STS 643/2022, 31 de Mayo de 2022

La representación procesal de la Confederación Ecologistas en Acción-CODA interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 16 de noviembre de 2018 de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación del Ministerio de Agricultura que desestimó el recurso de alzada formulado frente a las resoluciones de la Dirección General de Sanidad de Producción Agraria de 24 de febrero de 2018 que, a su vez, modificaban las de 24 de enero de 2018, en las que se concedía autorización excepcional de formulados a base de 1,3-dicloropropeno, de cloropricina y mixto de cloropricina 1,3 más 1,3-dicloropropeno, para la desinfección de los suelos de diversos productos hortofrutícolas y flores.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Cuarta) dictó sentencia con fecha 6 de mayo de 2021, cuyo fallo literalmente establecía:

"[...] DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la CONFEDERACIÓN ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA frente a la resolución de la SECRETARIA GENERAL DE AGRICULTURA Y ALIMENTACIÓN del MINISTERIO DE AGRICULTURA, de 16 de noviembre de 2018, que desestima el recurso de alzada interpuesto frente a las resoluciones de la DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD DE LA PRODUCCIÓN AGRARIA, de 24 de febrero de 2018, (sic) que modifican las dictadas el 24 de enero de 2018, por las que se otorgan autorización excepcional de formulados a base de 1,3-dicloropropeno, de cloropricina y mixto de cloropricina 1,3 más 1,3-dicloropropeno, para la desinfección de los suelos de diversos productos hortofrutícolas y flores, que confirmamos."

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de la Confederación Ecologistas en Acción-CODA, el cual se tuvo por preparado en auto de fecha 6 de julio de 2021 dictado por el Tribunal de instancia, con emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo y remisión de las actuaciones.

La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en auto de fecha 16 de diciembre de 2021 declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar: "[...] sí las "circunstancias especiales", para que un Estado miembro pueda autorizar -excepcionalmente y por un período no superior a 120 días- la comercialización de productos fitosanitarios para su utilización controlada y limitada, exigen la justificación e identificación expresa del peligro, que éste no pueda controlarse por otros medios razonables, así como, en su caso, qué otras condiciones se requieren para entender suficientemente motivada la resolución de autorización de estos productos fitosanitarios."

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación: "[...] art. 35 Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento administrativo común, art. 53.1 del Reglamento (CE) nº 1107/2009 de Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo (DOUE de 24 de noviembre de 2009)."

La parte recurrente (Confederación Ecologistas en Acción-CODA) formalizó la interposición del recurso de casación en escrito presentado el 31 de enero de 2022, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó:

"[...] Que teniendo por presentado este escrito de interposición, con sus copias, se sirva admitirlo y en su virtud:

1. - Estimar íntegramente el recurso de casación, anular la sentencia recurrida, y estimar en su totalidad el recurso contencioso-administrativo formulado en la instancia, con imposición de sus costas a la Administración demandada.

2. - Condenar a la Administración demandada, además, al pago de las costas generadas por este recurso de casación."

Por providencia de 2 de febrero de 2022 se dió traslado a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que pudieran oponerse al recurso, y en escrito presentado en fecha 2 de marzo siguiente, el Abogado del Estado solicitó:

"[...] que teniendo por presentado este escrito y sus copias, admita este escrito mediante el que se OPONE al recurso de casación de contrario, y lo desestime, bien "a limine litis" por lo expuesto en nuestro II, bien subsidiariamente fijando la doctrina que proponemos en nuestro fundamento IV."

La representación de TRIAGRIBERIA, S.L. presentó escrito el 17 de marzo de 2022 y solicitó:

"[...] Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y tener por interpuesto, en tiempo y forma, en la representación de la entidad mercantil TRIAGRIBERIA, S.L. que tengo acreditada, el presente ESCRITO DE OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN, y dicte en su día sentencia desestimando el recurso de casación con imposición de costas a la recurrente, pues así procede en Derecho."

La representación de las mercantiles DOW AGROSCIENCES IBÉRICA S.A., AGROQUÍMICOS DE LEVANTE S.A. y KANESHO SOIL TREATMENT SPRL/BVBA, presentó escrito también el 17 de marzo y solicitó:

"[...] tenga por formulada oposición al recurso de casación contra la resolución indicada en el encabezamiento y dicte Sentencia por la que desestime el recurso de casación y confirme la Sentencia impugnada.

Subsidiariamente, y para el negado caso de que el recurso de casación fuese estimado, dicte sentencia inadmitiendo el recurso contencioso-administrativo y, más subsidiariamente aún, lo desestime en su integridad.

Todo ello con imposición de costas a la parte recurrente."

