STS 720/2022, 2 de Noviembre de 2022

Tramitación en primera instancia

1. Mediante escrito de fecha 14 de enero de 2020, D.ª Belen formuló oposición a la orden foral 88794/2019, de 29 de noviembre, del diputado de acción social de la Diputación Foral de Vizcaya, por la que se declara la situación de desamparo de la menor Encarnacion, y en el que solicitaba la suspensión de la ejecutividad de dicha orden hasta que recaiga resolución judicial definitiva sobre la situación de la menor, a fin de asegurar hasta entonces el mantenimiento del vínculo con su familia de origen.

2. Mediante diligencia de ordenación de 20 de enero de 2020 se observó defecto subsanable consistente en que la parte indicara si existían otros procedimientos relativos a la menor. Mediante diligencia de 29 de enero de 2020 se tuvo por subsanado el defecto y se acordó reclamar a la Diputación Foral de Vizcaya la remisión del expediente completo. Una vez tuvo entrada testimonio del mismo, se emplazó a D.ª Belen por veinte días para la interposición de la oportuna demanda.

3. D.ª Belen interpuso demanda formulando oposición a las órdenes forales 88794/2019 y 2581/2020, de 15 de enero, por la que se modificó el régimen de visitas establecido en la primera, contra el departamento de acción social de la Diputación Foral de Vizcaya, en la que solicitaba se dictara sentencia que:

   "I. Declare la caducidad del expediente administrativo de protección OFIC IJ PROT 2018/571 y, en consecuencia, el archivo de todas las actuaciones seguidas hasta caducar el expediente y la nulidad de pleno derecho de las dos resoluciones impugnadas, acordando también en este último caso el archivo del expediente, y ordenando el inmediato cese del acogimiento temporal en familia ajena de la niña Encarnacion, con la consiguiente reintegración de la niña con su madre.

   "II. Subsidiariamente, declare que no existe situación efectiva de desamparo y, en consecuencia, acuerde la revocación de dichas resoluciones forales, por ser injustas y contrarias al interés de la menor en permanecer, siempre que ello sea posible, en el seno de su familia, ordenando el inmediato cese del acogimiento temporal en familia ajena, con la consiguiente reintegración de la niña con su madre.

   "Todo ello sin perjuicio de la adopción de las medidas de protección necesarias para garantizar los derechos de la menor y la disminución de los indicadores de riesgo y dificultad que incidan en su situación personal, familiar y social a la vista de la prueba que se practique en el presente procedimiento y con todo lo demás que en Derecho proceda".

3. La demanda fue presentada el 4 de junio de 2020 en el Juzgado de Primera Instancia n.º 5 de Bilbao y unida al procedimiento n.º 45/2020. Una vez fue admitida a trámite, se procedió al emplazamiento de la parte demandada y del Ministerio Fiscal.

4. El Ministerio Fiscal se personó en el procedimiento y contestó a la demanda.

5. La Diputación Foral de Vizcaya contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitaba se dictara sentencia por la que:

   "se desestime en su integridad la demanda formulada de contrario contra la Orden Foral 88794/2019, de 29 de noviembre, por la que se cesa la guarda de Encarnacion, se le declara en situación de desamparo y se asume su tutela y consecuentemente su guarda, manteniéndose el acogimiento familiar temporal en familia ajena y modificándose el régimen de visitas; y la Orden Foral 2581/2020, de 15 de enero, por la que se vuelve a modificar el régimen de visitas, estableciendo que tengan carácter bimestral.

   "Y, que, consecuentemente, se confirmen las citadas resoluciones en todos sus extremos, con expresa imposición de las costas de este proceso a la parte demandante".

4. Tras seguirse los trámites correspondientes, el Magistrado Juez del Juzgado de Primera Instancia n.º 5 de Bilbao dictó sentencia de fecha 23 de febrero de 2021, con el siguiente fallo:

   "DESESTIMO las demandas formuladas por Doña Belen contra la Orden Foral n.º 88794/2019, de 29 de noviembre, por la que se declara la situación de desamparo de la persona menor de edad Encarnacion, se cesa su guarda provisional y se asume la tutela, manteniéndose el acogimiento familiar temporal en familia ajena y se modifica el régimen de salidas con doña Belen, progenitora y contra la Orden Foral n.º 2581/2020, de 15 de enero, de modificación del régimen de visitas establecido para la persona menor de edad Encarnacion con su madre Doña Belen, sin expresa imposición de las costas".

Tramitación en segunda instancia

1. La sentencia de primera instancia fue recurrida en apelación por la representación de D.ª Belen.

2. La resolución de este recurso correspondió a la Sección 4.ª de la Audiencia Provincial de Vizcaya, que lo tramitó con el número de rollo 874/2021 y, tras seguir los correspondientes trámites, dictó sentencia en fecha 15 de julio de 2021, con el siguiente fallo:

"I.- DESESTIMAR el recurso de apelación formulado por el procurador de los tribunales D. Enrique Alfonso Masip, en nombre y representación de D.ª Belen frente a la sentencia de 23 de febrero de 2021 dictada por el Juzgado de 1.ª Instancia n.º 5 (Familia) de Bilbao en el procedimiento de oposición a medidas de menores n.º 45/2020.

"II.- NO HACER CONDENA al pago de las costas del recurso de apelación".

.- Interposición y tramitación del recurso de casación

1. D.ª Belen interpuso recurso de casación.

   El motivo del recurso de casación fue:

   "Único.- De acuerdo con lo establecido en el art. 477.1 LEC, se denuncia la infracción del art. 58.2 de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, en la sentencia de segunda instancia que establece que cualquier tipo de resolución interrumpe el plazo de tres meses, prorrogables en otros tres más, fijado como plazo máximo de resolución del procedimiento ordinario de protección de menores en situación de desamparo, so pena de caducidad del expediente. Ello frente al criterio de esta parte que, alegando interés casacional para la fijación de doctrina jurisprudencial por ese Tribunal, sostiene que únicamente la declaración de desamparo satisface la exigencia del precepto, de modo que, no habiendo recaído tal declaración en el plazo que establece, el efecto que debe producirse es la caducidad del expediente, y consecuente nulidad del acto administrativo impugnado por ser posterior".

2. Las actuaciones fueron remitidas por la Audiencia Provincial al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que mediante auto de 2 de febrero de 2022 declaró que la competencia para conocer de este recurso corresponde a la Sala Primera del Tribunal Supremo. Las partes fueron emplazadas para comparecer ante ella. Una vez recibidas las actuaciones en esta sala y personadas las partes por medio de los procuradores mencionados en el encabezamiento, se dictó auto de fecha 8 de junio de 2022, cuya parte dispositiva es como sigue:

   "LA SALA ACUERDA:

   "Admitir el recurso de casación interpuesto por doña Belen contra la sentencia dictada con fecha 15 de julio de 2021, por la Audiencia Provincial de Vizcaya (Sección 4.ª), en el rollo de apelación n.º 874/2021, dimanante de los autos de juicio n.º 45/2020 del Juzgado de Primera Instancia n.º 5 de Bilbao".

3. Se dio traslado a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición al recurso de casación, lo que hicieron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

4. Por providencia de 9 de septiembre de 2022 se nombró ponente a la que lo es en este trámite y se acordó resolver el recurso sin celebración de vista, señalándose para votación y fallo el 25 de octubre de 2022, fecha en que ha tenido lugar a través del sistema de videoconferencia habilitado por el Ministerio de Justicia.

Resumen deantecedentes

El recurso de casación se interpone contra una sentencia dictada en un juicio de oposición a una resolución administrativa en materia de protección de menores. La recurrente es la madre de una niña declarada en desamparo y el recurso se basa en un único motivo en el que denuncia la infracción del art. 58.2 de la Ley del Parlamento Vasco 3/2005, de 18 de febrero, de atención y protección a la infancia y la adolescencia, al considerar que el expediente administrativo previo a la declaración de desamparo se ha prolongado más allá del plazo de tres meses previsto legalmente y que, por tanto, debió declararse la caducidad del expediente y la nulidad del acto administrativo impugnado.

