 20 de enero de 2022, al remitir el expediente alega la posible concurrencia de causas de inadmisión de este recurso.

Por providencia de 25 de enero de 2022, se dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal para alegaciones sobre la posible causa de inadmisibilidad del recurso prevista en el artículo 51.1ª de la Ley de la Jurisdicción.

Por auto de 23 de febrero de 2022, la Sala acordó rechazar las causas de inadmisión suscitadas por la Letrada de las Cortes Generales, ordenando la continuación del procedimiento.

Por diligencia de ordenación de 14 de marzo de 2022, con entrega del expediente administrativo se dio traslado a la recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días. La recurrente solicitó suspensión del plazo y completar el expediente administrativo. Recibido el complemento del expediente, por diligencia de ordenación de 20 de abril de 2022, se dio traslado para formalizar demanda en el plazo que le restaba, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó convenientes, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"[...] dicte Sentencia estimando el presente recurso y anulando, por ser contrarios a derecho, los artículos 14.d) y 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales aprobado por Acuerdo de 21 de septiembre de 2021, adoptado por las Mesas del Congreso de los Diputados y el Senado en su reunión conjunta, y publicado en el BOCCGG de 5 de octubre de 2021, con expresa condena en costas de la Administración autora de la disposición impugnada."

Por diligencia de ordenación de 18 de mayo de 2022 se dio traslado a la parte demandada para contestar a la demanda, lo que efectuó la Letrada de la Cortes Generales con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala:

"dicte sentencia, inadmitiéndolo por alguno de los motivos indicados en los fundamentos jurídico-procesales o, subsidiariamente, desestimándolo y declarando conforme a Derecho los artículos 14 d) y 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del Personal Funcionario de las Cortes Generales."

Por auto de 13 de julio de 2022, se acordó recibir el recurso a prueba y abrir el trámite de conclusiones, para lo cual se dio traslado a los recurrentes a fin de que presentaran escrito de conclusiones, lo que efectuó la representación procesal de Dª. Ariadna y 106 funcionarios más, con el resultado que obra en autos.

En virtud del traslado conferido a la parte demandada por diligencia de ordenación de 5 de septiembre de 2022, la Letrada de las Cortes Generales formuló sus conclusiones con el resultado que consta en autos.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 21 de octubre de 2022 se señaló para votación y fallo el 13 de diciembre de 2022, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto, y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

Planteamiento del recurso.

La representación procesal de Dª. Ariadna y 106 funcionarios más, en activo o jubilados, de las Cortes Generales pretenden la nulidad del artículo 14. d) y del artículo 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales adoptado por acuerdo de 21 de septiembre de 2021, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en su reunión conjunta, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 5 de octubre de 2021, y cuyo tenor literal es:

"Artículo 14. Ayuda a la jubilación.

La ayuda a la jubilación consistirá:

d) Al amparo de lo dispuesto en la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, se podrán complementar, en los términos señalados en el artículo 16, los ingresos de los funcionarios y funcionarias de los Cuerpos Administrativo y de Ujieres, que se jubilen o se hayan jubilado por Clases Pasivas desde la fecha de entrada en vigor del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, aprobado por Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en reunión conjunta, de 27 de marzo de 2006. La cuantía anual será abonada en doce mensualidades.

Artículo 16. Complementación disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.

1. Podrán solicitar la complementación de ingresos prevista en el artículo 14.d) los funcionarios y funcionarias de los Cuerpos Administrativo y de Ujieres, que se jubilen o se hayan jubilado por Clases Pasivas desde la fecha de entrada en vigor del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, aprobado por Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en reunión conjunta de 27 de marzo de 2006, siempre que reúnan todos los requisitos siguientes:

   a) Tener 65 años cumplidos y haber prestado 35 años de servicios efectivos al Estado y los últimos 20 años de servicio en las Cortes Generales.

   b) No percibir en concepto de pensiones públicas o privadas, u otras rentas acumuladas por cualquier concepto, unos ingresos íntegros superiores a los que resulten de aplicar lo establecido en el apartado 2 de este artículo.

2. El importe del complemento será la diferencia entre los ingresos íntegros anuales de la persona beneficiaria, y la cantidad anualmente establecida como haber regulador del Grupo inmediato superior al suyo en la fecha de jubilación, en los porcentajes establecidos en el artículo 31 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Ley Clases Pasivas del Estado.

   A estos efectos se entenderá por haber regulador del Grupo inmediato superior el del Grupo B para Administrativos y el del Grupo C1 para Ujieres, de los publicados anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el cálculo con carácter general de las pensiones de Clases Pasivas.

3. La solicitud de esta prestación de complementación de ingresos, que en todo caso será a instancia de la persona interesada, deberá acompañarse de la documentación siguiente:

   a) Documento Nacional de Identidad.

   b) Declaración de la Renta del último período impositivo.

   c) Documento de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria con los datos fiscales de que disponga correspondientes a dicho ejercicio.

   d) Resolución de jubilación de Clases Pasivas.

   e) Certificado de las cantidades que se perciban por pensiones públicas o privadas o por cualquier otro concepto.

4. Anualmente, tras la presentación de la documentación requerida en el apartado 3, se procederá a la actualización automática del importe de la complementación, de acuerdo con lo establecido en este artículo.

5. La falta de presentación de la documentación requerida, determinará la suspensión automática de la complementación de ingresos hasta su presentación.

6. Las solicitudes aprobadas surtirán efecto desde la fecha de su presentación."

   Los recurrentes imputan a esos preceptos las siguientes infracciones:

   i) Violación del artículo 57 apartado 4 letras f) y k) y apartado 5 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.

   Alegan que el artículo 57 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, en lo que aquí interesa, dice lo siguiente:

   "Artículo 57. Composición y funciones de la Mesa Negociadora.

   [...]

4. Serán objeto de negociación las siguientes materias:

   [...]

   f) Todas aquellas materias que afecten, de algún modo, a la mejora de las condiciones de vida de los funcionarios jubilados.

   [...]

   k) Los proyectos de modificación del Estatuto del Personal de las Cortes Generales y normas de desarrollo del mismo.

5. Los representantes de la Administración parlamentaria y los de los funcionarios podrán suscribir Acuerdos en el seno de la Mesa Negociadora que necesitarán para su validez y eficacia la ratificación de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en reunión conjunta."

   De los apartados trascritos del artículo 57 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales deducen la obligatoriedad de que la aprobación del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales y, en particular, de las previsiones que desarrollasen la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, fueran sometidas a un proceso negociador con la representación del personal en el seno de la Comisión Negociadora.

   La obligación de negociar de la Administración parlamentaria comprende la de facilitar, de manera suficiente y veraz, a los representantes del personal la información necesaria y relevante para poder formar su posición y defender los intereses que representan.

   Así se recoge, con cita de resoluciones anteriores, en la sentencia 216/2018, de 13 de febrero, dictada en el recurso de casación 2215/2015, de la que reproduce los razonamientos jurídicos de interés al caso.