Y, finalmente, en escrito presentado el 28 de marzo, TRADE CORPORATION INTERNATIONAL SAU y ASCENZA PRODUCTOS PARA AGRICULTURA S.A.U., también partes recurridas, solicitaron:

"[...] tenga por formulada oposición al recurso de casación interpuesto contra la contra la Sentencia nº 147/2021, de 06.05.2021, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el P. O. 200/2019, y en su virtud, previos los trámites legales oportunos, dicte Sentencia mediante la que desestime el recurso de casación, confirme la Sentencia impugnada, e imponga las costas del recurso a la recurrente."

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 22 de abril de 2022 se designó nuevo magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Román García y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 24 de mayo de 2022, en que tuvo lugar el acto.

Objeto del presente recurso.

Se impugna en este recurso la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Cuarta) en fecha 6 de mayo de 2021, en el recurso contencioso-administrativo nº 200/2019.

Esta sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Ecologistas en Acción-CODA frente a la resolución de la Secretaria General de Agricultura y Alimentación del Ministerio de Agricultura de 16 de noviembre de 2018 que, a su vez, desestimó el recurso de alzada interpuesto frente a las resoluciones de la Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria, de 24 de febrero de 2018, que modificaban las dictadas el 24 de enero de 2018, por las que se otorgaba autorización excepcional de formulados a base de 1,3-dicloropropeno, de cloropricina y mixto de cloropricina 1,3 más 1,3-dicloropropeno, para la desinfección de los suelos de diversos productos hortofrutícolas y flores.

El auto de admisión y la cuestión de interés casacional suscitada en este recurso.

El auto dictado el 16 de febrero de 2021 por la Sección de Admisión de esta Sala Tercera establece que las cuestiones sobre las que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar si las "circunstancias especiales" para que un Estado miembro pueda autorizar -excepcionalmente y por un período no superior a 120 días- la comercialización de productos fitosanitarios para su utilización controlada y limitada, exigen la justificación e identificación expresa del peligro, que éste no pueda controlarse por otros medios razonables, así como, en su caso, qué otras condiciones se requieren para entender suficientemente motivada la resolución de autorización de estos productos fitosanitarios.

Y al tal efecto identifica como normas jurídicas que, en principio, deberían ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia se extendiere a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: el artículo 35 Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento administrativo común; y el artículo 53.1 del Reglamento (CE) nº 1107/2009 de Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios, por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo (DOUE de 24 de noviembre de 2009).

La sentencia impugnada.

La Sala de instancia, tras referirse a las alegaciones de las partes y rechazar las causas de inadmisión esgrimidas, alude en el Fundamento Sexto de la sentencia ahora recurrida al marco jurídico de la cuestión, invocando y reproduciendo el artículo 34 de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal -referido a las autorizaciones excepcionales- y el artículo 53 del Reglamento (CE) 1107/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009 -relativo a la comercialización de productos fitosanitarios-, por el que se derogan varias Directivas, de las Situaciones de emergencia en materia fitosanitaria.

Asimismo, se refiere al ámbito de discrecionalidad técnica de que goza la Administración en cuanto a la protección del medio ambiente, remitiéndose en este punto a lo razonado por esta Sala y Sección en la STS de 10 de diciembre de 2009 (RC 5947/2005).

Y, ya en su Fundamento Séptimo, analiza el concreto caso planteado y la regularidad de los procedimientos de concesión de las autorizaciones excepcionales, señalando al efecto:

"Se sigue de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal, relativo a la concesión de las Autorizaciones excepcionales para la utilización de productos fitosanitarios, la no exigencia de trámites específicos, más allá de los generales contemplados en la Ley 30/2015, por lo que bastaría, como observa la Abogacía del Estado, que la Administración verifique la concurrencia de las condiciones exigidas en el artículo 53.1 del Reglamento CE) 1107/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, ciñéndose la motivación de la autorización a la concurrencia de las mismas.

A modo de ejemplo, la resolución de 24 de enero de 2018, por la que se autorizó excepcionalmente la comercialización y el uso de los productos fitosanitarios formulados a base de 1,3 dicloropropeno para la desinfección del terreno de asiento, previo a la siembra, trasplante o plantación de los cultivos de tomate, pimiento, berenjena, calabacín, pepino, judía, zanahoria, puerro, rábano, melón, sandía, alcachofa, brócoli, lechuga, patata, boniato, fresa, frambuesa, mora, ornamentales y flor cortada, en las Comunidades Autónomas que se indican, observa que los productos formulados a base de cloropicrina se han perfilado junto con el 1,3 dicloropropeno como los únicos sustitutos eficaces del ya desaparecido bromuro de metilo, y que el 1,3 dicloropropeno presenta efecto insecticida/nematicida y la cloropicrina fungicida/herbicida.

La autorización se concedió en las condiciones que se indican en el anexo adjunto y únicamente por el plazo establecido en dicho anexo, para una utilización controlada y limitada. Las formulaciones autorizadas aparecen recogidas en el anexo así como sus condiciones de uso.