1. Son antecedentes necesarios, tal como se recogen en las sentencias de instancia, los siguientes:

   " Belen formuló oposición contra:

   "- Orden Foral n.° 88794/2019, de 29 de noviembre, por la que se declara la situación de desamparo de la persona menor de edad Encarnacion, se cesa su guarda provisional y se asume la tutela, manteniéndose el acogimiento familiar temporal en familia ajena, Se modifica el régimen de salidas con doña Belen, progenitora.

   "- Orden Foral n.° 2581/2020, de 15 de enero, de modificación del régimen de visitas establecido para la persona menor de edad Encarnacion, con su madre Doña Belen. Ambas resoluciones vienen referidas a la hija de la demandante, Encarnacion (nacida el NUM000/2018). La menor no tiene determinada la filiación paterna.

   "Las resoluciones han sido dictadas por el Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia. En cuanto a la Orden Foral con número 88794/2019, de 29 de noviembre, la Diputación Foral de Bizkaia asumió la tutela de la menor Encarnacion, figurando como motivos de la resorción el inadecuado cumplimiento por parte de la progenitora de los deberes de La exposición de motivos de la Orden Foral refleja los siguientes hechos justificando la adopción de, las medidas de protección:

   ""Con fecha 4 de junio de 2018 se asume la Guarda Provisional de la persona menor de edad Encarnacion en cumplimiento de la obligación de prestación de atención inmediata. La guarda provisional se ejercerá mediante acogimiento familiar de urgencia. Se establece un régimen de visitas de dos días semanales en el EPAF, supervisadas, de una hora de duración.

   "Con fecha 5 de junio de 2018, se formaliza el acogimiento Familiar de Urgencia de la persona menor de edad Encarnacion con familia ajena, delegando en la misma el ejercicio de la guarda.

   "Con fecha 12 de junio de 2018 la progenitora Belen firma el 1° Proyecto de Intervención Familiar. El citado proyecto se establece con el fin de lleva a cabo una valoración que permita adoptar las medidas más estables para el bienestar de Encarnacion, donde se establecer por la progenitora unos compromisos mínimos para llevar a cabo dicha valoración.

   "Con fecha 1 de octubre de 2018, tras la firma del correspondiente acuerdo de participación por parte de la progenitora, se implementa un Programa de Intervención Familiar de carácter intensivo orientado a valorar si Belen reúne las condiciones necesarias para llevar a cabo un cuidado adecuado e integral de su hija Encarnacion.

   "Tras llevar a cabo la primera revisión del 1° Proyecto de Intervención Familiar y atendiendo a los resultados obtenidos tras la implementación de PIF intensivo, se valora que las circunstancias que presenta Belen no son suficientes para garantizar un cuidado adecuado y ajustado a las necesidades evolutivas de una bebé de 11 meses, tanto a nivel instrumental como afectivo-emocional. Así mismo, se considera necesario valorar las habilidades parentales de Belen en un contexto natural.

   "Por todo ello, se considera oportuno en ese momento establecer con la progenitora un 2º Proyecto de Intervención Familiar orientado a valorar si se dan las condiciones para una posible reunificación de Encarnacion con ella.

   "De esta forma, en orden a poder completar la valoración de la situación de la progenitora, por Orden Foral n.º 29964/2019, de 23 de mayo, se lleva a cabo una modificación del régimen de visitas establecido para Encarnacion con su madre, sustituyéndolo por un régimen de salidas a determinar por el Servicio de Infancia en función de la evolución del caso e implementando una intervención educativa durante el desarrollo de las mismas, efectuándose la entrega y recogida en los locales del EPAF.

   "Asimismo, con fecha 20 de mayo de 2019, se firma junto con la progenitora el 2º Proyecto de Intervención Familiar orientado a valorar si existen las condiciones para una posible reunificación de Encarnacion con su progenitora o si es necesario adoptar medidas más estables para el bienestar de Encarnacion.

   "El desarrollo del 2° Proyecto de Intervención, el cual ha llevado asociado la autorización de salidas, sin pernocta, de Encarnacion con su progenitora durante dos días a la semana, junto con la implementación de una intervención educativa de carácter excepcionalmente intensivo (6 intervenciones semanales) ha permitido valorar si existen las condiciones necesarias para una posible reunificación de la menor con su madre, concluyéndose que no es así".

   "Por su parte la Orden Foral n.º 2581/2020, de 15 de enero, de modificación del régimen de visitas establecido para la persona menor de edad Encarnacion con su madre Doña Belen recoge lo siguiente:

   ""Por Orden Foral n.º 88749/2019, de 29 de noviembre se declara la situación de desamparo de la persona menor de edad Encarnacion, se cesa en su guarda provisional y se asume la tutela manteniéndose el acogimiento familiar temporal con la unidad familiar PEFI IJ ACOG 2018/15. Se modifica el régimen de visitas de la menor con su madre, Doña Belen, sustituyéndolo por una visita quincenal en el EPAF, supervisada, de una hora de duración.

   "Tal y como se recoge en el informe técnico de 20 de diciembre de 2019, que consta en el expediente, resultado del proceso de valoración e intervención con la progenitora, se valoran circunstancias estructurales de carácter crónico y permanente que provocan una harta disfuncionalidad y afectan a todos los ámbitos de la vida evidenciándose, en el caso de la progenitora de Encarnacion en la crianza de la menor. Además, se considera existe un pronóstico claramente desfavorable en lo relativo a la permeabilidad y posibilidad de cambio de la progenitora.

   "Sometido el expediente a la Comisión de Protección de la Infancia y de la Adolescencia celebrada el día 9 de enero de 2020, según consta en el Acta n.º 01/20 esta ha acordado elevar la Sra. Diputada de Acción Social la siguiente propuesta: Modificar el régimen de visitas establecido por Orden Foral 88749/2019 para Belen, progenitora, con respecto a Encarnacion, por no considerarse beneficioso para la menor sustituyéndolo por el siguiente: una visita bimestral de una hora de duración en presencia de personal técnico del Equipo de Promoción de Acogimiento Familiar (EPAF)"".

2. En su impugnación, Belen alegaba la caducidad del expediente. Más concretamente señalaba que el expediente administrativo se había iniciado con comunicación a la actora de su apertura fechada el 25 de mayo de 2018, y que se dictó la Orden Foral n.° 31993/2018, de 4 de junio, por la que se declara la guarda provisional de la menor y, a partir de esa fecha, no se adopta ninguna otra resolución administrativa o acto en relación con el expediente de protección originalmente iniciado hasta que el 29 de noviembre de 2019 se declara el desamparo de la niña, cuando ya había transcurrido sobradamente el plazo de tres meses establecido en el art. 58 de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia.