   Del expediente administrativo deduce que el punto fundamental del proceso negociador desarrollado en torno al Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales se centró en la forma en que debían materializarse las mejoras que la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales contemplaba para los Cuerpos Administrativo y de Ujieres.

   Señalan que en el proyecto inicialmente acordado (artículo 16.2, al folio 64 de la ampliación del expediente) se contemplaba que se complementase la pensión percibida de Clases Pasivas hasta el haber regulador inmediatamente superior.

   Por el contrario, en el texto presentado por la Administración parlamentaria junto con la convocatoria de la reunión celebrada el 20 de julio de 2021 (al folio 12 del documento 1 del expediente inicial), el artículo 16.2 preveía que se complementasen los ingresos íntegros anuales hasta el haber regulador inmediatamente superior. Así pasaría al texto final.

   Recalca que fue la Administración parlamentaria quien introdujo ese cambio fundamental sobre un texto ya negociado con anterioridad, con el único argumento de que la redacción inicial no se ajustaba a la ley.

   Defiende que esa información, la falta de ajuste legal de la versión inicialmente acordada, no era ni suficiente ni veraz. Se trataba además de una información que resultó esencial en el devenir del proceso negociador, toda vez que un texto ya acordado se cambió atendiendo a ella.

   Ponen de relieve que si la información no era suficiente, debería haberse plasmado en algún tipo de informe.

   Sin embargo, la Administración parlamentaria no solo no facilitó a los representantes del personal nota o informe jurídico alguno, sino que, como han expuesto en el Hecho SEGUNDO de la demanda, ni siquiera elaboró ningún escrito. Así, respondiendo al requerimiento de ampliación del expediente instado por la parte, la Administración parlamentaria ha respondido que no constan tales informes o notas y que las únicas valoraciones jurídicas existentes son las contenidas en las actas.

   Ninguna explicación se aporta sobre el sustento jurídico de las afirmaciones anteriores. Se suscitan, así, algunas preguntas como: ¿por qué la autonomía parlamentaria y la potestad de regular con rango de ley el estatuto del personal al servicio de las Cortes Generales, que tan ardorosamente se ha esgrimido de contrario para negar la jurisdicción de la Sala para conocer del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales, no opera, se esfuma o desaparece cuando se abordan los aspectos vinculados a la Seguridad Social de dicho personal?

   Recalca que el texto inicialmente acordado no establecía ningún régimen de Seguridad Social diferente al aplicable a los funcionarios de las Cortes Generales. Únicamente planteaba la mejora de una de las prestaciones (la pensión de jubilación) previstas en el Régimen de Clases Pasivas que se aplica al personal funcionario ingresado antes del año 2011.

   Sostiene que esos mecanismos que permiten complementar las pensiones de jubilación se ajustan a la legalidad. Así, en la sentencia de la Sala de 22 de septiembre de 2008 (recurso 5657/2004), se analizaba la validez de un acuerdo regulador de condiciones de trabajo que, entre otros aspectos, contemplaba (en su artículo 83) la realización de contribuciones por parte de una Diputación Provincial a favor de funcionarios. Reproduce el Fundamento de Derecho OCTAVO de dicha sentencia.

   Subraya que en el contenido del expediente administrativo no existe información alguna, o al menos no se facilitó a la representación del personal ni se ha aportado al expediente, sobre las razones (jurídicas o de otro orden) que determinaron la decisión unilateral de la Administración parlamentaria de alterar el texto inicialmente pactado para el desarrollo de la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.

   ii) Violación de la disposición transitoria primera.1 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales

   Invoca la disposición transitoria primera.1 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales que dice lo siguiente:

   "1. Para la fijación de los haberes reguladores de las pensiones de Clases Pasivas, continuarán rigiendo los índices de proporcionalidad y el grado de carrera administrativa asignados legalmente con anterioridad a la entrada en vigor de este Estatuto de Personal y que vienen reflejados en los correspondientes Títulos Administrativos de los funcionarios de las Cortes Generales. Todo ello sin perjuicio de las posibles mejoras que puedan producirse en el régimen aplicable a los funcionarios pertenecientes a los Cuerpos Administrativo y de Ujieres de las Cortes Generales."

   Sostiene que dicha disposición llamaba a un desarrollo normativo que se debía articular mediante un proceso de negociación colectiva, en cuyo seno cabía determinar el alcance de la mejora en cuestión, esto es, el concreto haber regulador de las pensiones de Clases Pasivas que se tomaría como referencia para mejorar la situación de los funcionarios jubilados o que se jubilasen habiendo pertenecido a los Cuerpos Administrativo o de Ujieres. Así, la mejora en cuestión podría oscilar entre el establecimiento de un complemento que mejorara la pensión hasta el haber regulador máximo previsto (justamente el aplicable al resto de Cuerpos de las Cortes Generales) y el establecimiento de un complemento que se limitase a mejorar la pensión hasta el haber regulador inmediatamente superior al establecido para cada uno de los Cuerpos Administrativo y de Ujieres.

   Tras la modificación unilateral introducida por la Administración parlamentaria, el texto final del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales se apartó de las previsiones de la disposición transitoria primera, dado que no contempla mejoras de los haberes reguladores de las pensiones de Clases Pasivas sino de los ingresos íntegros de los funcionarios jubilados: "el importe del complemento será la diferencia entre los ingresos íntegros anuales de la persona beneficiaria y la cantidad anualmente establecida como haber regulador del Grupo inmediato superior al suyo en la fecha de jubilación en los porcentajes establecidos en el artículo 31 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Clases Pasivas del Estado".

   Subrayan que en la medida en que la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales contempla la posibilidad de introducir mejoras en los haberes reguladores de las pensiones de Clases Pasivas y que las disposiciones que lo desarrollan (los artículos 14.d y 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales) establecen un complemento económico que no toma como referencia esos haberes reguladores sino un parámetro diferente (los ingresos íntegros), se produce una divergencia normativa contradictoria con el mandato de la primera que conlleva la nulidad de los citados artículos de la segunda que así solicitamos que sea declarada por esa Sala.

   iii) Violación del artículo 25 e) del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, así como de los artículos 14 y 35.1 CE .

   Afirma que en la medida en la que el complemento se calcula por la diferencia entre la cuantía de los ingresos íntegros y la de la pensión de clases pasivas del Grupo inmediato superior en la fecha de jubilación, es claro que los funcionarios que hayan promocionado a Cuerpos superiores desde los Cuerpos Administrativo o de Ujieres, están excluidos del complemento en cuestión.

   A su entender, esta diferencia de trato no tiene en cuenta que, en el Régimen de Clases Pasivas del Estado, el cálculo de la pensión se realiza atendiendo a todo el periodo de cotización, tomando como referencia los haberes reguladores de cada Cuerpo al que se haya pertenecido de manera proporcional al tiempo de permanencia en el mismo ( artículo 31.2 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado).