El mismo anexo contemplaba las medidas de mitigación del uso del producto, como medidas preventivas, consistentes en el muestreo de suelos para análisis y detección de organismos nocivos, pues solo la presencia de los mismos indicaría la necesidad de intervención, y que la intervención química mediante fumigación debía justificarse y solo se realizaría en caso de no poder aplicarse ningún otro medio de control cultural, biológico o físico como pudiera ser el barbecho, la solarización o la biofumigación.

Como recoge la resolución impugnada en autos, constan en el expediente administrativo múltiples informes razonados acreditando estas circunstancias, y especialmente el estudio realizado en enero de 2018 por el Centro de Estudios e Investigación para la Gestión de Riesgos Agrarios y Medioambientales. (CEIGRAM) de la Universidad Politécnica de Madrid, que concluye (folio 474 del EA) que " Hasta el momento no se han encontrado alternativas, químicas o no químicas, que por sí solas alcancen niveles de eficacia en el control de los patógenos... en la actualidad, la cloropicrina, el 1,3 dicloropropeno y sus mezclas tienen carácter estratégico en los cultivos estudiados, repercutiendo significativamente en los rendimientos y en la rentabilidad de los mismos".

La resolución delega en las Comunidades Autónomas autorizadas el control de los tratamientos, debiendo establecer mecanismo de inspección, vigilancia, control y sanción con el fin de asegurar una reducción al mínimo de los posibles riesgos que puedan surgir como consecuencia de la aplicación de los productos fitosanitarios autorizados, así como para hacer cumplir las condiciones de uso indicadas en el anexo y poder detectar con prontitud los posibles efectos adversos para la salud y el medio ambiente.

Sobre la procedencia de las autorizaciones concedidas, el 53.1 del Reglamento CE) 1107/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, establece que solo en circunstancias especiales. un Estado miembro podrá autorizar, por un período no superior a 120 días, la comercialización de productos fitosanitarios para una utilización controlada y limitada, si tal medida fuera necesaria debido a un peligro que no pueda controlarse por otros medios razonables.

Puede entenderse que, a falta de toda otra prueba, la situación que da lugar a la concesión de las autorizaciones - la desinfección de los suelos para eliminar los organismos nocivos presentes en los mismos - puede considerarse la circunstancia especial a que se refiere el precepto.

Las autorizaciones, en línea con el mismo, se otorgan de forma limitada y con especificas medidas de mitigación, pudiendo reiterarse en años sucesivos pues, como ha observado la Abogacía del Estado, no se constriñen a aquellas circunstancias que se dan con carácter aislado en el tiempo, sino que resulta aplicable a cualesquiera circunstancias que difieran de las circunstancias comunes o generales tomadas en consideración y que, añadimos por nuestra parte, pueden ser recurrentes. El Reglamento no exige la existencia o aparición de una plaga en particular, y además si atendemos a definición que da la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal, articulo 2 d), se entiende por tal el organismo nocivo de cualquier especie, raza o biotipo vegetal o animal o agente patógeno dañino para los vegetales o los productos vegetales.

El que se soliciten las autorizaciones con antelación no resulta contrario al texto de la norma si, como se ha visto, se trata de fenómenos recurrentes, que permiten apreciar al momento de la solicitud la casi certeza de su aparición.

Por eso no se contempla en las autorizaciones un permiso o licencia indiscriminada para el uso de los productos, y se impone como medidas de mitigación la realización de analíticas de suelo, para la detección de organismos nocivos, en el entendido que solo la presencia de los mismos indicará la necesidad de intervención con los productos fitosanitarios, y solo en el caso de no poder aplicar ningún otro medio de control cultural, biológico o físico como pueda ser el barbecho, la solarización o la biofumigación.

Incumbe a las Comunidades Autónomas el deber de control de todo el proceso, lo que no obsta a que la sociedad civil, en la que tienen un papel fundamental las organizaciones ecologistas, pueda denunciar ante las autoridades competentes el ejercicio incorrecto de las facultades consignadas en las autorizaciones excepcionales concedidas.

Por último, no se aprecia el que se haya excedido el límite máximo temporal de 120 días que contempla la normativa, debiendo estarse a las concreciones realizadas en la resolución impugnada, resultando intrascendente en punto a la validez de las autorizaciones que hayan consignado periodos que puedan rebasar en uno o dos días el máximo establecido".

Y, con base en lo expuesto, concluye desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

El escrito de interposición.

Alega la parte recurrente en su escrito de interposición -en esencia- que no existe duda ni discusión alguna sobre el hecho de que las sustancias autorizadas en la resolución recurrida inicialmente están -con carácter general- prohibidas y que su autorización es excepcional, siempre que concurran los requisitos del artículo 53 del reglamento.