   En particular, según el art. 58 de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, de la Comunidad Autónoma del País Vasco:

   "1. En el momento en que la Administración pública competente en materia de protección de menores tenga conocimiento de que un niño, niña o adolescente puede encontrarse en situación de desamparo, debe iniciar un expediente cuya tramitación responderá a las siguientes pautas de actuación: a) Solicitar informes a cuantas personas u organismos puedan facilitar datos relevantes para el conocimiento y la valoración de la situación sociofamiliar, especialmente a los servicios sociales de base. Si se estima necesario, se solicitarán informes al tutor escolar y al médico de familia o al pediatra, o a cualquier otro profesional de la salud u otros ámbitos de atención social o educativa, debiendo estos profesionales transmitir por escrito los datos e informaciones necesarias y suficientes de los que dispongan para garantizar la calidad y la eficacia de las intervenciones. b) Informar a los organismos y profesionales que colaboren en la detección y valoración de una situación de riesgo o desprotección de las líneas generales de su evolución, dentro de los límites exigidos por el deber de reserva y siempre que no resulte improcedente dicha comunicación. c) Oír al niño, niña o adolescente, directamente o a través de la persona que designe para que le represente, cuando tenga suficiente juicio. Cuando ello no sea posible o no convenga al interés de la persona menor de edad, podrá conocerse su opinión a través de personas que, por su profesión y relación de especial confianza con ella, puedan transmitirla objetivamente. d) Oír a los padres y madres, tutores o guardadores del niño, niña o adolescente siempre que sea posible. e) Oír a cuantas otras personas puedan aportar información sobre la situación del niño, niña o adolescente y sobre su familia o las personas que lo atiendan. f) Prestar la atención inmediata que precise la persona menor de edad, adoptando, en su caso, las medidas cautelares o provisionales que se estimen pertinentes. g) Informar al niño, niña o adolescente, en función de su nivel y capacidad de entendimiento, del estado en que se encuentra el procedimiento que le concierne, e informar igualmente a los padres y madres, tutores o guardadores. h) Elaborar un plan individual de atención adecuado a las necesidades detectadas. i) Recoger el conjunto de la información referida al niño, niña o adolescente en un expediente individual.

   "2. Finalizados los trámites anteriormente citados, el órgano competente para resolver dictará, en su caso, una resolución administrativa que declarará la situación de desamparo, la asunción de la tutela por ministerio de la ley y las medidas de protección que correspondan. Esta resolución se notificará al ministerio fiscal y a los padres y madres, tutores o guardadores del niño, niña o adolescente en un plazo de dos días naturales. Siempre que resulte posible, esta notificación, además de por escrito, deberá comunicarse de forma presencial.

   "El plazo máximo de resolución será de tres meses a contar desde la fecha de recepción del caso en el servicio especializado de protección a la infancia y adolescencia, y podrá prorrogarse de forma motivada por un plazo máximo de otros tres meses en aquellos casos cuyas particulares características hagan inviable su resolución en el tiempo legalmente establecido al efecto. Transcurrido este plazo se producirá la caducidad, salvo que el procedimiento se paralice por causa no imputable al interesado. En este caso interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

   "Las resoluciones que aprecien el desamparo y declaren la asunción de la tutela por ministerio de la ley deberán contener los motivos de la intervención, así como los posibles efectos de las decisiones y medidas adoptadas. Asimismo, deberán indicar que las resoluciones serán recurribles ante la jurisdicción civil, sin necesidad de reclamación administrativa previa.

   "En el supuesto de no constatarse el desamparo, si se observara una situación de riesgo leve, el caso se derivará al servicio social de base correspondiente a fin de que adopte las medidas que estime más adecuadas".

3. El juzgado desestimó la demanda de Belen. Consideró que no concurría la caducidad del expediente porque desde su inicio la Entidad competente realizó todas las actuaciones que conforme al art. 58 de la Ley vasca 3/2005 deben seguirse como pautas de actuación, sin que entre la finalización de todas esas actuaciones y la orden foral de desamparo hubieran transcurrido los tres meses. Razonó que el hilo cronológico de todas las actuaciones mostraba que el expediente no estuvo paralizado en ningún momento, que era lo que trataba de evitar el precepto mencionado, y que no se trataba de que desde la apertura del expediente se dictara la declaración de desamparo en el plazo de tres meses, sino que la Administración disponía de ese plazo una vez practicados todos los trámites y actuaciones a que se refería el art. 58 mencionado.

   En concreto, el juzgado detalló los siguientes hitos:

   "- El 25 de mayo de 2018 por el Servicio de Infancia de la Diputación Foral de Bizkaia se abre expediente de protección del nasciturus Encarnacion (página 1 del expediente).

   "- El día 4 de junio se dicta Orden Foral n.º 31993/2018, de 4 de junio, por la que se asume la guarda provisional de la persona menor de edad Encarnacion, la cual se ejercerá mediante acogimiento familiar y se establece un régimen de visitas con su madre, doña Belen (páginas 9 a 11).

   "- A continuación, el día 5 de junio se dicta Orden Foral n.º 32049/2018, de 5 de junio, por la que se formaliza el acogimiento familiar de urgencia de la persona menor de edad Encarnacion con la unidad familiar PEFI IJ ACOG 2018/15 (Páginas 25 a 26 bis).

   "- En fecha 12 de junio de 2018 se elabora un proyecto de intervención familiar con una duración de 6 meses, acordando que se realizarán revisiones del proyecto al de uno y tres meses desde la asunción de los compromisos, firmado por Belen (páginas 34 a 37).

   "- En fecha 13 de junio de 2018 se realiza la ficha de derivación a programa de intervención (página 43 del expediente).

   "- En fecha 24 de julio de 2018 se realiza diligencia con motivo de la primera revisión del proyecto de intervención familiar (páginas 74 a 76).

   "- En fecha 2 de agosto se dicta Orden Foral n.º 44886/2018, de 2 de agosto, de denegación de la solicitud de visitas presentada por doña Carmela, tía abuela de la persona menor de edad Encarnacion (páginas 83 a 85).

   "- En fecha 6 de agosto de 2018 se dicta Orden Foral n.º 45704/2018, de 6 de agosto, de autorización del régimen de visitas para la persona menor de edad Encarnacion con su abuela Doña Dolores (páginas 89 a 91).

   "- En sesión celebra el día 6 de septiembre de 2018 se acuerda por la comisión de Protección incluir a la familia de Encarnacion en el Programa de Intervención Familiar en su vertiente intensiva (página 114).

   "- En fecha 1 de octubre de 2018 se firma por Belen acuerdo de participación en el programa de intervención familiar intensivo con el equipo DIRECCION000 (páginas 144 a 146).

   "- En fecha 11 de diciembre de 2018 se dicta Orden foral n.º 69699/2018, de 11 de diciembre, por la que se cesa el acogimiento familiar de urgencia de la persona menor de edad Encarnacion con la unidad familiar PEFI IJ 2018/15 y se formaliza el acogimiento familiar administrativo con la misma unidad familiar PEFI IJ ACOG 2018/15.

   "- A continuación, consta Informe de Valoración realizado por DIRECCION000, en concreto por Jacinto con periodo de valoración desde el 20 de septiembre de 2018 hasta el 1 de octubre de 2018.

   "- En fecha 1 de febrero de 2019 se dicta diligencia con el motivo de hacer constar la entrevista mantenida con Belen (páginas 198 a 199).

   "- En fecha 23 de mayo de 2019 se dicta Orden Foral n.º 29964/2019, de 23 de mayo, de modificación del régimen de visitas establecido para la persona menor de edad Encarnacion con su madre (páginas 247 a 249).

   "- En fecha 20 de mayo de 2019 se firma por Belen la realización de un segundo proyecto de intervención familiar con una duración en torno a 6 meses y revisiones del proyecto al de uno y tres meses (páginas 255 a 260).

   "-En s esión celebrada el 30 de mayo de 2019 por la Comisión de Protección se acuerda incluir a doña Belen en el programa de intervención en su vertiente terapéutica (página 269).

   "- En fecha 17 de junio de 2019 consta la primera revisión del 2º proyecto de intervención familiar (páginas 272 a 278).

   "- En fecha 6 de septiembre de 2019 contra la segunda revisión del 2º proyecto de intervención familiar (páginas 312 a 315).

   "- En fecha 9 de septiembre de 2019 se firma el acuerdo de participación en el programa de intervención familiar en su vertiente terapéutica (página 325).

   "- En fecha 11 de octubre de 2019 tiene entrada en Diputación el informe de valoración emitido por Montserrat (páginas 364 a 370).

   "- En fecha 15 de octubre de 2019 tiene entrada en diputación informe de valoración emitido por Miguel (páginas 371 a 399).