   Indican que la pensión de un funcionario que haya permanecido la mayor parte de su carrera administrativa en el Cuerpo Administrativo o de Ujieres y que posteriormente haya conseguido promocionar a un cuerpo superior se calculará fundamentalmente a partir de los haberes reguladores de estos cuerpos. De esa manera, su pensión puede quedar por debajo del importe del haber regulador inmediatamente superior al del Cuerpo Administrativo o de Ujieres al que hubiera pertenecido antes de conseguir la promoción. De carecer, durante su jubilación, de ingresos adicionales, ese funcionario se verá en una situación de desfavor en la que sus ingresos íntegros no alcanzarán el repetido haber regulador del Grupo inmediatamente superior y quedará privado del derecho al complemento al que hubiera podido acceder de no haber promocionado y haberse mantenido, hasta la jubilación en el Grupo de origen.

   Reputan esa situación injusta, ya que impone una limitación al derecho a la carrera que reconoce el artículo 25 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, así como a la promoción a través del trabajo que consagra el artículo 35.1 CE que carece de un fundamento objetivo que la legitime. Es decir, da un tratamiento desigual a situaciones sustancialmente idénticas contrario al artículo 14 CE.

   Añaden un ejemplo real, referido al caso concreto de una de las personas demandantes, para ilustrar esta situación. Así, esta persona, nacida en NUM000 de 1962, tras prestar servicios al Estado durante 14 años, ingresó en la Cortes Generales y permaneció durante 18 años en el Cuerpo Administrativo, para promocionar, en 2019, al Cuerpo Técnico-Administrativo. Se jubilaría (estando en el Cuerpo Técnico-Administrativo) en 2027 con 65 años y percibiendo una pensión (en términos de 2022) de 2.062,25 Euros (correspondientes a 28.871,50 euros anuales) conforme a la simulación facilitada por la Seguridad Social. El haber regulador del grupo inmediato superior al asignado al Cuerpo Administrativo (el del Grupo B) en 2022 es de 30.543,65 euros anuales (1.672,15 euros superior a la pensión que se le reconocería). Este funcionario, por el mero hecho de haber promocionado a un Cuerpo Superior, no podría optar al complemento de ingresos previsto en el artículo 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales, lo que sí podría de haber permanecido en el Cuerpo Administrativo hasta su jubilación.

   Ya en conclusiones advierten que la contestación parece referirse a una demanda diferente a la que las partes presentaron en su día, dado que, con frecuencia, les atribuye manifestaciones o intenciones que no han expresado. A su entender contesta, a cuestiones que no se plantean en la demanda (como la referida a la discriminación entre funcionarios de clases pasivas y del régimen general de la seguridad social) y, finalmente, deja sin contestar aspectos esenciales que sí se plantearon con detalle en la demanda. En particular, la relativa a la diferente valoración jurídica que merece a la Administración parlamentaria el establecimiento de un complemento de pensiones, cuya ilegalidad para los funcionarios de los Cuerpos Administrativo y de Ujieres defiende ahora con vehemencia mientras en su día procedió a regularlo para los parlamentarios.

   Recalcan que a través de la disposición transitoria se pretendía reparar la situación anómala generada en los Cuerpos Administrativo y de Ujieres por la decisión de las Cortes de 1977. Situación que, una vez que los funcionarios ingresados a partir de 2011 ya no se integran en el régimen de Clases Pasivas, tiene carácter de limitada y a extinguir.

   Adicionan que causan sorpresa las contradicciones en las que incurre la Administración.

   Así al entregar el expediente complementario, ante la petición de que se aportasen informes, notas o valoraciones jurídicas, en el punto 4º del escrito de remisión (de 5 de abril de 2022 de la Dirección de Recursos Humanos y Gobierno Interior) la Administración reconocía que "... no constan tales Informes o Notas, y las valoraciones jurídicas pueden ser las que se deducen de las deliberaciones y observaciones que constan en el acta de la reunión de la Mesa Negociadora de las Cortes Generales de 20 de julio de 2021".

   En la contestación a la demanda, la Administración manifiesta todo lo contrario y aduce que hubo una amplia reflexión jurídica sobre la imposibilidad legal de proceder en los términos previstos inicialmente. Alegan que hubo incluso 2 informes jurídicos que supuestamente avalan el cambio de criterio, con alusión a una nota de 28 de junio de 2018 (folios 13 y 14 del complemento de expediente) y a un informe de 14 de abril de 2021 (folios 74 a 100 del complemento de expediente). Arguyen que, basta la lectura de esos dos documentos para comprobar que el primero se limita a hacer una referencia al coste y a los medios personales necesarios para su gestión y afirmar que "las Cortes Generales no pueden ser un organismo de concesión de pensiones públicas en paralelo a la Seguridad Social y a Clases Pasivas", sin aportar razonamiento jurídico alguno. En cuanto al segundo documento, cabe destacar que incorpora una propuesta de desarrollo de la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales que va justamente en la línea del texto inicialmente pactado; concretamente en el segundo párrafo del apartado V. del informe-propuesta (al folio 82 del complemento de expediente) se indica que "se complementarían los ingresos reconocidos en concepto de pensión, a cada funcionario o funcionaria de los Cuerpos de Administrativos y Ujieres que se jubilen por clases pasivas, hasta el haber regulador del Grupo inmediatamente superior....". Y en ese sentido, en el apartado VI del informe propuesta (al folio 86 del complemento de expediente) se propone una redacción para el Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales, en cuyo apartado 2 dice que: "el importe del complemento será la diferencia entre la cantidad que resulte de aplicar a la cifra anualmente establecida como haber regulador del Grupo inmediato superior al suyo en la fecha de jubilación, los porcentajes establecidos en el apartado 3 de este artículo, y la pensión percibida de Clases Pasivas por la persona solicitante".

   Respecto al informe de 14 de abril de 2021, a su entender, avala el complemento de pensiones que la Administración dice ahora que no es ajustado a Derecho.

   Añaden que esos dos documentos son anteriores a la modificación unilateral de texto por la Administración demandada en julio de 2021 y que, además y aunque finalmente se han incluido en el expediente, no se pusieron a disposición de los representantes del personal. No consta en el expediente justificación de que se entregaran y, muy al contrario, en el escrito de la Administración de remisión del complemento de expediente de 5 de abril de 2022 se hace constar (en relación con el informe de 14 de abril de 2021) lo siguiente: "3ª.- Por lo que respecta al punto III.3 del escrito de la parte de demandante (...) se adjunta como documento nº 8 el "Informe y propuesta en relación con el desarrollo de la Disposición Transitoria Primera del EPCG", de fecha (...) elaborado por la Dirección de Recursos Humanos y Gobierno Interior de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, y remitido con carácter interno a los Secretarios Generales y Secretarias Generales Adjuntas para Asuntos Administrativos del Congreso de los Diputados y del Senado."

