ATS, 6 de Abril de 2022

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia n.º 251/2021, de 29 de abril, desestimando el recurso n.º 1083/2018 interpuesto por D. Inocencio contra las siguientes resoluciones:

Resolución de 3 de abril de 2018 del Subsecretario, por delegación de la Secretaria de Estado de Comercio del Ministerio de Economía, Industria y Commpetitividad, por la que se acuerda inadmitir el recurso de alzada interpuesto contra las siguientes actuaciones: - Comunicación 22 de marzo de 2018 del Presidente de la Cámara Oficial Española de Comercio e Industria de Quito, informándole que la Asamblea General de Socios de la misma, en su reunión de 21 de marzo de 2018, ha resuelto ratificar la resolución tomada por la Junta Directiva con el 11 de septiembre de 2017 y, en consecuencia, excluirlo como socio de la citada Cámara, así como contra la propia Acta de la Asamblea General Ordinaria de Socios de 21 de marzo de 2018 y la totalidad de acuerdos adoptados en la misma. - Comunicación de 23 de junio de 2017 de la Oficina Económica y Comercial de España en Quito (Ecuador), en contestación a diversos escritos del recurrente, sobre actuaciones de dicha Cámara, reiterando que la misma es una entidad de derecho privado, constituida conforme a las normas de la República de Ecuador, siendo su funcionamiento y gestión responsabilidad de sus órganos de gobierno y no siendo impugnables sus actos mediante procedimiento administrativo al no ser Administración Pública. - Impugnación de la Asamblea celebrada por la Cámara en fecha 4 de mayo de 2017, así como de los acuerdos adoptados en su seno.

Resolución de 24 de julio de 2018 del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que inadmite la solicitud de 1 de marzo de 2017 de acceso a información pública, relativas a actas de las Asambleas de dicha Cámara de Quito de los años 2016 y 2017 y diversa documentación al respecto, así como el expediente para la cesión de instalaciones de la Embajada de España en Quito para la celebración del 75 aniversario de la compañía Iberia en Iberoamérica en 2016 y expediente completo para la celebración de la fiesta nacional desde 2012 a 2016.

Y resolución de 13 de marzo de 2019 del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que inadmite el recurso de alzada contra la Comunicación de 22 de marzo de 2018 de la Presidencia de la Cámara Oficial de Comerio en Quito, informando respecto de la Asamblea de 21 de marzo de 2018 que ratificó la resolución de la Junta Directiva de 11 de septiembre de 2017 de excluir al interesado como socio de dicha Cámara, así como contra el Acta de dicha Asamblea y acuerdos adoptados en la misma.

La Sala, con cita del artículo 23 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y de los artículos 112 y 113 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, razona que, tratándose de una solicitud de acceso a determinada documentación, no procede recurso en sede de alzada administrativa, por lo que el recurso de alzada debe entenderse debidamente inadmitido, cuanto menos respecto de la resolución de 3 de abril de 2018, siendo así además que la posterior resolución de 4 de marzo de 2019 reproduce adicionalmente las pretensiones que dieron lugar a la inadmisión anterior.

Añade que la resolución de 24 de julio de 2018 atiende debidamente la solicitud actora en tanto que la documentación reclamada relativa a las actas de la Asamblea de la Cámara de Quito no obra en su poder, sino en poder de la Cámara, remitiendo respecto de la demás documentación al Ministerio competente, al que se dirigió el recurrente. Añade que, conforme al artículo 4 del Real Decreto 786/1979, de 16 de marzo, por el que se establecen las normas reguladoras del Estatuto general de las Cámaras de Comercio españolas oficialmente reconocidas en el extranjero, la participación de las Oficinas Comerciales en las Cámaras constituidas en el extranjero es limitada, no previendo dicha normativa la remisión de las actas correspondientes.

En cuanto a la recusación instada, regulada en los artículos 22 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la Sala razona que la misma ha de referirse a un procedimiento concreto, y únicamente por las causas legalmente establecidas; y, en el presente caso, se plantea en términos generales para todo tipo de procedimientos y respecto incluso de personas relacionadas con el recurrente.