   "-En fecha 20 de noviembre de 2019 se emite informe de valoración y propuesta por la técnica del servicio de infancia con motivo de cesar la guarda provisional y declarar la situación de desamparo de Encarnacion (páginas 401 a 475).

   "- En fecha 29 de noviembre de 2019 se dicta Orden Foral n.º 88794/2019, de 29 de noviembre, por la que se declara la situación de desamparo de la persona menor de edad Encarnacion, se cesa su guarda provisional y se asume la tutela manteniéndose el acogimiento familiar temporal en familia ajena. Se modifica el régimen de saludas con doña Belen progenitora.

4. Belen recurrió en apelación la sentencia del juzgado. La Audiencia, tras exponer los argumentos a favor de la caducidad del expediente y en contra, con dudas, se inclinó por rechazar la caducidad y consiguiente nulidad de la resolución dictada con apoyo en el siguiente razonamiento:

   "21. También podría interpretarse que la caducidad opera solo hasta que se adopta algún tipo de resolución, aunque luego se modifique. Resultaría entonces que la decisión de adoptar la guarda provisional se habría hecho en el breve plazo del art. 174.2 CC y en los tres meses, prorrogable por otros tres, que señala el art. 58.2 de la Ley 3/2005, aunque luego se modificara, puesto que la orden foral que dispone la guarda provisional se verificó en menos de tres meses. Esta opción permitiría superar las dificultades que todo expediente administrativo comporta, aunque obliga a entender que un mismo expediente puede dar lugar a diferentes resoluciones, que en cada caso (guarda provisional, desamparo, visitas, acogimiento...), modulan lo inicialmente resuelto.

   "22.- Como es forzoso resolver la sala, constatando esas dudas que sin duda concurren, optará por la segunda opción, aunque sin perjuicio de apreciar que la primera, que supondría la caducidad, tiene sólido apoyo en la literalidad de la norma, y en las restricciones que la jurisprudencia contencioso-administrativo dispone en estos casos. Con cautela, y sin que éste pueda considerarse un criterio que se haya de mantener forzosamente en el futuro, se preferirá la interpretación que salvaguarda el acto administrativo, aunque no puede dejar de subrayarse el esfuerzo interpretativo que supone, porque el plazo para resolver está claramente establecido en el art. 58.2 de la Ley vasca 3/2005, y no resulta extravagante entender que cada orden foral supone un expediente específico que no podría tener una duración superior a la legal, so pena de caducidad y nulidad de la resolución que se adopte. El motivo, por esas razones, será desestimado en este caso".

5. Belen interpone recurso de casación.

6. La parte recurrida y el Ministerio Fiscal se han opuesto a su estimación.

Planteamiento del recurso. Admisibilidad

1. El recurso de casación se funda en un motivo en el que la madre sostiene que únicamente la declaración de desamparo interrumpe el plazo de caducidad del expediente, por lo que la orden foral que declara el desamparo de la niña Encarnacion, al dictarse transcurrido el plazo de tres meses desde la apertura del expediente, sería nula.

   En el desarrollo del recurso se razona que todas las medidas deben estar anudadas a la declaración de desamparo y que, tal como explica la propia Audiencia en defensa de la tesis que finalmente rechaza, la declaración de guarda provisional no interrumpe el plazo de caducidad del expediente. Sostiene también que, fuera de los casos en los que se declare el desamparo, de acuerdo con las normas nacionales e internacionales, la Entidad pública debe ceñir su intervención a las medidas de protección que no supongan separación del menor de su entorno familiar. Argumenta que el interés del menor no ampara que la Administración pueda dictar cualquier tipo de resolución sin límite de tiempo o en un plazo tan largo como el año y medio que en el caso transcurrió desde la retirada de la menor de su familia hasta la declaración de desamparo.

2. La Diputación Foral de Vizcaya ha invocado causas de inadmisión que consistirían, de una parte, en que el artículo que se considera infringido es una norma de derecho administrativo, y sobre la caducidad de los expedientes la jurisdicción administrativa tiene declarado que, en cualquier caso, no impediría la apertura de un nuevo expediente, por lo que la estimación del recurso carecería de efecto útil; de otra, señala que el recurso carece manifiestamente de fundamento porque si bien la sentencia se pronuncia sobre la caducidad no es finalmente la razón por la que desestima la demanda, sino la regulación contenida en los arts. 172 y ss. CC, donde se recogen las modalidades de guarda, a las que se remite la ley vasca; añade que las medidas que se adoptaron en el caso lo fueron conforme al art. 172 CC en la redacción posterior a la reforma por la Ley 26/2015, de 28 de julio, a la que todavía no se ha adaptado la legislación vasca sobre tramitación de procedimientos, y que lo actuado lo ha sido con pleno respeto del principio del interés superior del menor, brindando apoyos a la madre para superar sus dificultades, sin que las haya superado, por lo que no procede la reintegración familiar de la niña.

3. Debemos rechazar los óbices de inadmisibilidad alegados.

   La regulación contenida en el art. 780 LEC ("oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores") atribuye a la jurisdicción civil un papel revisor del ejercicio de la potestad administrativa en atención a los efectos civiles que produce la actuación de la Administración en la patria potestad (o la tutela ordinaría en su caso). El carácter revisor de los recursos contra las resoluciones de la Entidad pública en materia de protección de menores comprende también el de las garantías constitucionales exigibles en atención al principio del interés del menor y los demás intereses en conflicto, en especial el de los progenitores.

   De ahí que no pueda negarse el interés casacional de la cuestión planteada en el recurso que se refiere, en esencia, a las garantías exigibles en las actuaciones administrativas en materia de protección de menores de conformidad, como destaca precisamente la recurrida, con la norma del art. 172 CC, que es a la que la sala va a reconducir su decisión. Ello en atención a que, como diremos con más detalle al resolver el recurso de casación, la intervención de la Entidad pública y las resoluciones dictadas, incluida la recurrida, se han dictado al amparo de la legislación estatal, a la que se remite la norma autonómica.

   De los demás asuntos que plantea la recurrida en su escrito de oposición acerca del interés de la menor y del fundamento y los plazos de actuación de la Entidad pública nos ocuparemos al analizar el motivo del recurso de casación que, de acuerdo con la normativa aplicable y la doctrina jurisprudencial que exponemos a continuación, va a ser desestimado.

Marco normativo y jurisprudencial

1. Sistema de protección de menores. La introducción en el Código civil por la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, de la "tutela administrativa", en un intento de privatizar el sistema tradicional de protección de menores abandonados, atribuyó a las Entidades públicas con competencia en materia de protección de menores una potestad administrativa que, mediante el dictado de una resolución administrativa de desamparo, sometía al menor a una situación que la ley calificó como "tutela" y que comportaba la "guarda" de los declarados en situación de desamparo.

   Las insuficiencias de esa regulación inicial y la complejidad de las relaciones entre el ejercicio y el contenido de las potestades públicas y su relación con situaciones jurídicas de derecho privado (patria potestad y tutela) se han tratado de subsanar en sucesivas reformas legales que han ido precisando aspectos relacionados con la información a los afectados por las declaraciones de desamparo, régimen de impugnación de las resoluciones, su revocación, efectos que conllevan, entrada a domicilio cuando sea necesaria la ejecución forzosa de la medida de protección, tipos de acogimiento, el carácter preferente de los procedimientos, la exigencia ineludible de las pertinentes resoluciones administrativas para la declaración de las diferentes situaciones jurídicas que se prevén, o la facultad de la Entidad pública de promover, si procediere, la privación de la patria potestad y la remoción de la tutela. En este sentido deben citarse las reformas introducidas por la LO 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia y, más recientemente, por la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia.

2. Principios de la actuación de los poderes públicos en relación con los menores. En el sistema vigente de protección de menores son principios de la actuación de los poderes públicos en relación con los menores la primacía del interés del menor, la preferencia de las actuaciones de prevención, el mantenimiento del menor en su familia de origen y la preferencia del acogimiento familiar frente al residencial.