   También ponen de manifiesto que se suscita en la contestación un nuevo motivo de inadmisión del recurso, por desviación procesal, aludiendo a una supuesta discrepancia entre el objeto impugnatorio consignado en el escrito de interposición y el delimitado en la demanda.

   Subrayan que tal y como se recoge en la doctrina que se expone en las propias sentencias alegadas de contrario, en el escrito de interposición del recurso se ha señalado la disposición contra la que se formula y, en el escrito de demanda y una vez se pudo analizar el expediente administrativo, se han deducido, en relación con aquella, las pretensiones que interesan a los demandantes, sin extenderlas a disposiciones distintas de la inicialmente delimitada.

   En la contestación se insiste en la doctrina de que el derecho a la negociación no incluye la obligación de llegar a acuerdos, doctrina -dicen- que la parte recurrente nunca ha cuestionado en su demanda, donde se ha insistido en que se ha producido un incumplimiento en la obligación de la Administración de facilitar la información necesaria para desarrollar el proceso negociador.

   Defienden que el complemento de pensiones se limitaría a introducir una mejora voluntaria en una prestación de la seguridad social: la pensión de jubilación de clases pasivas.

   Concluyen manifestando que la misma Administración parlamentaria que defiende que es ilegal complementar la pensión de clases pasivas de funcionarios del Cuerpo de Administrativos y Ujieres hasta el haber regulador de un Grupo superior, aprobó un Reglamento de pensiones parlamentarias en el que se establece, para los parlamentarios, un complemento de la pensión pública que perciban hasta una cantidad calculada por referencia a la pensión máxima.

La oposición de la Letrada de las Cortes Generales.

i) En primer lugar vuelve a plantear la falta de jurisdicción de este Tribunal por entender que la disposición impugnada ostenta rango de Ley por lo que solo cabe su impugnación ante el Tribunal Constitucional. Sobre tal cuestión se pronunció el auto de esta Sección de 23 de febrero de 2022, que sería examinada al resolver el fondo del asunto.

Aduce que la acción que se ejercita no es competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por tratarse de la impugnación de una disposición con rango de ley, no incluible en los actos o disposiciones en materia de personal sujetos al Derecho Público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados y del Senado, conforme lo que dispone el artículo 1.3.a) de la Ley 29/ 1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Añade que la demanda cita la disposición adicional segunda, apartado 1 del Estatuto en vigor, que dice literalmente lo siguiente:

"Segunda. Desarrollo normativo.

1. El desarrollo normativo del presente Estatuto corresponde a las Mesas del Congreso y del Senado en reunión conjunta, oída la Junta de Personal."

Defiende que la demanda, para justificar la jurisdicción, apela a esta disposición, considerando que ese desarrollo normativo del Estatuto es de rango inferior.

No acepta esta argumentación. La naturaleza del Estatuto del Personal de las Cortes Generales no puede depender de lo que él mismo diga, sino precisamente del artículo 72 CE.

A su entender, esta tesis es la del Derecho Administrativo General, no la del artículo 72. El argumento de la demanda supone la previsión en el artículo 72 de un desarrollo normativo que además está jerarquizado, es decir, la norma de desarrollo tiene inferior rango a la desarrollada. Sostiene que esa construcción general de la teoría del Derecho Administrativo no es de aplicación al singular régimen de atribución a las Cortes Generales de la facultad de aprobar un Estatuto de Personal. Lo que el artículo 72 de la Constitución establece es una reserva constitucional especial de Estatuto, no una reserva de ley.

A su entender, tampoco la disposición derogatoria, citada por la demanda, dice nada y, a la vez, es otro argumento autoreferente.

Concluye que las autoreferencias del propio Estatuto no sirven para afirmar que su desarrollo normativo en este caso pierda el rango, de forma que lo convierta en normas asimilables a los reglamentos administrativos sino que está cubierto por la reserva del artículo 72 CE.

Defiende que estamos ante un caso de delegación recepticia, no de remisión normativa a una norma infralegal. Es la propia disposición transitoria primera la que está ampliando la regulación que el Estatuto contiene del régimen de esos dos cuerpos a lo que en el futuro se disponga sobre su mejora. El Estatuto asume anticipadamente esa mejora como parte integrante del régimen legal de los dos cuerpos. La utilización de la expresión "sin perjuicio" es significativa. El régimen aplicable a esos dos cuerpos, tal como se regula en el Estatuto, se integrará con lo que, en su momento, se pueda acordar sobre su mejora, "sin perjuicio" de lo que se mejore, es lo que viene a decir la disposición. Por tanto, la regulación de la mejora, hubiera sido realizada por una modificación de la Ley de Clases Pasivas, o tal y como ha quedado establecida en el Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales, integra el Estatuto y ha de considerarse parte de él, y no como, en el último caso, una materia accesoria de rango inferior.

ii) En segundo lugar alega desviación procesal.

Subraya que en la interposición del recurso se impugna todo el Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales, mientras que en la demanda se formula el recurso exclusivamente en relación con los artículos 14 y 16 del citado Reglamento. Ni siquiera se articuló la interposición del recurso en forma subsidiaria, es decir, recurriendo en vía principal el completo Reglamento y, subsidiariamente, los citados artículos 14 y 16.

Sostiene que no es lo mismo, a ningún efecto, impugnar, por razones procedimentales o de fondo, todo un Reglamento o solo algunos de sus artículos.

iii) Inexistencia de la violación del artículo 57 apartado 4 letras f) y k) y apartado 5 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.

Defiende que ninguna violación de los artículos transcritos se ha producido con el proceder de la Administración parlamentaria en este caso, que se ha ajustado a la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre procesos de negociación. Aunque dicha jurisprudencia va referida al Estatuto Básico del Empleado Público y a Administraciones sujetas a dicha norma, sus principios han de resultar también de aplicación a la negociación en el ámbito de las Cortes Generales.

Resume la jurisprudencia con cita de las SSTS de 23 de abril de 2014 o de 27 de octubre de 2014.

Sostiene que la obligación de la negociación es puramente una obligación de procedimiento, no de resultado.

El papel final de las Mesas de las Cámaras está avalado por lo dispuesto en el apartado quinto del artículo 57 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, ya que los acuerdos de las Mesas Negociadoras necesitan, en todo caso, para su validez y eficacia la ratificación de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en reunión conjunta. No obstante, se trata de una intervención puramente formal, siempre respetuosa con la negociación, que se limita a aprobar el texto remitido por la Mesa Negociadora, de la que, precisamente, forman parte miembros de las Mesas como delegados de las mismas para los asuntos de personal, y que acepta como legítimo el resultado de la negociación.

La obligación de negociar de la Administración parlamentaria comprende la de facilitar, de manera suficiente y veraz, a los representantes del personal la información necesaria y relevante para poder formar su posición y defender los intereses que representan. Sin embargo, esta obligación de negociar, tal como hemos dicho, no se extiende a la consecución de un acuerdo entre las partes, que es la tesis que asume, aunque implícitamente, la demanda, La negociación no supone una obligación de acuerdo, sino de intentar llegar a un acuerdo. Es una obligación impuesta por la ley de realizar los mejores esfuerzos para alcanzar la finalidad de un texto acordado. Esta es una característica que, como hemos visto, viene apreciada en toda la jurisprudencia, sin excepción. No hay una obligación de resultado, en el sentido de ese término en el Derecho Civil, sino que es la actividad negociadora la que se impone como obligación previa en las materias u objetos en que esté prevista.