Esta excepción se regula en el artículo 53 del Reglamento (CE) 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octubre de 2009, del que cabe colegir que deben concurrir todos y cada uno de los requisitos indicados para que pueda otorgarse una autorización excepcional (circunstancias especiales, peligro real y concreto identificado, no deben existir medios alternativos razonables, deben imponerse condiciones de uso limitado y controlado, no superar los 120 días...); es decir, no basta con la concurrencia de una o algunas, sino que deben concurrir todas esas circunstancias y la autorización deberá justificar su existencia.

Asimismo, quien dicte la autorización impugnada deberá necesariamente justificar el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos que la norma establece, justificación que, en este supuesto, dado el carácter excepcional de la autorización, exige incluso una mayor fundamentación.

Sin embargo, en este caso, la resolución recurrida se ha dictado con los únicos tramites que figuran en el expediente administrativo, que no son otros que la incorporación de numerosas solicitudes realizas por varias Comunidades Autónomas, sin fundamentación alguna, no existiendo dato ni informe alguno en el expediente que acredite la necesidad de dictar la resolución recurrida como medida fitosanitaria, ni una sola línea técnico-científica relativa a las exigencias de la normativa europea, ni sobre si existen otras soluciones, ni si realmente existen problemas a solucionar y, lo que es más grave, sin acreditar que la utilización de estas sustancias es medio adecuado razonable y necesario, con exclusión de otros.

De tal manera que la demandada ha convertido una decisión excepcional en normal, que se adopta año a año, rutinariamente, sin justificación alguna.

Las peticiones de autorización se realizan con mucha antelación, sin acreditar la existencia de una plaga o un peligro que se pretenda combatir y, por supuesto, sin ninguna referencia a la existencia de métodos de control distintos o alternativos, y se hace para una zona no delimitada ni controlada.

Esta manera de actuar acredita el incumplimiento manifiesto del artículo 53 del Reglamento y de sus exigencias.

De lo expuesto deduce la parte recurrente que solo es posible extraer una conclusión: es obligado motivar y fundamentar la resolución recurrida, acreditando la concurrencia de los requisitos legales, y ello no solo por ser una exigencia de nuestro Estado de Derecho, sino porque la excepción supone la autorización de uso de unas sustancias que están prohibidas con carácter general y que lo están no por capricho, sino por su condición o susceptibilidad de causar graves daños al medio, la fauna, la flora y las personas.

Esto determina en este caso la infracción de la normativa estudiada, tanto la relativa con carácter general a la fundamentación de las resoluciones administrativas como la específica aludida en el artículo 53 del Reglamento 1107/2009.

Por ello la contestación a la pregunta del auto de admisión de este recurso, sobre si es necesario justificar la decisión, identificar el peligro y que no puedan existir otros medios de control, solo puede tener respuesta afirmativa.

En consecuencia, concluye la parte recurrente solicitando la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia impugnada.

El escrito de oposición de la Administración del Estado demandada.

La Abogacía del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, comienza su escrito de oposición señalando que "no hay doctrina alguna que sentar: la cuestión se circunscribe a la existencia de motivación en un concreto acto administrativo, y en si se reúnen o no los presupuestos de aplicación de la autorización excepcional que prevé la norma UE, todo ello propio de la valoración de instancia. Cuestiones que adolecen de gran casuismo, sin que se aclare en qué puede mejorar el conocimiento de este recurso el consolidado acervo jurisprudencial sobre motivación de los actos administrativos, y por qué debe ser completado o matizado".

Y añade: "En definitiva, y contra lo que pretenden el recurrente, no se suscita aquí una cuestión doctrinal, sino la mera valoración de si existía o no motivación del acto recurrido. Por ello, no hay necesidad de sentar Jurisprudencia alguna, sino que estamos ante una mera cuestión de aplicación de la normativa y doctrina existente al supuesto enjuiciado".

Tras ello, se refiere a los motivos alegados de contrario, alegando, en síntesis, lo siguiente:

(i) Que el recurrente hace supuesto de la cuestión, pues viene a afirmar que la autorización excepcional se ha otorgado sin motivación ni condicionamiento alguno, lo que no se ajusta a la realidad.

(ii) Que la motivación es suficiente, conforme a la normativa de aplicación, habiéndose justificado los requisitos exigidos por la norma europea como presupuestos de la autorización que nos ocupa: el peligro; que el producto autorizado excepcionalmente sea eficaz para combatirlo; y la inexistencia de alternativas razonables.

Alega además, en este sentido, que la interpretación española no ha sido rebatida por la Comisión Europea, ya que, a diferencia de otros Estados miembros, hasta el momento no ha aplicado a ésta ni a ninguna otra autorización excepcional concedida por España los poderes que le otorga el apartado 3 del artículo 53 del Reglamento, que dispone que en caso necesario se adoptará -de conformidad con el procedimiento de reglamentación contemplado en el artículo 79, apartado 3- una decisión sobre el momento y las condiciones en que el Estado miembro puede prorrogar o no la duración de la medida, o repetirla, o si debe retirar o modificar la medida que ha adoptado.