   El art. 11.1.a. de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, modificada por la Ley 26/2015, de 28 de julio (en adelante, LOPJM) establece como principio rector de la actuación de los poderes públicos en relación con los menores la supremacía de su interés superior. En la medida que sea posible, este interés debe ponderarse en cada caso de manera proporcional a todos los intereses en conflicto, incluido el de los progenitores a ser oídos, a tener al niño o la niña en su compañía, salvo que ello comprometa su bienestar y les perjudique. Así, conforme al art. 11.2. b. LOPJM, es principio rector de la actuación de los poderes públicos en relación con los menores:

   "El mantenimiento en su familia de origen, salvo que no sea conveniente para su interés, en cuyo caso se garantizará la adopción de medidas de protección familiares y estables priorizando, en estos supuestos, el acogimiento familiar frente al institucional".

   También es principio rector de la actuación de los poderes públicos en relación con los menores "la prevención y la detección precoz de todas aquellas situaciones que puedan perjudicar su desarrollo personal" (art. 11.2.d. LOPJM). Como precisa el art. 12.1 LOPJM:

   "La protección de los menores por los poderes públicos se realizará mediante la prevención, detección y reparación de situaciones de riesgo, con el establecimiento de los servicios y recursos adecuados para tal fin, el ejercicio de la guarda y, en los casos de declaración de desamparo, la asunción de la tutela por ministerio de la ley. En las actuaciones de protección deberán primar, en todo caso, las medidas familiares frente a las residenciales, las estables frente a las temporales y las consensuadas frente a las impuestas".

3. La adopción de un sistema de prevención. Situaciones de los menores previstas en la legislación sobre protección de menores. El legislador concreta los anteriores principios en el diseño de las situaciones de desprotección en las que se puede encontrar un menor y en las medidas que deben adoptar las Entidades públicas de modo que, en la actualidad, la declaración de desamparo, eje de la primera regulación sobre la materia, ha pasado a ser subsidiaria, y la intervención administrativa prioritaria debe dirigirse a eliminar, reducir o compensar las dificultades que afectan al menor y evitar su desamparo.

   La situación en que se pueden encontrar los menores a los que resulta aplicable el sistema de intervención de la Administración en materia de protección del menor son:

   a) la "situación de riesgo" de un futuro desamparo, orientada a disminuir los indicadores de riesgo y dificultad que inciden en la situación personal, familiar y social en que se encuentra el menor y cuya declaración no comporta la separación del menor de su entorno familiar (art. 17.4 LOPJM);

   b) la situación de desamparo ( art. 18 LOPJM y 172.1 CC), que requiere la previa constatación de la situación "que se produce de hecho a causa del incumplimiento o del imposible o inadecuado ejercicio de los deberes de protección establecidos por las leyes para la guarda de los menores, cuando éstos queden privados de la necesaria asistencia moral o material".

   La constatación de esta falta de asistencia moral o material ha de ir precedida del examen con detenimiento de la situación del menor, lo que puede llevarse a cabo:

   i) Durante la situación de riesgo declarada por resolución administrativa. En este sentido, dispone el art. 17.8.I LOPJM:

   "En los supuestos en que la Administración pública competente para apreciar e intervenir en la situación de riesgo estime que existe una situación de desprotección que puede requerir la separación del menor de su ámbito familiar o cuando, concluido el período previsto en el proyecto de intervención o convenio, no se hayan conseguido cambios en el desempeño de los deberes de guarda que garanticen que el menor cuenta con la necesaria asistencia moral o material, lo pondrá en conocimiento de la Entidad pública a fin de que valore la procedencia de declarar la situación de desamparo, comunicándolo al Ministerio Fiscal".

   ii) Durante la guarda temporal asumida por la Entidad a petición de los progenitores o tutores. En este sentido, dispone el art. 172.bis.1 CC:

   "Cuando los progenitores o tutores, por circunstancias graves y transitorias debidamente acreditadas, no puedan cuidar al menor, podrán solicitar de la Entidad pública que ésta asuma su guarda durante el tiempo necesario, que no podrá sobrepasar dos años como plazo máximo de cuidado temporal del menor, salvo que el interés superior del menor aconseje, excepcionalmente, la prórroga de las medidas. Transcurrido el plazo o la prórroga, en su caso, el menor deberá regresar con sus progenitores o tutores o, si no se dan las circunstancias adecuadas para ello, ser declarado en situación legal de desamparo".

   iii) Durante la "guarda provisional" que asuma la Entidad pública en virtud de una resolución administrativa mientras no tome "en el plazo más breve posible" una decisión definitiva. Esa decisión definitiva puede ser la "declaración de la situación de desamparo y consecuente asunción de la tutela" o "la promoción de la medida de protección procedente"; si existen personas que pudieran asumir la tutela en interés del menor, procede promover el nombramiento de tutor conforme a las reglas ordinarias. En este sentido, dispone el art. 172.4 CC:

   "En cumplimiento de la obligación de prestar la atención inmediata, la Entidad pública podrá asumir la guarda provisional de un menor mediante resolución administrativa, y lo comunicará al Ministerio Fiscal, procediendo simultáneamente a practicar las diligencias precisas para identificar al menor, investigar sus circunstancias y constatar, en su caso, la situación real de desamparo.

   "Tales diligencias se realizarán en el plazo más breve posible, durante el cual deberá procederse, en su caso, a la declaración de la situación de desamparo y consecuente asunción de la tutela o a la promoción de la medida de protección procedente. Si existieran personas que, por sus relaciones con el menor o por otras circunstancias, pudieran asumir la tutela en interés de éste, se promoverá el nombramiento de tutor conforme a las reglas ordinarias.

   "Cuando hubiera transcurrido el plazo señalado y no se hubiera formalizado la tutela o adoptado otra resolución, el Ministerio Fiscal promoverá las acciones procedentes para asegurar la adopción de la medida de protección más adecuada del menor por parte de la Entidad pública".

   De esta forma, mediante la "guarda provisional" se da cumplimiento a la obligación de prestar "atención inmediata" al menor que lo precise, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 14 LOPJM, conforme al cual:

   "Las autoridades y servicios públicos tendrán la obligación de prestar la atención inmediata que precise cualquier menor, de actuar si corresponde a su ámbito de competencias o de dar traslado en otro caso al órgano competente y de poner los hechos en conocimiento de los representantes legales del menor o, cuando sea necesario, de la Entidad pública y del Ministerio Fiscal.

   "La Entidad pública podrá asumir, en cumplimiento de la obligación de prestar la atención inmediata, la guarda provisional de un menor prevista en el artículo 172.4 del Código Civil, que será comunicada al Ministerio Fiscal, procediendo simultáneamente a practicar las diligencias precisas para identificar al menor, investigar sus circunstancias y constatar, en su caso, la situación real de desamparo".

   La resolución administrativa por la que la Entidad pública asume la "guarda provisional" (introducida por la Ley 26/2015, de 28 de julio) da respuesta inmediata al menor que se encuentre en una situación que así lo requiera al mismo tiempo que se procede a constatar y valorar el posible desamparo. En palabras del art. 172.4.I i.f. CC, la Entidad pública podrá asumir la guarda provisional, "procediendo simultáneamente a practicar las diligencias precisas para identificar al menor, investigar sus circunstancias y constatar, en su caso, la situación real de desamparo". Ello, según el mismo precepto, "en el plazo más breve posible".

   Dada la competencia que han asumido las Comunidades Autónomas en materia de asistencia social ex art. 148.1.20 CE (materia a la que se ha reconducido la protección de menores) ese plazo podrá completarse por la legislación autonómica de desarrollo. En cualquier caso, si en atención a las circunstancias, y aun en ausencia de concreción legal del plazo, la actuación de la Administración supone una prolongación injustificada de la situación provisional, el Ministerio Fiscal está obligado, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 172.4.III CC, a promover "las acciones procedentes para asegurar la adopción de la medida de protección más adecuada del menor por parte de la Entidad pública".