A continuación, la Sala señala que lo verdaderamente relevante en orden a solventar la presente contienda es la naturaleza y régimen jurídico de las Cámaras constituidas en el extranjero. Considera que el régimen de recursos establecido en la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación (artículo 36), no resulta aplicable a las Cámaras ubicadas en el extranjero, pues las mismas se constituyen en el extranjero por españoles y por extranjeros relacionados con España con arreglo a las leyes de los países respectivos y, por tanto, están sometidas a la legislación propia de cada país, aunque deba mantenerse por parte del Estado español un amplio marco que regule su actividad, dado su reconocimiento oficial. Añade que las previsiones de los artículos 21 y 22 del Real Decreto 786/1979, relativos a la contabilidad y modificación de los estatutos de las Cámaras de Comercio españolas oficialmente reconocidas en el extranjero, y que habilitan alguna intervención de la Administración española al efecto, no legitiman la actuación que el recurrente postula de la Administración española ni la impugnación en autos de la actuación de la Cámara en Quito. Además, los propios Estatutos de la Cámara de Quito señalan en su artículo 15, sobre solución de controversias entre los socios y la propia Cámara, la intervención de un mediador del Centro de Mediación y Arbitraje de la Cámara, acudiendo, si no diese resultado favorable, a un proceso de arbitraje de equidad, con renuncia a su propio fuero y domicilio, ante un Tribunal de Arbitraje sujeto a lo dispuesto en la Ley de Arbitraje y Mediación (de Ecuador, ha de entenderse). Concluye que tal status de estas Cámaras no resulta alterado a estos efectos por el Real Decreto 1179/2020, de 29 de diciembre, por el que se establece el marco del reconocimiento oficial de las Cámaras de Comercio Españolas en el extranjero.

Por último, y en relación con la invocada desviación procesal, la sentencia, con cita de la STS de 3 de julio de 2001, concluye que el recurrente aduce la existencia de desviación procesal, pero no proporciona prueba alguna que la sustente, sin que al efecto sirvan meras conjeturas o suspicacias.

La representación procesal de D. Inocencio presentó escrito de preparación de recurso de casación.

Alega, en primer lugar, que la Cámara Oficial Española de Comercio e Industria de Quito se rige por el Real Decreto 786/4979, de 16 de marzo, hecho que determina la competencia de la presente jurisdicción, y que, en cumplimiento de los requisitos y obligaciones referidos en el expresado Real Decreto, las actuaciones de la Cámara deber ser revisadas por la Administración española y, como es el caso, por tribunales españoles. Considera que sobre la intervención de los tribunales españoles en asuntos relacionados con Cámaras de Comercio de España en el extranjero es determinante la última doctrina de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, citando al efecto las SSAN de 23 de diciembre de 2020 (rec. 530/2017), 10 de febrero de 2021 (rec. 1117/2018), y 31 de marzo de 2021 (rec. 635/2019). En relación con la toma en consideración por la sentencia del artículo 15 de los Estatutos de la Cámara de Quito, alega que dichos estatutos no estaban vigentes en el momento de la impugnación. Y en relación con la afirmación de la sentencia de que el estatus jurídico de las Cámaras no resulta alterado a estos efectos por el Real Decreto 1179/2020, alega que, sin perjuicio de su aplicación o no al presente supuesto, la nueva normativa actualiza el marco que regula los requisitos que deben cumplir las Cámaras para ser reconocidas oficialmente y los efectos de dicho reconocimiento, así como el marco de las relaciones con el Estado español una vez reconocidas, respetando el país en que radican, y dentro de los requisitos que deben cumplir está la legislación española. En cuanto a la desviación de poder, reitera cuanto expuso en sus escritos de demanda y de conclusiones. Denuncia la "Infracción del ordenamiento jurídico por no aplicar cuanto determinan los artículos 1, 2, 4 y 5.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, así como por la aplicación indebida del artículo 5, apartados 2 y 3, resultando de aplicación los artículos 25 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción, muy especialmente el 25, 26 y 27, así como cuanto dispone el Real Decreto 786/1979, de 16 de marzo, por el que se establecen las Normas reguladoras del Estatuto General de las Cámaras de Comercio Españolas, oficialmente reconocidas en el extranjero [...], especialmente el apartado 2 de su artículo primero, por su no aplicación, así como por la no aplicación, de los artículos 2 a 23, ambos incluidos; y la ley de cámaras, Ley 4/2014 de 1 de abril, Básica de las cámaras oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, especialmente sus artículo 22, 23, 24 y 25 por su no aplicación y el artículo 36, por su indebida aplicación". Considera que esta jurisdicción es competente para resolver, y que el recurso ha debido de ser admitido, resolviendo sobre el fondo de las cuestiones planteadas. Añade que "Se han vulnerado los derechos constitucionales de esta parte, artículos 9, 14, 24 y 25 de la Constitución, provocando indefensión, que ha sido denunciada e impugnada en el procedimiento, Se vulnera el marco jurídico que garantiza a los españoles del exterior el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales en términos de igualdad con los españoles residentes en España (Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, promulgada en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 42 de la Constitución". Invoca, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, las presunciones de las letras a) y b) del artículo 88.3 LJCA, y el supuesto del artículo 88.2.e) LJCA.

