STS, 3 de Julio de 2001

Ante la solicitud formulada por los recurrentes el 28 de octubre de 1991 al Rectorado de la Universidad de Granada sobre transformación del Seminario de Estudios Sociales de Melilla en Escuela Universitaria de Graduado Social en aplicación de la disposición transitoria tercera del Decreto 1524/86, en relación con el Decreto de la Junta de Andalucía de 11 de julio de 1989, la Universidad de Granada, en Resoluciones de 14 de mayo de 1991, 9 de diciembre de 1991 y 15 de septiembre de 1992, negó que se estuviera ante una obligación y sí ante una mera posibilidad.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por los actores, fue resuelto por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 13 de febrero de 1995, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los actores contra las Resoluciones del Rectorado de la Universidad de Granada de 14 de mayo y 9 de diciembre de 1991, por las que se deniega la obligación de convertir el Seminario de Estudios Sociales de Melilla en Escuela Universitaria adscrita de carácter privado, declarando válidas, por ser conformes a Derecho, las resoluciones impugnadas, sin expresa condena en costas.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de los actores y se opone a la prosperabilidad del recurso la Universidad de Granada.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 26 de junio de 2001.

El primero de los motivos de casación se fundamenta en el artículo 95.1.4 de la Ley 10/92 de 30 de abril por interpretación y aplicación indebida de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 1524/86 de 15 de junio, sosteniendo la parte recurrente que las resoluciones impugnadas incurren en desviación de poder.

El análisis de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 1524/86, de 15 de junio, no permite constatar el carácter imperativo de la obligación de creación de dichas Escuelas de Enseñanza de Graduado Social, teniendo en cuenta:

1. Los antecedentes que se derivan del análisis del Real Decreto 921/80 de la Presidencia del Gobierno de 3 de mayo, que reguló la ordenación de las enseñanzas de Graduado Social y de los Centros que lo imparten (cuyos precedentes están en su creación por Real Decreto de 17 de agosto de 1925 y en el desarrollo, especialmente del artículo 46 y siguientes de la Ley General de Educación).

2. Además, el artículo dos de la Ley Orgánica 11/83 sobre Autonomía de las Universidades, el artículo 9.2 de dicha ley sobre creación y supresión de Escuelas Universitarias, el artículo anexo B-II del Real Decreto 560/90 de 27 de abril, que transfiere a la Comunidad de Andalucía las competencias en materia de enseñanza superior y los Estatutos de la Universidad de Granada (artículos 34 y 37) respecto a los Centros adscritos a la Universidad y el funcionamiento de esos Centros.

   En efecto, la transitoria tercera aludida otorga un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del Real Decreto para que los actuales Centros adscritos a las Escuelas Sociales (Seminarios de Estudios Sociales) puedan solicitar su transformación, de conformidad con la normativa aplicable, en Escuelas Universitarias de Graduados Sociales adscritas a la Universidad que corresponda, de forma que los Seminarios Sociales que cumplido ese plazo no se hayan transformado, quedarán extinguidos.

3. También, por su conexión con la norma de derecho estatal, en el ámbito específico de la Comunidad Autónoma de Andalucía las disposiciones contenidas en el Decreto 67/87 de 11 de marzo de la Consejería de Educación y Ciencia, por el que se regula el régimen de adscripción de Centros Docentes de la Enseñanza Superior a la Universidad de Andalucía y el Decreto 164/89, de 11 de julio, sobre Enseñanzas de Graduado Social, permiten llegar a la conclusión, por el estudio sistemático de los preceptos referidos, que no implican una obligación por parte de la Administración educativa.

La conclusión es que no se trata de cumplir imperativamente el alcance y contenido de una norma, sino reconocer, como expone el fundamento jurídico cuarto de la sentencia impugnada, la necesidad de un Convenio-Concierto con la Universidad, que en el caso examinado, no se produjo, teniendo en cuenta que ya al Seminario de Estudios Sociales de Melilla se le había reconocido el carácter de Centro adscrito a la Escuela Social de Granada por Orden de 5 de agosto de 1983 y que si bien la Universidad de Granada no lleva a cabo un Convenio con el extinguido Seminario de Estudios Sociales de Melilla, por el contrario implanta los estudios de diplomatura en relaciones laborales de carácter oficial en el Centro de la Universidad de Granada, que era la Escuela Universitaria de Ciencias Empresariales en la ciudad de Melilla, razones todas ellas que desvirtúan la supuesta imperatividad aducida por la parte recurrente y la desestimación del motivo.