   La guarda se realizará mediante el acogimiento familiar y, no siendo este posible o conveniente para el interés del menor, mediante el acogimiento residencial ( art. 172 ter CC). En particular, para la situación en que la Entidad pública, en atención a las circunstancias del menor, debe ejercer la guarda provisional y sacarlo de su entorno familiar originario, es relevante la figura del acogimiento familiar de urgencia. En este sentido, el art. 173.bis 2 a. CC (redactado por la Ley 26/2015) dispone:

   "El acogimiento familiar podrá adoptar las siguientes modalidades atendiendo a su duración y objetivos: a) Acogimiento familiar de urgencia, principalmente para menores de seis años, que tendrá una duración no superior a seis meses, en tanto se decide la medida de protección familiar que corresponda. (...)".

   Y, conforme al art. 21.3 LOPJM:

   "Con el fin de favorecer que la vida del menor se desarrolle en un entorno familiar, prevalecerá la medida de acogimiento familiar sobre la de acogimiento residencial para cualquier menor, especialmente para menores de seis años. No se acordará el acogimiento residencial para menores de tres años salvo en supuestos de imposibilidad, debidamente acreditada, de adoptar en ese momento la medida de acogimiento familiar o cuando esta medida no convenga al interés superior del menor. Esta limitación para acordar el acogimiento residencial se aplicará también a los menores de seis años en el plazo más breve posible. En todo caso, y con carácter general, el acogimiento residencial de estos menores no tendrá una duración superior a tres meses".

   En atención a su duración y objetivos, el art. 173 bis.2 CC (redactado por la Ley 26/2015) contempla también un acogimiento familiar temporal (esencialmente provisional) y un acogimiento familiar permanente:

   "b) Acogimiento familiar temporal, que tendrá carácter transitorio, bien porque de la situación del menor se prevea la reintegración de éste en su propia familia, o bien en tanto se adopte una medida de protección que revista un carácter más estable como el acogimiento familiar permanente o la adopción. Este acogimiento tendrá una duración máxima de dos años, salvo que el interés superior del menor aconseje la prórroga de la medida por la previsible e inmediata reintegración familiar, o la adopción de otra medida de protección definitiva.

   "c) Acogimiento familiar permanente, que se constituirá bien al finalizar el plazo de dos años de acogimiento temporal por no ser posible la reintegración familiar, o bien directamente en casos de menores con necesidades especiales o cuando las circunstancias del menor y su familia así lo aconsejen. La Entidad Pública podrá solicitar del Juez que atribuya a los acogedores permanentes aquellas facultades de la tutela que faciliten el desempeño de sus responsabilidades, atendiendo, en todo caso, al interés superior del menor".

4. El mantenimiento y la reintegración del menor en su familia de origen. No cabe una invocación genérica del principio del interés del menor, pauta a la que la ley supedita que el menor no sea separado de su entorno familiar y que, en el caso de haber sido separado, sea reintegrado a su familia de origen ( arts. 172.3 CC y 11.2.b. LOPJM). Como dice la sentencia de esta sala 444/2015, de 14 de julio:

   "El interés que se valora es el de unos menores perfectamente individualizados, con nombres y apellidos, que han crecido y se han desarrollado en un determinado entorno familiar, social y económico que debe mantenerse en lo posible, si ello les es beneficioso ( STS 13 de febrero 2015). El interés en abstracto no basta ni puede ser interpretado desde el punto de vista de la familia biológica, sino desde el propio interés del menor. Tampoco bastan las simples conjeturas para alterar la situación de estabilidad alcanzada por los menores sobre la base de la simple posibilidad de que la medida va a funcionar y de que ello no implica la separación de los niños de su familia de origen, dado el carácter definitivo y no meramente simple y temporal de la medida".

   El art. 2.2.c. LOPJM dispone:

   "A efectos de la interpretación y aplicación en cada caso del interés superior del menor, se tendrán en cuenta los siguientes criterios generales, sin perjuicio de los establecidos en la legislación específica aplicable, así como de aquellos otros que puedan estimarse adecuados atendiendo a las circunstancias concretas del supuesto: (...) La conveniencia de que su vida y desarrollo tenga lugar en un entorno familiar adecuado y libre de violencia. Se priorizará la permanencia en su familia de origen y se preservará el mantenimiento de sus relaciones familiares, siempre que sea posible y positivo para el menor. En caso de acordarse una medida de protección, se priorizará el acogimiento familiar frente al residencial. Cuando el menor hubiera sido separado de su núcleo familiar, se valorarán las posibilidades y conveniencia de su retorno, teniendo en cuenta la evolución de la familia desde que se adoptó la medida protectora y primando siempre el interés y las necesidades del menor sobre las de la familia".

   Por su parte, conforme al art. 19.bis.3 LOPJM:

   "Para acordar el retorno del menor desamparado a su familia de origen será imprescindible que se haya comprobado una evolución positiva de la misma, objetivamente suficiente para restablecer la convivencia familiar, que se hayan mantenido los vínculos, que concurra el propósito de desempeñar las responsabilidades parentales adecuadamente y que se constate que el retorno con ella no supone riesgos relevantes para el menor a través del correspondiente informe técnico. En los casos de acogimiento familiar, deberá ponderarse, en la toma de decisión sobre el retorno, el tiempo transcurrido y la integración en la familia de acogida y su entorno, así como el desarrollo de vínculos afectivos con la misma".

   Respecto de este art. 19 bis, el preámbulo de la Ley 26/2015 que lo introduce advierte que "este artículo incorpora los criterios que la sentencia 565/2009, de 31 de julio de 2009, del Tribunal Supremo ha establecido para decidir si la reintegración familiar procede en interés superior del menor, entre los que destacan el paso del tiempo o la integración en la familia de acogida".

   En efecto, la sentencia 565/2009, de 31 de julio, ya había dicho que:

   "El principio de reinserción en la propia familia que, junto con el interés del menor, aparece recogido en el artículo 172.4 CC como uno de los principios que rigen en materia de protección de menores desamparados, está proclamado en la Declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 3 de diciembre de 1986 y en el artículo 9 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España el día 30 de noviembre de 1990, y ha sido reconocido, en relación con los derechos de los padres biológicos, por el TC a partir de la STS 298/1993, de 18 de octubre. Estos principios, considerados en abstracto, constituyen principios de fin o directrices, en cuanto no establecen mandatos genéricos por razón del objeto, sino por razón del fin. En consecuencia, ninguno de ellos impone soluciones determinadas, sino que deben aplicarse mediante una técnica de adecuación a los fines impuestos, que debe aplicarse con criterios de prospección o exploración de las posibilidades futuras de conseguirlos. En suma, su cumplimiento exige atender a la consecución del interés del menor, mediante la adopción de las soluciones que, por una parte, le sean más beneficiosas y, por otra, que permitan la reinserción en la propia familia.

   "En consecuencia, esta Sala sienta la doctrina de que es procedente que el juez, al examinar la impugnación de la declaración de desamparo por la Administración interpuesta al amparo del artículo 172.6 CC, contemple el cambio de circunstancias producido con posterioridad al momento en que se produjo la declaración con el fin de determinar si los padres se encuentran en condiciones de asumir nuevamente la patria potestad. Debe concluirse que el derecho de los padres biológicos no es reconocido como principio absoluto cuando se trata de adoptar medidas de protección respecto de un menor desamparado y tampoco tiene carácter de derecho o interés preponderante, sino de fin subordinado al fin al que debe atenderse de forma preferente, que es el interés del menor. La adecuación al interés del menor es, así, el punto de partida y el principio en que debe fundarse toda actividad que se realice en torno a la defensa y a la protección de los menores. Las medidas que deben adoptarse respecto del menor son las que resulten más favorables para el desarrollo físico, intelectivo e integración social del menor y hagan posible el retorno a la familia natural; pero este retorno no será aceptable cuando no resulte compatible con las medidas más favorables al interés del menor".