A su entender la demanda únicamente encuentra un defecto en la negociación relacionado con la falta de información suficiente y veraz sobre el que considera el punto fundamental del proceso negociador, la configuración de la mejora como complemento de pensión o como complemento de ingresos.

Defiende que la redacción de la medida, tal como ha quedado recogida en el Reglamento aprobado, no puede tildarse de "sorpresiva" o impuesta de "manera unilateral" por la Administración parlamentaria, términos empleados por la demanda, pues tal redacción no surge de la nada ni en el último momento, como pretende hacer creer la demanda, sino que desde el primer momento de la negociación ya se advirtió de las dificultades legales de configurar la mejora como un complemento de pensiones.

Tampoco la redacción fue una imposición de la Administración, sino que, como en todo proceso negociador, se partió de una "propuesta" que obviamente no tenía ningún carácter vinculante, y fue la Mesa Negociadora, tras el correspondiente debate e intercambio de opiniones, la que legítimamente decidió adoptarla, como de forma meridiana consta en el acta de la reunión de 20 de septiembre de 2021.

Que durante una negociación se parta de un texto inicial y luego este se cambie y resulte aprobado otro, todo ello es plausible y entra dentro de la lógica natural de lo que es un proceso de negociación. Desde luego, el derecho a negociar, tal como quedó configurado por la jurisprudencia, no entraña un derecho a la petrificación de la propuesta inicial de la que se parte, pues si la propuesta inicial tuviera que mantenerse ello supondría anular la posibilidad misma de negociar.

Alega que las diferencias entre la Administración y los representantes del personal no se centraron en la cuestión de si debía tratarse de un complemento de ingresos o de pensión, pues, la Directora de Recursos Humanos y Gobierno Interior ya había trasladado al Presidente de la Junta de Personal que finalmente la posición de la Administración Parlamentaria fijaba que fuera un complemento de ingresos. De este silencio solo cabe deducir que esa cuestión principal no fue objeto de específica polémica durante la negociación. Y, en cualquier caso, si es que hubo diferencias, estas fueron superadas, dado el acuerdo al que se llegó en la Mesa Negociadora de 20 septiembre de 2021.

Ya en la nota de 28 de junio de 2018 se hace un breve resumen de las diferencias entre los dos regímenes aplicables a los funcionarios y una primera aproximación sobre la propuesta formulada por los dos funcionarios del Senado, terminando la nota, ya entonces, con esta advertencia: "Las Cortes Generales no pueden ser un organismo de concesión de pensiones públicas en paralelo a la Seguridad Social y a Clases Pasivas, con fondos procedentes de un presupuesto de carácter social" (expediente ampliado, pág. 14).

En el informe de 14 de abril de 2021 se detalla el alcance de la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, la diferencia entre el Régimen de Clases Pasivas y el Régimen General, a efectos de pensión, se describe la situación actual por la existencia de dos regímenes aplicables, se formula una propuesta alternativa, aclarando las razones de no ser posible la aceptación de la originada por la representación del personal; se cuantifica el coste de la propuesta y se advierte de la necesidad de reformar el Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales. Consideran que se trata de un informe completo y suficiente a la vista del análisis detallado que se realiza de todos los aspectos.

Se explaya sobre la diferencia en el sistema de Clases Pasivas y el Régimen General de la Seguridad Social.

En el informe de 14 de abril de 2021, se propone que la mejora que contempla la disposición transitoria primera se traduzca en "una ayuda o complemento de ingresos a cargo del Fondo de Prestaciones Sociales de los Funcionarios de las Cortes Generales, de manera similar al complemento de ingresos que ya se contempla en el Reglamento de dicho Fondo de Prestaciones Sociales, que actualmente se encuentra en fase de estudio y actualización, en su conjunto" (expediente ampliado, pág. 81). En el apartado VI de dicho informe se ofrece una propuesta de posible redacción de dicho complemento de ingresos (expediente ampliado, págs. 85 y 86).

En todas estas ocasiones, y desde el principio de la negociación, está expresada de forma clara la razón por la que la medida se debía configurar como un complemento de ingresos a cargo de un fondo de ayudas sociales, el Fondo de Prestaciones de los Funcionarios de las Cortes Generales, y no como un complemento de pensiones.

Reputa los cambios de criterio algo absolutamente connatural en un proceso de negociación.

Alega que este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance de la negociación en el ámbito de las Cortes Generales, en el sentido de que la negociación no implica un derecho a obtener un determinado resultado fruto de la negociación. Cita la STS 7251/2019, que resuelve el recurso interpuesto contra la plantilla orgánica de la Secretaría General del Congreso de los Diputados.

Como prueba de que las opiniones de los demandantes no son representativas de las opiniones de los miembros de la Mesa Negociadora, adjunta como documento número 1 la nota informativa que CCOO, UGT y CGT, sindicatos que integran la Plataforma Sindical, remitieron por correo electrónico, sobre los acuerdos alcanzados tras la Mesa Negociadora de 20 de septiembre de 2021 en la que se aprobó el texto que se sometería a las Mesas de ambas Cámaras.

Alega que el reproche que se hace por la parte demandante sobre la desinformación de la propuesta que fue presentada en la reunión de 20 de julio de 2021, omite, por un lado, el largo proceso de negociación que había tenido lugar, así como el conocimiento, que ha quedado reflejado, con el que se contaba de las discrepancias de la Administración parlamentaria, especialmente las referidas por la Secretaría General Adjunta del Senado.

iv) Inexistencia de la violación de la disposición transitoria primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.

Dicha disposición establece, y como mera posibilidad, la mejora del régimen aplicable a esos dos cuerpos, pero no dice ni en qué ha de consistir esa mejora ni cómo se tiene que calcular.

La citada disposición es un claro ejemplo de norma que otorga un amplio margen de discrecionalidad para su aplicación. Y esto es precisamente lo que ha ocurrido en este caso.

Por ello, reputa de aplicación aquí lo dicho en otras ocasiones por este Tribunal respecto a la discrecionalidad normativa de la que gozan las Cámaras, precisamente en virtud del artículo 72 de la Constitución. Así se refiere a la STS 7356/2005, en que el recurrente exigía la convocatoria de unos puestos de trabajo.

Señala que la solución finalmente adoptada está en consonancia con el espíritu de la disposición transitoria primera, que lo que pretende en definitiva es una "mejora" de algún tipo. Así se dijo por el Secretario Primero del Senado en la reunión de la Mesa Negociadora de 20 de julio de 2021, cuando "apela a la filosofia de la Disposición Transitoria Primera del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, cual es la de negociar para la mejora del régimen aplicable a los funcionarios pertenecientes a los Cuerpos Administrativo y de Ujieres de las Cortes Generales" (expediente inicial, págs. 28 y 29).