Y, en segundo lugar, alega, en relación con la recusación, que la misma no se planteó en términos genéricos, sino que se formuló en el expediente concreto en que se presentaba, sin perjuicio de que se advirtiera la obligación del funcionario de abstenerse en los que interviniera su mandante. En cuanto a la conformación del expediente administrativo, alega que no se le permitió que el mismo se completara con documentación que la Administración reconoce tener en su poder pero que no aporta ni cumple con el requerimiento formulado por la Sala. Además, la Sala denegó la prueba propuesta por su mandante. Añade que su representado no ejerció en ningún momento el derecho a la información, siendo la Administración quien instó el trámite para evitar la personación de su mandante, acreditándose fraude procesal y desviación de poder. Denuncia la "Infracción del ordenamiento jurídico por errónea aplicación de los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Infracción del artículo 23 de la Ley de acceso a la información, por su aplicación indebida, así como del artículo 112 y 116 de LPAC, por su no aplicación, así como el artículo 55 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, al conformarse el expediente administrativo; y su artículo 60 por denegarse las pruebas solicitadas, a excepción de la documental aportada. Produciéndose desviación de poder. Se han vulnerado los derechos constitucionales de esta parte, artículos 9, 14, 24 y 25 de la Constitución, provocando indefensión, que ha sido denunciada e impugnada en el procedimiento". Invoca, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, las presunciones de las letras a) y b) del artículo 88.3 LJCA, y el supuesto del artículo 88.2.e) LJCA.

La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 27 de septiembre de 2021, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Ha comparecido, en concepto de parte recurrente, D. Inocencio, representado por la procuradora D.ª Ana María García Fernández; y, en concepto de parte recurrida, el Abogado del Estado, quien se opone a la admisión del recurso de casación.

Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech, Magistrada de la Sala.

La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, introduce en su Disposición Final Tercera una reforma del recurso de casación contencioso-administrativo con la finalidad de intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos. Tal y como se señala en el Preámbulo de la Ley, "[...] con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional [...]". Es por tanto carga del recurrente argumentar de forma suficiente las razones por las cuales concurre el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sin que la mera invocación de los supuestos previstos en la norma satisfaga dicha necesidad.

En el escrito de preparación se invocan, junto al supuesto de la letra e) del artículo 88.2 LJCA, las presunciones de las letras a) y b) del artículo 88.3 LJCA para razonar la concurrencia del interés casacional.