   En la misma línea, la posterior sentencia de esta sala 170/2016, de 17 de marzo, afirma:

   "El derecho de los menores a desarrollarse y ser educados en su familia de origen no es un derecho absoluto sino que cede cuando el propio interés del menor haga necesarias otras medidas ( STS Sala 1ª de 13 de junio de 2011 o de 17 de febrero de 2012); y el derecho de los padres biológicos no es reconocido ni por las normas legales propias ni por las internacionales como un principio incondicional cuando se trata de adoptar medidas de protección respecto de un menor desamparado y tampoco tiene carácter de derecho o interés preponderante, sino de fin subordinado al fin al que debe atenderse de forma preferente, que es el interés del menor.

   "Las medidas que deben adoptarse respecto del menor son las que resulten más favorables para el desarrollo físico, intelectivo e integración social del menor contemplando el posible retorno a la familia natural siempre que sea compatible con las medidas más favorables al interés del menor ( STS de 31 de julio de 2009)". (...) En concreto el artículo 19 bis, que incluye las disposiciones comunes a la guarda y tutela, con entrada en vigor el 18 de agosto de 2015, pero que sirve de guía a la hora de interpretar el interés del menor a situaciones anteriores, dispone en el número 3 que "para acordar el retorno del menor desamparado a su familia de origen será imprescindible que se haya comprobado una evolución positiva de la misma (...). En los casos de acogimiento familiar, deberá ponderarse, en la toma de decisión sobre el retorno, el tiempo transcurrido y la integración en la familia de acogida y su entorno, así como el desarrollo de vínculos afectivos con la misma".

5. Garantías de los intereses en conflicto. Por lo que se refiere a las garantías exigibles para la tutela de otros intereses en conflicto en los procedimientos de protección de menores, en especial los de los progenitores, la STC 58/2008, de 28 de abril de 2008 (FJ 2), declaró que:

   "Para abordar la cuestión suscitada bueno será recordar la doctrina elaborada por este Tribunal sobre el derecho a la tutela judicial efectiva en supuestos en los que, como en el presente, se encuentran en juego intereses de tanta relevancia como los de los menores de cuyo acogimiento, guarda o adopción se trata, así como los de quienes pretenden su adopción y los de los padres biológicos cuya relación de filiación va a quedar extinguida. Así, en la STC 75/2005, de 4 de abril, FJ 3, hemos afirmado "en relación con el desarrollo de procedimientos de oposición a la declaración de desamparo, de acogimiento y de adopción, que "en este tipo de procesos civiles se encuentran en juego derechos e intereses legítimos de extraordinaria importancia [tanto] los del menor, como los de sus padres biológicos y los de las restantes personas implicadas en la situación, [que] son intereses y derechos de la mayor importancia en el orden personal y familiar, que obligan a rodear de las mayores garantías los actos judiciales que les atañen" ( STC 114/1997, de 16 de junio, FJ 6; en el mismo sentido STC 298/1993, de 18 de octubre, FJ 3). Es lógico, pues, que "dada la extraordinaria importancia que revisten estos intereses y derechos en juego en este tipo de procesos, se ofrezca realmente en ellos una amplia ocasión de alegaciones a quienes ostentan intereses legítimos en la decisión a tomar, así como para aportar documentos y todo tipo de justificaciones atendiendo a un menor rigor formal y a la exclusión de la preclusividad [pues] lo trascendental en ellos no es tanto su modo como su resultado" ( STC 187/1996, de 25 de noviembre, FJ 2). En este sentido no puede dejar de traerse a colación la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España el día 30 de noviembre de 1990, que prevé que en cualquier procedimiento entablado con ocasión de la separación del niño de sus padres "se ofrecerá a todas las partes interesadas la posibilidad de participar en él y de dar a conocer sus opiniones" (art. 9.2)"; y, en este sentido, destaca nuestra doctrina que "los procedimientos de oposición a la declaración de desamparo, de acogimiento y de adopción, como este Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de declarar en relación con el procedimiento de separación matrimonial, dado su carácter instrumental al servicio del Derecho de familia ( STC 4/2001, de 15 de enero, FJ 4), no se configuran como un simple conflicto entre pretensiones privadas que ha de ser decidido jurisdiccionalmente como si de un conflicto más de Derecho privado se tratara, sino que en relación con tales procedimientos se amplían ex lege las facultades del Juez en garantía de los intereses que han de ser tutelados, entre los que ocupa una posición prevalente, como ya se ha señalado, el interés superior del menor (cfr. art. 1826 LEC)".

6. Celeridad en las decisiones que afectan a las relaciones de los padres con los hijos. Respecto de la exigencia de celeridad en las decisiones que afectan a menores para evitar las consecuencias irremediables que el transcurso del tiempo puede tener para las relaciones entre el hijo y los progenitores que no viven con él, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha interpretado que en los casos que se refieren a la relación de una persona con su hijo, corresponde a las autoridades demostrar una diligencia excepcional porque el simple paso del tiempo puede tener el efecto de resolver la cuestión de facto, de modo que ello también forma parte de las exigencias procesales que derivan implícitamente del art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos [parágrafos 33 y 264 de la Guía sobre el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Derecho al respeto de la vida privada y familiar (actualizada el 31 de diciembre de 2018) y SSTEDH de 24 mayo 2011 (Saleck Bardi contra España), de 17 de enero de 2012 (Kopf y Liberda contra Austria), de 15 de abril de 2015 (caso Kuppinger contra Alemania), de 16 abril de 2015 (Mitovi contra Antigua República Yugoslava de Macedonia), de 14 de marzo de 2017 (K.B. y otros contra Croacia)].

Decisión de la sala. Desestimación del recurso

La aplicación de este conjunto argumental al caso determina que el recurso de casación deba ser desestimado, por las razones que concretamos a continuación.

1. El 29 de noviembre de 2019 la Entidad pública declaró la situación de desamparo de Encarnacion, nacida el NUM001 de 2019. La resolución administrativa (orden foral de la Diputación Foral de Vizcaya) cita como fundamento jurídico material de la decisión los arts. 172 y 173 ter CC y 160 y 161 CC.

   La madre de Jone formuló oposición a la resolución de la Entidad pública y en su recurso de casación, sin cuestionar que concurran las circunstancias fácticas que justifican la declaración de desamparo, mantiene que es nula porque se dictó después de transcurridos tres meses desde que se inició el expediente y que, por tanto, conforme a lo dispuesto en la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el expediente estaría caducado. La recurrente denuncia que la Entidad pública no siguió ni el procedimiento ordinario de declaración de desamparo ( art. 58 de la mencionada ley autonómica) ni el abreviado que para los casos de urgencia regula el art. 59 de la misma ley (primero declaración de desamparo y, si no se confirma la situación de desamparo en la tramitación del expediente, declaración de extinción de la tutela); razona que, en cualquier caso, sería aplicable el plazo máximo para resolver de tres meses, dado que el art. 59 se remite al anterior.

   Los argumentos de la recurrente no pueden ser acogidos.

2. Debemos partir de que la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, de la Comunidad Autónoma del País Vasco, se limita a regular las prestaciones, medidas y servicios que deben adoptarse ante una situación de riesgo o desamparo, así como la ejecución administrativa de las figuras de protección diseñadas por el legislador estatal. La ley autonómica no diseña un sistema propio de protección de menores, sino que desarrolla la regulación estatal contenida en el Código civil. En su propia exposición de motivos, la ley autonómica se remite expresamente a "la norma estatal que en cada momento rija en la materia".