Tampoco consta acreditado que las Resoluciones impugnadas incurran en desviación de poder de cuyo concepto legal han extraído la doctrina y la jurisprudencia sus notas caracterizadoras, resumidas así en SSTS. 3ª.7 de 2 de abril de 1993, 12 de abril de 1993, 8 de abril de 1994 y 22 de abril de 1994:

a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que confiere la ley a este concepto; (art. 1.2 LJ).

b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en la deliberada pasividad cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva; (SSTS. 5ª, 5-10-83 y 3-2-84).

c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues "si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia de vicios -infracción del ordenamiento jurídico o ilegalidad genérica en los elementos reglados del acto- producido precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma..."; (STS. 5ª, 8-11-78).

d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición "que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional al derecho vulnerado", (STS. 5ª, 10-11-83), lo cierto es que "la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye, antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder"; (STS. 5ª, 30-11-81)

e) En cuanto a la prueba de los hechos que definen la desviación de poder, "siendo generalmente grave la dificultad de una prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados - artículo 1249 del Código Civil- de los que con un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano - artículo 1253 CC- deriva en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma"; (STS. 4ª, 10-10-87).

f) La prueba de los hechos que forma el soporte de la desviación de poder, corresponde a quien ejercita la pretensión de reconocimiento del defecto invalidatorio del acto; sin olvidar que, como señala la STS. 4ª de 23 de junio de 1987, la regla general deducida del artículo 1214 del Código Civil "puede intensificarse o alterarse, según los casos, aplicando el criterio de la facilidad, en virtud del principio de la buena fe en su vertiente procesal: hay datos de hechos fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para la otra"; (FD. 4º).

g) Finalmente, es necesaria la constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita reflejada en la disfunción entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, a cuyo tenor "es difícil, en no pocas ocasiones, determinar el vicio de "desviación de poder" (aunque) ello no debe significar obstáculo para afrontar en cada caso concreto el análisis de las sentencias en las que se precise la existencia de dicho vicio" STS. 3ª. 4ª, de 28-4-92). Y esta disfunción es igualmente apreciable tanto si el órgano administrativo persigue con su actuación un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, como si la finalidad que pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante, por estimable que sea aquella" (STS. 5ª, 24-5-86 y STS. 3ª 11-10-93)

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La aplicación de la jurisprudencia precedente al caso examinado no permite constatar que en la cuestión examinada, las Resoluciones recurridas, en la forma interpretada por la sentencia impugnada, sean generadoras de tal vulneración.

El segundo de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta en la aplicación e interpretación indebida del artículo 3.2.f) de la Ley Orgánica 11/83, al considerar que no es lícito a la Universidad evadirse de la adscripción del Centro, so pretexto de incurrir en vulneración del principio de autonomía universitaria.

En la forma reconocida por el artículo 27.10 de la Constitución, la autonomía de las Universidades en los términos que la ley establezca, ha de realizarse considerando en el artículo 3.2.f), citado como infringido, de la Ley Orgánica 11/83, establece como uno de los componentes de dicha autonomía la elaboración y aprobación de planes de investigación, por lo que para fijar el exacto sentido de la autonomía, hay que partir de las apreciaciones puestas de manifiesto por la jurisprudencia constitucional, especialmente por la sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de febrero de 1987, en la que se dice que la protección de la libertad de enseñanza, el estudio y la investigación, constituye la razón de ser de la autonomía universitaria que requiere la libertad de ciencia garantizada tanto en su vertiente individual como en la colectiva de la institución, entendida ésta como la correspondiente a cada Universidad en particular y no al conjunto de las mismas y remitiéndose a jurisprudencia precedente del Tribunal Constitucional, los principios constitucionales no son compartimentos estancos, sino que cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva para promover los valores superiores del ordenamiento jurídico.

El fundamento y justificación de la autonomía universitaria que el art. 27.10 de la Constitución reconoce, está en el respeto a la libertad académica, es decir, a la libertad de enseñanza, estudio e investigación. La protección de estas libertades frente a injerencias externas constituye la razón de ser de la autonomía universitaria, la cual requiere, cualquiera que sea el modelo organizativo que se adopte, que la libertad de ciencia sea garantizada tanto en su vertiente individual cuanto en la colectiva de la institución, entendida ésta como la correspondiente a cada Universidad en particular y no al conjunto de las mismas, según resulta del tenor literal del art. 27.10 (se reconoce la autonomía «de las Universidades») y del art. 3.1 de la L. R. U. («Las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía y de coordinación entre ellas»).

En el caso examinado, no se advierte que se haya producido por la sentencia impugnada una indebida aplicación del artículo 3.2.f) de la Ley Orgánica 11/83 de Reforma Universitaria, pues el mencionado principio reconoce que la Universidad tiene plena capacidad para establecer los planes de estudio y para, mediante procedimiento reglado, posibilitar la creación y adscripción de Centros sin que venga obligado a incorporar un Centro por el solo hecho de que lo soliciten, sin que se cumpla el necesario requisito de suscripción del correspondiente convenio con la Universidad, lo que implica un derecho de solicitud a la transformación, pero no la obligación de admitir la transformación e incorporación por parte de la Universidad, de forma que la conclusión es el reconocimiento a los Seminarios de Estudios Sociales del derecho de opción entre adscribirse como Escuela Universitaria o extinguirse y realizada una opción por integración, se incorporan a la Universidad, pero ese no supone un acto reglado de adscripción por parte de la Universidad, puesto que la transitoria tercera del Real Decreto 1524/86, como hemos indicado, no impone imperativamente dicha adscripción, razones que desvirtúan la interpretación llevada a cabo por la parte recurrente, atentatorias, a su juicio, de la autonomía universitaria y procede desestimar el motivo.