Del mismo modo, la Directora de Recursos Humanos y Gobierno Interior señala en dicha reunión que, aunque en su momento hizo una gestión con Clases Pasivas para mejorar el índice de proporcionalidad de ambos cuerpos, ya que esa vía representaría una mejora sustancial de sus pensiones, le contestaron que ello no era posible, y añade que "esa es la razón por la que se ha referenciado para el reconocimiento del complemento de pensión para ambos cuerpos, la cantidad anualmente establecida como haber regulador del Grupo inmediato superior para cada uno de ellos, pues ese fue el espíritu de la Disposición Transitoria" (expediente inicial, pág. 29), Señala que "se han estudiado casos que se conocen y de la estimación que se ha realizado se ha visto que se produce una mejora en muchos casos y que, desde luego, el espíritu ha sido siempre el de la "mejora" de la situación" (expediente inicial, pág. 30).

Dice que el agravio que se haya podido derivar de la coexistencia de dos regímenes diferentes, Clases Pasivas y Régimen General de la Seguridad Social, ha sido algo completamente ajeno a las Cortes.

Recalca que la autonomía parlamentaria no puede amparar que se mejoren los derechos pasivos de sus Cuerpos de Funcionarios frente al resto de funcionarios de la Administración.

v) Rechaza la violación de los artículos 25.e) del Estatuto del Personal de las Cortes Generales y 14 y 35.1 CE.

Lo que alegan los recurrentes de que "ello supone que la pensión de un funcionario que haya permanecido la mayor parte de su carrera administrativa en el Cuerpo Administrativo o de Ujieres y que posteriormente haya conseguido promocionar a un cuerpo superior se calculará fundamentalmente a partir de los haberes reguladores de estos cuerpos. De esa manera, su pensión puede quedar por debajo del importe del haber regulador inmediatamente superior al del Cuerpo Administrativo o de Ujieres al que hubiera pertenecido antes de conseguir la promoción. De carecer, durante su jubilación, de ingresos adicionales, ese funcionario se verá en una, situación de desfavor en la que sus ingresos íntegros no alcanzarán el repetido haber regulador del Grupo inmediatamente superior y quedará privado del derecho al complemento al que hubiera podido acceder de no haber promocionado y haberse mantenido, hasta la jubilación en el Grupo de origen", es una cuestión ligada a la carrera y vicisitudes de cada funcionario o funcionaria, que en todo caso, por tener esa condición de funcionario, podría reingresar en el Cuerpo que estimara más conveniente para jubilarse por el mismo, pero se trata de una condición ligada a la libre voluntad de cada persona que nada obsta ni aporta a la cuestión que aquí se trata.

Que la nueva medida no contemple disposición alguna para los funcionarios que han pertenecido a los anteriores cuerpos y que hubieran promocionado a cuerpos superiores, es lo lógico ya que no se buscaba mejorar la situación de estos funcionarios por medio de la disposición transitoria primera del Estatuto.

Ya en conclusiones reitera la cuestión de la desviación procesal y defiende que ha habido negociación completa y extensa.

Recalca que no existe una obligación legal para ninguna de las partes en la Mesa Negociadora de aportar los informes o documentos que sirvan para formar su propia posición a la otra parte, como es el caso de los informes internos a que aluden los demandantes y que utilizan en pro de sus argumentos sacándolos del contexto en que se emitieron. Los representantes del personal presentes en la Mesa Negociadora no se quejaron en ningún momento de "información manifiestamente insuficiente" y, muy al contrario, de las actas de la Mesa Negociadora de 18 de julio y 20 de septiembre de 2021 se infiere que la información y los contactos entre la Administración Parlamentaria y la representación del personal fueron abundantes y con pleno conocimiento de los temas que se trataron.

En consecuencia, y con fundamento en lo señalado, deben rechazarse los argumentos de los demandantes de que "se violara el artículo 57 apartado 4 letras j) y k) y apartado 5", y de que "al hilo de los elementos fácticos expuestos en nuestra demanda queda acreditada la violación de negociar (sic) las materias a las que se refieren los artículos del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales cuya anulación se insta en este procedimiento". Por el contrario, lo que por la Letrada de las Cortes Generales ha quedado acreditado es que sí hubo proceso negociador entre la Administración Parlamentaria y los sindicatos, asociaciones y candidaturas que tenían en ese momento representación en la Junta de Personal, a través de los funcionarios de las Cortes Generales que tuvieron a bien designar, y en el seno del órgano legalmente competente para ello: la Mesa Negociadora de las Cortes Generales. Y, además, advierte que los demandantes estaban legítimamente representados por dichos funcionarios en la Mesa Negociadora, sin que hayan impugnado su representación en ningún momento.

Ello enlaza con la posible falta de legitimación de los demandantes. Es cierto que el ATS de 23 de febrero de 2022 se pronunció a favor de la legitimación en cuanto que son destinatarios de la norma impugnada, pero entonces no se conocían ni los preceptos impugnados ni la razón de la impugnación que nada tiene que ver con una supuesta aplicación del Reglamento que les causaría un perjuicio económico (cuestión ésta que apenas es tratada ni se prueba con datos numéricos) sino con la falta de negociación y de información veraz durante el proceso negociador. Como ya dijo en la contestación, considera que existe en la demanda una confusión entre los intereses de los demandantes, que pretenden una determinada redacción del Reglamento, y la posición de la Mesa Negociadora, atribuyendo a la negociación unos defectos que nunca se manifestaron por los propios miembros de la Mesa Negociadora.

Reitera la ausencia de violación de las normas legales y constitucionales esgrimidas.

Las causas de inadmisibilidad no pueden prosperar.

i) Inexistencia de desviación procesal.

Ninguna duda ofrece que el escrito de demanda no puede dirigirse contra una actuación o disposición distinta, artículo 56 LJCA, a la identificada en el escrito de interposición del recurso, artículo 31 LJCA.

En el caso de autos la disposición identificada es la misma pues solo se modifica el alcance de la impugnación.

Tampoco ofrece duda alguna que pueden formularse pretensiones diferentes a las formuladas en vía administrativa añadiendo otras nuevas lo que aquí no se ha producido.

Cuestión distinta es que la pretensión inicial pueda minorarse, como ha acontecido en el recurso contencioso administrativo objeto de examen.

Así se ha reducido la pretensión efectuada en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo en que se impugnaba el Reglamento del fondo de prestaciones sociales del personal funcionario de las Cortes Generales sin identificar artículos concretos mientras al formalizar la demanda se interesa la nulidad de sus artículos 14 d) y 16.

La antedicha conducta no constituye el vicio de desviación procesal por lo que se rechaza la causa de inadmisión.

ii) Inexistencia de falta de jurisdicción.