   En la regulación autonómica del procedimiento administrativo de declaración de desamparo, eje del sistema de protección de menores que contenía el Código civil en el momento en que se aprobó la ley autonómica, se estableció un plazo de caducidad de tres meses (plazo prorrogable por otros tres meses) a contar desde la fecha de recepción del caso en el servicio especializado de protección a la infancia y adolescencia. Durante ese tiempo, la Administración debía seguir unas "pautas de actuación" dirigidas sustancialmente a constatar la situación de desamparo (entre otras, solicitar informes, oír al niño, niña o adolescente, a los progenitores y a cuantas personas pudieran aportar información sobre el niño). En esa regulación procedimental autonómica, aprobada en el año 2005, no se pudo contemplar la posibilidad de que la Administración asumiera la guarda provisional porque esta figura fue introducida en el art. 172.IV CC por la Ley estatal 26/2015. De tal manera que, cabe observar, existe un desfase temporal entre la normativa sustantiva aplicable y la procedimental autonómica, prevista para un sistema de protección de menores que ha sido modificado por el legislador estatal.

   Por ello, es cierto que, como dice la recurrente, la Entidad pública no ha seguido ninguno de los procedimientos que establece la ley autonómica para la declaración de desamparo. En el caso, la resolución administrativa de declaración de desamparo no se ha dictado tras la tramitación de un expediente específico conforme a los hitos de actuación previstos en la norma autonómica (solicitud de informes, oír a la madre y a cuantas personas puedan dar información sobre la situación de la niña); y, hay que advertir, para ese procedimiento específico estaba previsto el plazo de caducidad de tres meses (prorrogables) desde la recepción del caso en el servicio de protección a la infancia y la adolescencia.

   En el caso, en el marco de nuevo sistema de prevención introducido por la Ley 26/2015, de 28 de julio, en vigor cuando nació Encarnacion, la Entidad pública hizo uso de la posibilidad de asumir la guarda provisional de la niña mediante la correspondiente resolución administrativa, resolución que fue seguida de otras posteriores, así como de varios programas de intervención en los que participaron la madre y otros miembros de su familia.

   En particular, el expediente se inició el 25 de mayo de 2019, conforme a lo previsto en el art. 17.9 LOPJM (en la redacción dada por la Ley 26/2015), que contempla las situaciones de posible riesgo prenatal a los efectos de evitar con posterioridad una eventual declaración de situación de riesgo o desamparo; también prevé la posibilidad de que tras el nacimiento se mantenga la intervención con el menor y su unidad familiar para que, si fuera necesario, se declare la situación de riesgo o desamparo del menor para su adecuada protección.

   Tal y como detalladamente consta en el primer fundamento de la esta sentencia, con referencia concreta a las fechas de todas las intervenciones y resoluciones dictadas, la Entidad pública dictó tras el nacimiento de Jone una primera resolución administrativa por la que asumió su guarda provisional (el 4 de junio de 2019); esta resolución fue seguida de otra de constitución del acogimiento familiar de urgencia con familia ajena con visitas supervisadas de la madre (de fecha 5 de junio de 2019); de forma inmediata, se elaboró un proyecto de intervención familiar de seis meses de duración, con asunción de compromisos por parte de la madre, con seguimiento y revisión, con posterior autorización de visitas a la abuela, con posterior inclusión de la familia de la madre en el programa de intervención familiar en su vertiente intensiva, todo ello seguido de un nuevo programa de intervención familiar; antes de que se cumpliera el plazo máximo para el acogimiento familiar urgente se dictó nueva resolución administrativa de acogimiento familiar temporal con la misma unidad familiar; se realizaron los pertinentes informes de valoración, con entrevistas a la madre; se dictó nueva resolución administrativa por la que se modificó el régimen de visitas establecido con la madre; la madre firmó un nuevo proyecto de intervención familiar con una duración de seis meses, con revisiones del proyecto; posteriormente se acordó incluir a la madre en el programa de intervención en su versión terapéutica.

   Todo ello, de acuerdo con lo previsto en los vigentes arts. 172.4 CC y 14 LOPJM, permitió constatar la falta de capacidad y motivación de la madre para satisfacer las necesidades materiales y afectivas de la niña, el fracaso de la ayuda especializada para superar sus limitaciones y, en definitiva, la situación de desamparo de Encarnacion. Por estas razones, tras la propuesta técnica de declaración de desamparo de fecha 20 de noviembre de 2019, el 29 de noviembre de 2019 se dictó la resolución administrativa de desamparo, cese de la guarda provisional, asunción de tutela por la Administración, con mantenimiento del acogimiento familiar temporal en familia ajena y modificación del régimen de salidas con la madre.

   En el caso, la situación de intervención urgente fue apreciada razonablemente por la Entidad pública en atención a la vulnerabilidad de la recién nacida y las situaciones previas constatadas de grave desprotección de las otras dos hijas de la recurrente, declaradas en situación de desamparo. Encarnacion es la tercera de las hijas de la recurrente, y sus dos hermanas se encontraban en ese momento en situación de guarda con fines de adopción, después de varios planes de intervención fallidos seguidos en atención a los graves antecedentes de desprotección material y psíquica de la madre.

   La asunción de la guarda provisional fue ejercida por la Entidad pública, tal y como permite el Código civil, mediante un acogimiento familiar urgente, formalizado después como acogimiento familiar temporal, en los plazos y de conformidad con la regulación vigente.

   La medida de protección transitoria en que consiste la guarda provisional por la Entidad pública es compatible con el establecimiento y la adopción de todas las medidas de intervención que, en el caso, sin riesgo para la niña, y en consideración a la voluntad manifestada por la madre y a algún avance puntual en su situación, hizo pensar que sería posible que, a corto plazo, pudiera hacerse cargo de la crianza de su hija.

   En atención a estas circunstancias puede considerarse razonablemente cumplida la exigencia del art. 172.4.I i.f. CC de que todas las diligencias dirigidas a constatar la situación de desamparo de realicen "en el plazo más breve posible". Tal exigencia temporal se dirige a garantizar la debida celeridad en la adopción de las medidas que afecten al menor sobre el que la Administración ha asumido la guarda, evitando la incertidumbre que respecto de su situación pueda derivar de la inactividad de la Administración.

   En el caso no ha habido inactividad de la Entidad pública. La gravedad de la negligencia de la madre hacia las necesidades psíquicas de la niña, la ausencia de figuras alternativas en el entorno familiar que cubran las carencias de la madre y compensen su déficit, el fracaso de los planes de intervención familiar en su vertiente intensiva, la incapacidad de la madre para la crianza de su tercera hija y la ausencia de garantía de un normal funcionamiento y organización familiar ni a corto ni a medio plazo, determinantes de la declaración de desamparo, fueron constatadas durante todas las intervenciones que se llevaron a cabo durante la guarda provisional que la Entidad pública asumió sobre la niña.

   Junto a ello, hay que dejar constancia de que, pudiendo hacerlo, la madre no impugnó ninguna de las resoluciones administrativas dictadas desde que se produjo la apertura del expediente (guarda provisional, acogimiento familiar urgente, acogimiento familiar temporal, modificación de estancias y visitas) hasta que, finalmente, se dictó la declaración de desamparo que sí ha impugnado.

   En consecuencia, debemos concluir que la actuación de la Entidad pública ha sido respetuosa con los principios que rigen el sistema vigente de protección de menores y ha cumplido las garantías exigibles para separar a la niña de su familia de origen. De hecho, fue precisamente la intervención intensiva con la madre, tratando de evitar y prevenir la situación de desamparo, la razón por la que no se declaró inmediatamente el desamparo de la niña.

   Por todo ello procede confirmar el fallo de la sentencia recurrida, que a su vez desestimó el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del juzgado que desestimó su demanda.

Costas

Dada la desestimación del recurso se imponen las costas devengadas a la parte recurrente.