Respecto de la doctrina a fijar por esta Sala, de modo subsidiario a su propuesta de no hacerlo por resultar innecesario, dado que estamos ante una mera cuestión de aplicación de la normativa y doctrina existente al supuesto enjuiciado, sostiene que debe interpretarse que las "circunstancias especiales" para que un Estado miembro pueda autorizar -excepcionalmente y por un período no superior a 120 días- la comercialización de productos fitosanitarios para su utilización controlada y limitada, no implican una identificación concreta y respecto de un lugar determinado de la existencia de una plaga, sino que basta que resulte justificada la posibilidad de existencia de cualquier organismo nocivo para el cultivo (sin perjuicio de las medidas de mitigación que se impongan, incluida las preventivas de muestreos previos al uso del producto para constatar la existencia de los patógenos), y que éste no pueda controlarse por otros medios razonables (productos autorizados con carácter general u otros medios). Y la excepcionalidad no implica que las circunstancias que justifiquen la autorización excepcional sean aisladas en el tiempo, pudiendo ser recurrentes.

Y, conforme a lo expuesto, concluye solicitando la desestimación del recurso de casación al estar las autorizaciones excepcionales correctamente motivadas, conforme a la normativa aplicable.

El escrito de oposición de TRIAGRIBERIA, S.L.

Alega esta parte codemandada que, en contra de lo que se mantiene de adverso, se cumplen todos los requisitos para la autorización extraordinaria de uso de productos fitosanitarios, cumpliéndose en su totalidad lo dispuesto en el artículo 53.1 del Reglamento (CE) 1107/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios.

Y que, al revés de lo manifestado por la recurrente en su recurso, sí existen circunstancias especiales, tal y como expone detenidamente la sentencia recurrida y consta en el expediente administrativo, controlándose las superficies a tratar y el modo en que debe hacerse, concretándose con exactitud el peligro que se trata impedir, sin que existan medios razonables distintos que puedan resolver o corregir y controlar el peligro existente.

Y añade que en el propio expediente administrativo, folios 537 a 540, se encuentra una Comunicación del Parlamento Europeo a los Estados Miembros dando respuesta a la Petición 936/2017 planteada por un ciudadano español en relación, precisamente, a la utilización de productos fitosanitarios, en la que expresamente se indica por la Comisión de Peticiones (folio 539) que "La Comisión reconoce que la desinfección del terreno entraña dificultades técnicas en muchos estados miembros de la unión, dado que numerosos desinfectantes del suelo ya no están permitidos... y las alternativas... son escasas y no resultan lo suficientemente eficaces o viables para todos los cultivos... hay que reconocer que una transición de estas características podría crear una situación de desequilibrio temporal entre la disponibilidad discontinua de las viejas soluciones y la emergencia de las nuevas, y se precisaría encontrar una solución provisional. En estas situaciones, podría justificarse el recurso consecutivo a la exención prevista en el artículo 53 mientras se intenta encontrar una solución viable...".

Alega también que la recurrente no tiene en cuenta que la cuestión versa sobre productos fitosanitarios que se aplican para una desinfección anterior a la plantación, de tal manera que la autorización anticipada a la fecha del cultivo resulta imperativa toda vez que, hasta la fecha de la autorización, el producto ni siquiera es comercializable. Difícilmente tendría alguna utilidad la autorización excepcional si, como pretende la recurrente, hubiera que esperar al momento en que aparece una plaga y el peligro si hubiera materializado para solicitar en dicho punto la autorización, debiendo esperar a que se concediera y a que luego pudiera adquirirse el producto. Ni se habría evitado la materialización del peligro ni tendría ya utilidad, pues habría pasado el período para cultivar.

Existe el peligro cierto para los cultivos, que justifica el otorgamiento de autorizaciones excepcionales, sin que por la recurrente se haya aportado el más mínimo elemento de prueba en contra de tal circunstancia frente a los informes y justificantes existentes en el expediente administrativo.

Y, tras señalar que el recurso de casación no tiene ninguna fundamentación y que no procede una nueva valoración de la prueba practicada, que es lo que la recurrente intenta con sus alegaciones al mantener cuestiones totalmente contrarias a las que se desprenden del expediente administrativo, solicita la desestimación del recurso.

El escrito de oposición de DOW AGROSCIENCES IBÉRICA S.A., AGROQUÍMICOS DE LEVANTE S.A. Y KANESHO SOIL TREATMENT SPRL/BVBA.

Esta parte codemandada se opone al recurso señalando, en primer término, que " la recurrente no ha interpuesto ningún recurso de casación, al menos en el sentido procesal del término", dado que no ha articulado una crítica a la sentencia recurrida, que es lo que permitiría conectar la supuesta infracción (y la doctrina que se pretende establecer sobre la norma supuestamente infringida) con la ratio decidendi de la sentencia. Al no hacerlo así, señala, " el recurso se convierte en una excusa para que el Tribunal Supremo funja como órgano de instancia", invocando al efecto la doctrina contenida en las SSTS de 27 de junio de 2019 y 26 de enero de 2015, reiterada en las posteriores de 29 de junio de 2020 y de 14 de octubre de 2020.