Por lo que respecta al pretendido apartamiento deliberado de la jurisprudencia que invoca la actora, no es posible obviar que el apartamiento que contempla el artículo 88.3.b) LJCA como una presunción de interés casacional objetivo se refiere únicamente a la jurisprudencia del Tribunal Supremo - ATS de 10 de abril de 2017 (RCA 981/2017)- y no a los pronunciamientos de la Audiencia Nacional como parece entender la recurrente. A lo anterior se une que, en relación con la invocada jurisprudencia de esta Sala, no se aprecia la concurrencia de los requisitos exigidos por esta Sección para que pueda apreciarse el apartamiento deliberado de la jurisprudencia, pues para que opere dicha presunción, es preciso que el apartamiento de la jurisprudencia del Tribunal Supremo por parte de la resolución recurrida sea consciente y explícito (hecho a propósito) - ATS de 10 de abril de 2017 (RCA 981/2017)- sin que baste su mera inaplicación o una eventual contradicción -por todos, ATS de 24 de abril de 2017 (RCA 611/2017)-.

Y la presunción recogida en la letra a) del artículo 88.3 LJCA no es absoluta, pues el propio artículo 88.3, in fine, permite inadmitir (mediante "auto motivado") los recursos inicialmente beneficiados por la misma cuando este Tribunal Supremo "aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia", que es lo que acontece en el presente caso en relación con las cuestiones referidas a la recusación, la conformación del expediente administrativo, la denegación de medios de prueba y la desviación de poder, pues, aparte de no justificarse suficientemente el interés casacional respecto de dichas cuestiones -causa de inadmisión del artículo 89.2.f) LJCA-, las mismas se encuentran tratadas por la jurisprudencia, entrando dentro del terreno de la inevitable casuística su proyección y aplicación, necesariamente circunstanciada, a cada ámbito y litigio.

En cambio, esta Sección considera que la parte recurrente ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, de la concurrencia de la presunción del artículo 88.3.a) LJCA en relación con la naturaleza y régimen jurídico de las Cámaras constituidas en el extranjero, apreciándose que no carece manifiestamente de interés casacional, lo cual lleva a considerar que el recurso presenta interés casacional objetivo y la conveniencia de un pronunciamiento de esta Sala del Tribunal Supremo para la formación de jurisprudencia.

En consecuencia, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA en relación con el artículo 90.4 de la misma, procede admitir el recurso de casación con base en el artículo 88.3.a) LJCA, precisando que la cuestión que, entendemos, tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar la naturaleza y régimen jurídico de las Cámaras de Comercio Españolas en el extranjero, y, en concreto, si en el ejercicio de su actividad están sujetas a la tutela de la Administración General del Estado, y si sus resoluciones son recurribles ante la jurisdicción española.

Siendo la norma que, en principio, será objeto de interpretación, el artículo 1 del Real Decreto 786/1979, de 16 de marzo, por el que se establecen las normas reguladoras del Estatuto general de las Cámaras de Comercio españolas oficialmente reconocidas en el extranjero (actual artículo 2 del Real Decreto 1179/2020, de 29 de diciembre, por el que se establece el marco del reconocimiento oficial de las Cámaras de Comercio Españolas en el extranjero), en relación con la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación; y ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

Admitir a trámite el recurso de casación n.º 6712/2021 preparado por la representación procesal de D. Inocencio contra la sentencia n.º 251/2021, de 29 de abril, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso n.º 1083/2018.

Precisar que la cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar la naturaleza y régimen jurídico de las Cámaras de Comercio Españolas en el extranjero, y, en concreto, si en el ejercicio de su actividad están sujetas a la tutela de la Administración General del Estado, y si sus resoluciones son recurribles ante la jurisdicción española.

Identificar como norma jurídica que, en principio, debe ser objeto de interpretación, el artículo 1 del Real Decreto 786/1979, de 16 de marzo, por el que se establecen las normas reguladoras del Estatuto general de las Cámaras de Comercio españolas oficialmente reconocidas en el extranjero (actual artículo 2 del Real Decreto 1179/2020, de 29 de diciembre, por el que se establece el marco del reconocimiento oficial de las Cámaras de Comercio Españolas en el extranjero), en relación con la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación; y ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

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Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Así lo acuerdan y firman.