Ya dijimos en el auto de 23 de febrero de 2022 que ninguna duda ofrece que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales ostenta valor de Ley ( STS 20 de enero de 1987, STC 139/1988, de 8 de julio, STS 13 de marzo de 2013, recurso 301/2010) por lo que, como dijo la STS de 20 de enero de 1987, al ser sus normas primarias solo son justiciables ante el Tribunal Constitucional. Y la STC 139/1988 denegatoria del amparo solicitado frente a dicha sentencia recalcó que es una norma con valor y fuerza de ley.

Aquí no se impugna el Estatuto sino su desarrollo, esto es una norma secundaria, pues no otra cosa es el Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales tal cual expresa su articulo uno:

"El presente Reglamento se dicta en desarrollo de lo establecido en el artículo 25 y normas concordantes del Estatuto del Personal de las Cortes Generales para garantizar y completar la adecuada protección social del personal funcionario de las Cortes Generales".

Y resulta contrario a los principios reguladores de las fuentes normativas en un Estado de Derecho que una norma jurídica de desarrollo o de segundo grado tenga la misma naturaleza que la desarrollada aunque el artículo 72 CE no prevea expresamente que los Reglamentos parlamentarios tengan normas de desarrollo. No ha de olvidarse que las Cámaras, en ejercicio de la autonomía parlamentaria, pueden aprobar cuantas normas de desarrollo estimen oportuno.

No está de más recordar lo vertido en el fundamento de Derecho sexto de la sentencia de este Tribunal de 26 de septiembre de 1994, en el recurso deducido por la Federación Sindical de la Administración Pública de Comisiones Obreras contra la resolución conjunta de los presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, de 20 de mayo de 1988, por la que se dictan normas reguladoras de las elecciones a miembros de la Junta de Personal de las Cortes Generales, así como contra el acuerdo de las Mesas de ambas Cámaras desestimatorio del recurso de reposición frente a dicha resolución, adoptado el 21 de julio de 1988.

En el fundamento Sexto se dice:

"Sexto: El problema apuntado no es reconducible a la solución expeditiva que por vía analógica propone el Letrado de las Cortes Generales, en el sentido de aplicar a la Resolución presidencial conjunta, cuestionada en este proceso, la doctrina del Tribunal Constitucional a propósito de las resoluciones de los Presidentes de las Cámaras y Asambleas legislativas en relación con sus Reglamentos internos de funcionamiento. Según esta última doctrina, las citadas resoluciones son disposiciones de carácter general, susceptibles de una pluralidad de actos concretos de aplicación singular, que se integran en el ordenamiento reglamentario de la Asamblea, en cuanto que suplen las lagunas de éste y producen los mismos efectos que el propio Reglamento ( Auto del Tribunal Constitucional 244/1986 . de 12 de marzo); incorporándose a él, de tal modo; que sólo como parte del mismo puede ser lesiva pues es evidente que en otro caso no tendría fuerza vinculante y no podría producirse por tanto lesión alguna ( Auto del Tribunal Constitucional 183/1994 , fundamento jurídico 2).

Ahora bien, la común cobertura al amparo del art. 72.1 de la Constitución Española y el carácter de normas primarias, con valor de ley, emanadas directamente de la Constitución, no obsta a que sean reconocibles sustanciales diferencias entre los Reglamentos propios de las Cámaras legislativas, en cuanto regulan las relaciones entre el órgano representativo de la soberanía y los miembros que la integran para el mejor cumplimiento de sus funciones; y los reglamentos que definen el estatuto jurídico del personal integrado en su infraestructura administrativa y vinculado a dichos órganos por una relación de empleo. Esta diferencia, que es constatable bajo los dictados de la lógica jurídica se proyecta operativamente en el plano jurisdiccional en torno a las Resoluciones de los Presidentes de los órganos legislativos, según que se refieran respectivamente, a una u otra materia reglamentaria, aspecto diferencial que se agudiza al considerar las circunstancias del caso concreto aquí debatido."

Y en el Séptimo se dijo:

"Séptimo: Entrando ya en las particularidades del caso concreto aquí debatido consideramos que deben tenerse en cuenta las siguientes premisas: I) El reconocimiento del rango jurídico que al Estatuto del Personal le confiere la Sentencia 139/1988 , ya mencionada, como norma primaria inmediatamente vinculada al art. 72.1 de la Constitución Española , no obsta a la constatación -aparte las diferencias de naturaleza analizadas-, de que los Reglamentos de las Cortes Generales han sido aprobados aplicando el criterio formal estricto del refrendo por voto mayoritario absoluto del respectivo Órgano legislativo; en tanto que el Estatuto del Personal lo ha sido exclusivamente por el voto conjunto de las Mesas del Congreso y del Senado, que no son órganos directamente investidos de facultades legislativas. II) Las facultades normativas de los Presidentes de los Cuerpos colegisladores consisten en interpretar el Reglamento en casos de duda y suplirlo en los de omisión, y, en el supuesto de tener que dictar una Resolución de carácter general deberá mediar el parecer favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces, (cfr art. 32 Reglamento del Congreso ) o el acuerdo de la Mesa de la Comisión de Reglamento (cfr art. 37 del Reglamento del Senado ). En contraste, las facultades normativas ejercidas por los Presidentes de las Cámaras al dictar la Resolución combatida -sobre no tener un reconocimiento expreso equivalente al de los Reglamentos parlamentarios en el Estatuto del Personal-. no han consistido en interpretar la norma primaria o suplir sus lagunas, sino que han desarrollado pormenorizadamente sus preceptos en el punto concreto de las normas reguladoras de las elecciones a miembros de la Junta de Personal. III) Es cierto que la Resolución de los Presidentes por la que se desarrolla el Estatuto del Personal se ampara en el uso "de las facultades delegadas por acuerdo de las Mesas de ambas Cámaras en sesión conjunta de 25 de abril del presente año..." (1988). Sin embargo, lo que dice la Disposición Adicional Segunda del Acuerdo de las Mesas por el que se modificaron los arts. 23 y 24 del Estatuto del Personal de 23 de junio de 1983 (al que se incardina la repetida Resolución) es que "las Mesas del Congreso y del Senado dictarán, en desarrollo de los artículos anteriores, las normas relativas a la organización y procedimiento electoral". Esta delegación de segundo grado, (la de primer grado residiría en la sustitución del Pleno por las Mesas de las Cámaras en la aprobación del Estatuto), abstracción hecha de su viabilidad legal, que no es necesario plantearse en este momento, pone de manifiesto que ni por el órgano del que procede la norma ni por su contenido material típicamente ejecutivo, cabe reconocerle el valor equivalente a las de rango de ley que pretende la parte demandada.