En este sentido indica que el recurrente actúa como si la sentencia aparentemente recurrida no hubiese existido y pretendiese que esta Sala resolviese directamente el recurso contencioso-administrativo inicialmente planteado.

Y añade -en síntesis- que la conclusión que puede avanzarse cuando se conjuga el contenido del recurso y el de la sentencia es que, si se examina la fundamentación de esta última, lo que se comprueba es que su ratio decidendi no ha consistido en hacer una interpretación de los artículos 35 LPAC y 53 del Reglamento 1107/2009 diferente de la que sostiene el actor, sino que, partiendo de esa misma interpretación, ha llegado a la conclusión de que no se ha producido ninguna infracción por parte de la resolución contra la que se dirige el recurso contencioso-administrativo.

Y concluye este alegato señalando que, en definitiva, el presupuesto tenido en cuenta por el auto de admisión (la necesidad/conveniencia de establecer una determinada interpretación de los artículos 35 LPAC y 53 del Reglamento 1107/2009) se ha defraudado por el escrito de interposición, que ha prescindido de la sentencia impugnada y de su ratio decidendi para convertir en aparente motivo de discrepancia lo que, en realidad, no lo era. Circunstancia que, por las razones ya expresadas en las sentencias citadas de 29 de junio de 2020 y de 14 de octubre de 2020, debe determinar la desestimación del recurso.

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior sostiene que si, pese a no guardar relación con la ratio decidendi de la sentencia, se estimase el recurso de casación, el recurso contencioso-administrativo tendría que ser desestimado; y ello, por las mismas razones que consideró la sentencia impugnada.

En todo caso, ante esa eventualidad de que pudiera producirse una sentencia estimatoria del recurso de casación, reitera la solicitud que planteó en la instancia para que fuera inadmitido el recurso contencioso-administrativo por incumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 45.2.d) LJCA, dada la falta de aportación de los estatutos de la asociación recurrente que permitiese verificar que el órgano que adoptó el acuerdo de ejercicio de acciones era el realmente competente para ello (invocando al respecto las SSTS de 7 de mayo de 2018 y de 8 de marzo de 2017).

En consecuencia, solicita se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia impugnada. Subsidiariamente, para el caso de que el recurso de casación fuese estimado, solicita se dicte sentencia que inadmita el recurso contencioso-administrativo y, más subsidiariamente aún, que lo desestime en su integridad.

Escrito de oposición de TRADE CORPORATION INTERNATIONAL, S.A.U y ASCENZA PRODUCTOS PARA LA AGRICULTURA, S.A.U.

Esta parte codemandada también se opone al recurso, dando expresamente por reproducido el escrito de oposición de la Abogacía del Estado, destacando que los concretos extremos delimitados en el auto de admisión del recurso de casación figuran en el propio precepto normativo de aplicación, por lo que ninguna doctrina procede establecer al respecto.

A mayor abundamiento y sin perjuicio de lo anterior, alega que la recurrente debería haber articulado su recurso sobre la cuestión delimitada por la Sala, combatiendo la sentencia recurrida y no reiterando, de nuevo, la impugnación de la resolución administrativa objeto del recurso contencioso administrativo, citando al efecto las SSTS n.° 933/2019, de 27 junio; n.° 295/2015, de 26 enero; n.° 2020/2020, de 29 de junio; y n.° 3.292/2020, de 14 de octubre.

Y, en cuanto al concreto objeto del recurso, frente a las alegaciones de la recurrente, sostiene que, a la vista de lo expuesto, la sentencia recurrida sí motiva su decisión de desestimar el recurso contencioso administrativo, justificando el cumplimiento de cada uno de los requisitos contenidos en el artículo 34 de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal (L.S.V.), relativo a la concesión de las Autorizaciones excepcionales para la utilización de productos fitosanitarios, y en el artículo 53.1 del Reglamento (CE) 1107/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009. Y que, estando vedada en casación la sustitución de las apreciaciones fácticas del Tribunal sentenciador por las apreciaciones subjetivas e interesadas de la parte recurrente, procede confirmar la sentencia recurrida en casación e imponer expresamente las costas generadas a la recurrente.

Doctrina sobre la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión.

Decíamos antes que, conforme a lo dispuesto en el auto de admisión dictado en este recurso de casación, la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si las "circunstancias especiales" para que un Estado miembro pueda autorizar -excepcionalmente y por un período no superior a 120 días- la comercialización de productos fitosanitarios para su utilización controlada y limitada, exigen la justificación e identificación expresa del peligro, que éste no pueda controlarse por otros medios razonables, así como, en su caso, qué otras condiciones se requieren para entender suficientemente motivada la resolución de autorización de estos productos fitosanitarios.