El tercero de los motivos de casación se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, en la vulneración de los artículos 9 y 14 de la Constitución, considerando que todas las Escuelas Sociales obtuvieron la correspondiente transformación en Escuelas Universitarias, excepto la de Melilla y solicitan, en consecuencia, la indemnización de daños y perjuicios.

Para que pudiera ser apreciada la existencia de discriminación contraria al principio constitucional de igualdad sería imprescindible que existiera, como requisito esencial, lo que se ha dado en llamar "validez del término de comparación", esto es, que las situaciones contempladas sean sustancialmente iguales, por cuya razón tanto este Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional tienen reiteradamente declarado que, caso de alegarse la infracción del artículo 14 de la Constitución, es necesario aportar un término de comparación válido y demostrativo de la identidad sustancial de situaciones jurídicas que han recibido trato diferente, sin causa objetiva y razonable o por concurrir factores diferenciales pudiera derivarse una justificación en la desigualdad de trato (STC nº 46/86, 162/85, entre otras).

En el caso examinado, no consta acreditada la supuesta discriminación, puesto que concurren circunstancias que no permiten sentar un válido término de comparación basado en una identidad de situaciones y, así, en Granada existía una Escuela Social, que hoy se ha convertido en Escuela Universitaria y con respecto al trato discriminatorio del Seminario de Estudios Sociales de Melilla con respecto a otros Seminarios, existían otros en Andalucía y estaban adscritos a la Escuela Social de Granada, pero ello no implica que las circunstancias fueran las mismas pues, aunque se haya llegado a un convenio con el Seminario de Estudios Sociales de Almería, convirtiéndolo en Centro adscrito, no ocurre lo mismo con el resto de los Seminarios existentes en Tetuán, Málaga, Sevilla, Huelva, Jaén. Cádiz Jerez, Osuna o Lucena, que están ubicados en distintos distritos universitarios en las respectivas Universidades.

En distintos momentos se valoraron la ubicación de los antiguos Seminarios, se respetó el catálogo de las titulaciones de las distintas ciudades y la Universidad de Granada decidió crear un título propio de relaciones laborales en la ciudad de Melilla, no manteniendo la condición de Centro adscrito a la Universidad y su transformación en Escuela Universitaria del antiguo Seminario de Estudios Sociales de esta ciudad y la conversión en Escuela adscrita del Seminario que impartía sus enseñanzas en la ciudad de Almería, cuyo ámbito territorial queda separado de la Universidad de Granada e incluido en la propia Universidad de Almería, que no tenía previsto ofertar ningún título equivalente.

Por el contrario, en el caso que estamos contemplando, estaba previsto la implantación de los estudios de relaciones laborales en la ciudad de Melilla, por Resolución de 13 de mayo de 1992 de la Universidad de Granada, por la que se hizo público el Plan de Estudios de la Diplomatura en relaciones laborales a impartir en la Escuela Universitaria de Estudios Empresariales de Melilla (BOE de 29 de junio de 1992).

Finalmente, el rechazo de los distintos motivos interpuestos por los recurrentes determina, igualmente, la inexistencia de la indemnización de daños y perjuicios solicitada, no concurriendo los requisitos determinantes de una lesión resarcible por inexistencia de vulneración de los requisitos previstos en los artículos 106.2 de la CE, 40 y 41 LRJAE, 139 y ss. de la Ley 30/92, 121 LEF y 133 REF, y reiterada jurisprudencia de esta Sala, por todas, las STS, 3ª, 6ª de 12 de mayo de 1997 y 20 de octubre de 1997, por no encontrarnos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración, al faltar los requisitos: a) El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente. b) En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo. c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas. d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasional, circunstancias no concurrentes en la cuestión examinada.

Tampoco existe lesión efectiva cuando se perjudican meras expectativas que no son derechos adquiridos, puesto que nuestro ordenamiento jurídico conforma la responsabilidad de la Administración con carácter objetivo y no puede predicarse el término de lesión cuando no se trata de una conducta antijurídica realizada por la Administración, sin que la carga del elemento lesión resida especialmente en el daño producido en el patrimonio del particular y si bien la aplicación del principio de la reparación integral implica que la misma comprende, dentro del ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, los daños alegados y probados por el perjudicado, lo que supone la inclusión de los intereses económicos valuables y los conceptos de lucro cesante y daño emergente, partiendo del principio contenido en los artículos 1.106 del Código Civil y 115 de la Ley de Expropiación Forzosa y de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, las sentencias de 7 de octubre y 4 de diciembre de 1980, 14 de abril y 13 de octubre de 1981, 12 de mayo y 16 de julio de 1982, 16 de septiembre de 1983, 10 de junio, 12 y 22 de noviembre de 1985), es de tener en cuenta que se excluyen las meras expectativas según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (así en sentencia de 15 de octubre de 1986).

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente en casación.