Sobre la base de las citadas premisas este Tribunal adquiere la convicción de que la norma cuestionada -que no procede de un órgano con capacidad legislativa en la materia sino de un órgano de gobierno interior y atañe exclusivamente a las relaciones externas de los Cuerpos colegisladores con el personal estatutario integrado en su infraestructura administrativa-, participa de la naturaleza de las disposiciones que por ser rango inferior a la Ley están sujetos al control de la jurisdicción revisora cotencioso- administrativa, de acuerdo con el art. 9.4 Ley Orgánica del Poder Judicial y art. 1.1 de la Ley Jurisdiccional . A contrario sensu, se llega a la misma conclusión en busca de una interpretación razonable del art. 58.1.º Ley Orgánica del Poder Judicial en el punto en que reconoce al Tribunal Supremo competencia jurisdiccional en los recursos contra actos y disposiciones de los órganos de gobierno del Congreso de los Diputados y del Senado en materia de personal. Una interpretación tan laxa del principio de reserva de ley y de su aplicación a los reglamentos de las Cámaras, sin distinción de las clases de órganos ni de materia regulada, conduciría inevitablemente a vaciar de contenido el referido precepto del art. 58. 1.° Ley Orgánica del Poder Judicial que forma parte integrante de un cuerpo legal con rango de Ley Orgánica."

Se trata de un acuerdo de la Administración parlamentaria adoptado en virtud de la autonomía que tienen constitucionalmente garantizada las Cámaras en línea con el seguro interno o autoseguro a favor de los parlamentarios fallecidos adoptado en virtud de un acuerdo de sus Mesas de 30 de marzo de 1980 a que hace mención la STS de 27 de marzo de 2019 (recurso 498/2017).

Estamos, pues ante una disposición en materia de personal de las comprendidas en el apartado 1.c) del artículo 12 de la LJCA por lo que no prospera la esgrimida falta de jurisdicción.

iii) La posible falta de legitimación de los demandantes.

Aunque vuelve a plantear tal cuestión la Letrada de las Cortes Generales al formular las conclusiones no cabe entrar en la misma, pues, como ella misma pone de relieve fue desestimada en el auto de 23 de febrero de 2022.

La posición de la Sala: la estimación del recurso contencioso administrativo por falta de negociación efectiva.

Hemos reflejado en los fundamentos primero y segundo la prolija argumentación de la parte actora y la oposición de la Letrada de las Cortes Generales respecto a la cuestión debatida, así como los preceptos del Estatuto del Personal de las Cortes Generales a tomar en consideración para enjuiciar la validez o no de los concretos preceptos del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales.

Tiene razón la parte recurrente cuando aduce que pese a que la Administración parlamentaria opone que la pretensión de los funcionarios recurrentes comporta una actuación ilegal no ha argumentado o justificado tal posición al limitarse a explayarse sobre las pensiones de jubilación en el sistema de clases pasivas y en el sistema de la seguridad social, lo que ni es objeto de la impugnación ni tampoco del contenido de los preceptos del Reglamento cuestionado.

Y también la tiene cuando esgrime la falta de negociación efectiva con fundamento en lo vertido en la sentencia de 13 de febrero de 2018 (recurso de casación 2215/2015), criterios para la negociación que también son aplicables en el caso de autos pese a las particularidades del personal de las Cortes Generales y la autonomía parlamentaria.

Así el fundamento SÉPTIMO concluye:

"Así es, al margen de otras exigencias que no vienen al caso, resulta insoslayable que la negociación supone un real y efectivo contraste de las posiciones de cada una de diferentes partes, que sostienen planteamientos dispares, en defensa de sus respectivos intereses, sobre lo que es objeto de negociación. Estas exigencias inherentes a toda negociación exigen que los interlocutores hayan recibido adecuadamente toda la información necesaria y relevante para poder formar su posición y defender los intereses que representa.

Y en el OCTAVO se declara:

"OCTAVO.- En el sentido expresado se viene pronunciado esta Sala, en Sentencias de 23 de abril de 2014 y 27 de octubre de 2014, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación nº 1252/2013 y nº 3452/2013.

En dichas sentencias declaramos que « procede afirmar que para que exista una válida negociación resulta inexcusable que haya tenido lugar una efectiva confrontación de las proposiciones contrapuestas, sobre la materia que haya de ser objeto de negociación, que cada uno de los interlocutores quiera libremente hacer valer en defensa de sus intereses; y esto, a su vez, exige que dichos interlocutores hayan recibido, en las condiciones debidas, los elementos de información que les resultan indispensables para formular sus proposiciones.

Lo que en tercer lugar, y a partir de lo anterior, debe señalarse, es que es correcta la apreciación que hace la sentencia recurrida de que no hubo un auténtico y efectivo proceso negociador, por no haberse ofrecido con la antelación suficiente la información que resultaba necesaria para permitir el debate entre las distintas propuestas y posiciones.

Y es correcta dicha decisión por lo siguiente: (a) consigna los concretos datos fácticos y cronológicos en los que apoya esa apreciación; (b) esos datos han de ser aquí respetados porque no ha sido combatida en debida forma la valoración probatoria realizada por la Sala de Valencia para llegar a su convicción; y (c) tanto el breve espacio de tiempo entre la convocatoria y la reunión que resulta de esos datos, como la importancia de la materia que la sentencia recurrida pondera respecto de la información cuyo necesario conocimiento previo afirma, hacen que no pueda ser considerada ilógica o arbitraria la falta de antelación que toma en consideración como elemento principal de su decisión.»

Tiene razón la Letrada de las Cortes Generales cuando afirma que puede haber cambios en lo pactado durante el proceso de negociación mas no la tiene al sostener que dichos cambios pueden producirse sin facilitar a la contraparte la oportuna información, como aquí aconteció, a fin de abordar en condiciones la materia objeto de negociación.

La remisión del expediente o su ampliación, como aquí sucedió, no es el momento adecuado para informar a la contraparte de las razones del cambio en algo tal significativo como es modificar el complemento de la pensión percibida de Clases Pasivas hasta el haber regulador inmediato superior, inicialmente acordado, con la introducción del cómputo de los ingresos íntegros anuales hasta el haber regulador inmediatamente anterior.

Es innegable que no estamos ante conceptos homogéneos por lo que era preciso al efectuar la propuesta modificadora facilitar la oportuna explicación de la innovadora introducción.

En consecuencia, procede estimar el recurso contencioso administrativo anulando los dos preceptos impugnados.

Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la LJCA, imponemos a la parte recurrida las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de este precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000 euros que deberá satisfacer a las partes recurrentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Se rechazan las causas de inadmisibilidad opuestas por la Letrada de las Cortes Generales.

Se estima el recurso contencioso administrativo deducido por la representación procesal de Dª. Ariadna y 106 funcionarios más, contra el artículo 14. d) y del artículo 16 del Reglamento del Fondo de Prestaciones Sociales del personal funcionario de las Cortes Generales adoptado por acuerdo de 21 de septiembre de 2021, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en su reunión conjunta, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 5 de octubre de 2021, que se declaran nulos.

En cuanto a las costas estése al último fundamento de Derecho.

CUARTO.- De conformidad con el artículo 72 de la LJCA, se acuerda la publicación del fallo en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.