Pues bien, para dar respuesta a esta cuestión debemos tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo, en relación con el artículo 34 de la Ley 43/2002, de Sanidad Vegetal y los artículos 28 y 53.1 del Reglamento (CE) nº 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octubre de 2009.

Así, el artículo 34 de la LSV dispone que cuando se presente un peligro imprevisible que no pueda controlarse por otros medios, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación podrá autorizar por un plazo no superior a 120 días la comercialización de productos fitosanitarios para una utilización controlada y limitada, " de conformidad, en su caso, con la normativa comunitaria".

Y en cuanto a la normativa comunitaria, el artículo 53.1 del Reglamento 1107/2009 establece -como excepción a la regla general contenida en el artículo 28 del mismo texto- que, "en circunstancias especiales, un Estado miembro podrá autorizar, por un período no superior a 120 días, la comercialización de productos fitosanitarios para una utilización controlada y limitada, si tal medida fuera necesaria debido a un peligro que no pueda controlarse por otros medios razonables".

Es claro, por tanto, que la utilización por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de la facultad que le confiere el artículo 34 de la LSV, con la cobertura del artículo 53.1 del Reglamento 1107/2009, exige que se motive suficientemente la concurrencia de las circunstancias a las que la normativa indicada condiciona la posibilidad de conceder esa autorización excepcional, exigencia que se corresponde con lo previsto en el artículo 35 de la Ley 39/2015 respecto de la motivación exigible a los actos administrativos.

En consecuencia, podemos dar respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión en los siguientes términos: para que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación pueda autorizar -excepcionalmente, en circunstancias especiales y por un período no superior a 120 días- la comercialización de productos fitosanitarios para su utilización controlada y limitada, debe motivarse suficientemente la concurrencia de los requisitos exigidos al efecto por la normativa comunitaria en el artículo 53.1 del Reglamento (CE) 1107/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, esto es: (i) la existencia de un peligro; (ii) y la necesidad de la medida a adoptar, por no poderse controlar dicho peligro por otros medios razonables.

Esta doctrina, por otra parte, es la que se desprende necesariamente del tenor de las disposiciones mencionadas, como aceptan pacíficamente todas las partes personadas en este recurso.

Aplicación de la doctrina mencionada al caso enjuiciado.

En el caso examinado, se desprende de las actuaciones que la controversia tiene su origen en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Ecologistas en Acción contra determinadas resoluciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en virtud de las cuales se acordó el otorgamiento de autorizaciones de uso excepcional para la comercialización de productos fitosanitarios formulados a base de las sustancias activas 1,3- dicloropropeno y cloropicrina (y sus mezclas) durante el ejercicio de 2018 para la desinfección de suelos de diversos productos hortofrutícolas y flores.

Las referidas autorizaciones fueron otorgadas a petición de once Comunidades Autónomas que así lo habían solicitado, de conformidad con el artículo 53 del Reglamento 1107/2009 del Consejo de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y del artículo 34 de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal.

La discrepancia entre las partes se centra concretamente en si las mencionadas resoluciones -de 24 de enero y 14 de febrero de 2018- dieron o no cumplimiento a la normativa aplicable que hemos mencionado, esto es, si realmente en aquéllas quedó justificada la concurrencia de las circunstancias exigidas para poder conceder válidamente la autorización excepcional de comercialización y utilización controlada y limitada temporalmente de productos fitosanitarios.

La sentencia ahora impugnada en casación, después de contrastar las referidas exigencias normativas con el contenido de las resoluciones (incluido el Anexo) que fueron objeto del recurso contencioso-administrativo, expuso con precisión las razones por las que, a su juicio, las resoluciones combatidas eran conformes a Derecho, tomando en consideración al efecto los informes y demás elementos obrantes en el expediente administrativo.

Pues bien, la parte recurrente en casación ha omitido absolutamente en su escrito de interposición cualquier referencia crítica a la sentencia impugnada y a los razonamientos contenidos en ésta.

Esta forma de proceder, en la que no se combate la razón de decidir de la sentencia impugnada, no es procesalmente admisible en un recurso de casación y así lo hemos puesto de manifiesto al enjuiciar asuntos anteriores y posteriores a la reforma del recurso de casación operada en virtud de la Ley Orgánica 7/2015, de 22 de julio. Sirven de ejemplo en este sentido las siguientes sentencias dictadas por esta Sala (la mayoría de ellas citadas en los escritos de oposición de DOW AGROSCIENCES IBÉRICA S.A., AGROQUÍMICOS DE LEVANTE S.A. y KANESHO SOIL TREATMENT SPRL/BVBA y de TRADE CORPORATION INTERNATIONAL SAU y ASCENZA PRODUCTOS PARA AGRICULTURA S.A.U):

- STS de 26 de enero de 2015 (RC 477/2013).

- STS n.º 939/2019, de 27 de junio (RC 377/2016).

- STS n.º 895/2020, de 29 de junio (RC 3095/2018).

- STS n.º 1.297/2020, de 14 de octubre (RC 4039/2018).

- STS n.º 1.296/2020, de 14 de octubre (RC 3164/2018).

En el presente caso, igual que en los examinados en dichas sentencias, la parte recurrente ha obviado que la mera reiteración de lo expuesto en la demanda resulta incompatible con la técnica procesal de la casación, cuyo objeto es la impugnación de la sentencia judicial recurrida y no el acto administrativo que se impugnó en la instancia. Y ello debe conducir, indefectiblemente, a la desestimación del recurso de casación.

Empero, el mismo resultado desestimatorio se alcanza si -prescindiendo de lo anterior- se analiza el contenido de la sentencia impugnada. Ésta se ajusta a la doctrina que hemos enunciado en el Fundamento Noveno, en la medida en que analiza las resoluciones impugnadas desde la perspectiva de los artículos 35 LPAC, 34 de la Ley de Sanidad Vegetal y 53 del Reglamento 1107/2009, concluyendo que, a la luz de dichos preceptos, no se produjo ninguna infracción al dictar aquellas resoluciones.

En este sentido, la sentencia se refiere a la justificación de la decisión administrativa, con expresa alusión a los informes indicados en ella; identifica con claridad las circunstancias especiales que deben concurrir para conceder a la autorización excepcional; examina las medidas precisas para garantizar un uso controlado y limitado del producto fitosanitario, y alude a su concurrencia en la resolución impugnada; confirma la necesidad de concretar el peligro que justifica la necesidad del producto autorizado, aludiendo expresamente al riesgo derivado de organismos nocivos presentes en los suelos y razonando que no es necesario que se concrete en una plaga en particular, sino que cabe apreciarlo también a partir de la constatación de fenómenos recurrentes; y, por último, respecto del requisito de que no existan otros medios razonables para controlar el riesgo que justifica la autorización del producto, señala que aparece suficientemente justificado en el expediente administrativo con los informes incorporados, con cita específica del informe de enero de 2018 del Centro de Estudios e Investigación para la Gestión de Riesgos Agrarios y Medioambientales. (CEIGRAM) de la Universidad Politécnica de Madrid, que concluye (folio 474 del EA) del siguiente modo: " Hasta el momento no se han encontrado alternativas, químicas o no químicas, que por sí solas alcancen niveles de eficacia en el control de los patógenos... en la actualidad, la cloropicrina, el 1,3 dicloropropeno y sus mezclas tienen carácter estratégico en los cultivos estudiados, repercutiendo significativamente en los rendimientos y en la rentabilidad de los mismos".

En consecuencia, nada hay que reprochar a la sentencia impugnada que, de modo coherente con la doctrina que hemos establecido, examinó con suficiente precisión y detalle el contenido de las resoluciones impugnadas -y de su anexo- desde la perspectiva de los artículos 35 LPAC, 34 de la LSV y 53 del Reglamento 1107/2009, haciendo expresa referencia -además de lo dicho- a las condiciones y al plazo de la autorización, controlada y limitada, a las medidas de mitigación del uso del producto como medidas preventivas, al control de los tratamientos que se delega en las Comunidades Autónomas, y a la circunstancia especial que justifica la necesidad de la autorización, para concluir que dichas resoluciones eran conformes a Derecho.

Conclusiones y costas.

A tenor de lo expuesto en los Fundamentos precedentes, procede desestimar el presente recurso de casación, por ser la sentencia impugnada conforme a Derecho.

Y, en lo que respecta a las costas del presente recurso de casación, conforme a lo previsto en los artículos 93 y 139 de la LJCA, procede su imposición a la parte recurrente, al apartarse temerariamente de la más elemental técnica del recurso de casación y no hacer referencia crítica en su escrito de interposición a la sentencia impugnada, si bien, en virtud de la facultad de moderación prevista legalmente, fijamos como límite de las costas de la casación, por todos los conceptos, la cantidad máxima de cuatro mil euros (4.000 €), más el IVA si procediere, que deberá distribuirse por igual entre las partes demandada y codemandadas; y confirmamos la decisión adoptada en la sentencia impugnada respecto de las costas de la instancia.

Fijar como doctrina jurisprudencial la indicada en el Fundamento Noveno de esta sentencia.

Segundo.- Declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso de casación n.º 5215/2021 interpuesto por la representación procesal de la Confederación Ecologistas en Acción-CODA, contra la sentencia n.º 147/2021 de 6 de mayo, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por ser la sentencia impugnada conforme a Derecho.

Tercero.- Imponer las costas conforme a lo establecido en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.