STS 193/2022, 16 de Febrero de 2022

Resolución recurrida en casación.

El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia del TSJG núm.123/2019 de 27 de febrero, que desestimó el recurso de apelación núm. 15003/2019, interpuesto por la representación procesal de Navantia contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Ferrol de 19 de octubre de 2018 (procedimiento 88/17), sobre liquidación en concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Tramitación del recurso de casación.

1. - Preparación del recurso. La procuradora doña Andrea de Dorremochea Guiot, en representación de Navantia mediante escrito de 23 de abril de 2019 preparó el recurso de casación contra la expresada sentencia de 27 de febrero de 2019.

   El TSJG tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 2 de mayo de 2019, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

2. - Admisión del recurso. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 5 de noviembre de 2020, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

   "2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

   Determinar el alcance y extensión de los artículos 61.2 y 62.1.a) TRLHL en lo que hace a la exención de los inmuebles del Estado propiedad del Estado, afectos a la defensa nacional, cuando está cedido su uso a una empresa en virtud de concesión administrativa u otro título que comprenda la posesión y, en particular, si se mantiene la exigencia del doble requisito subjetivo y objetivo, en los términos de la sentencia de esta Sala de 12 de diciembre de 2017, pronunciada en el recurso de casación en interés de la Ley nº 3054/2016.

   3. ) Las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 61.2 y 62.1.a) del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo."

3. - Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación). La procuradora doña Andrea de Dorremochea Guiot, en representación de Navantia, interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 4 de enero de 2021, que observa los requisitos legales, argumentando que la sentencia en la que se fundamenta la sentencia ahora recurrida ha sido casada y anulada en la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2020 (rca. 2083/2019. ES:TS:2020:3052).

   Precisa que la pretensión deducida tiene por objeto determinar que la sentencia impugnada infringe los art. 62.1 a), 61.1, y 63 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo) ["TRLHL"] con relación al artículo 54 y la Disposición Transitoria tercera de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE de 31 de diciembre), pues desconoce la exención prevista en el citado art. 62.1 a) respecto a los bienes inmuebles del Estado afectos a la Defensa Nacional, y solicita que se dicte doctrina jurisprudencial que fije que la exención del Impuesto sobre Bienes Inmuebles se ha de predicar de los inmuebles del Estado propiedad del Estado afectos a la Defensa Nacional, aun cedidos a una empresa propiedad del Estado en virtud de concesión administrativa o de otro título que comprenda la posesión.

   En definitiva, considera que consta acreditado que el bien inmueble objeto de controversia reúne los requisitos establecidos en el art. 62.1.a) TRLHL para la aplicación de la exención de pago del IBI prevista en el mismo. El objeto de la exención lo constituyen inmuebles afectos a la Defensa Nacional, propiedad del Estado, sin que sea relevante a estos efectos cuestiones ajenas al cumplimiento de estos requisitos, como son si se articula el derecho de uso a través de una concesión o de otro título que comprenda la posesión o si la propiedad del Estado es directa o indirecta a través de un ente instrumental, como es el caso de Navantia.

4. - Escrito de la Administración sin oposición al recurso interpuesto. La procuradora doña María de los Ángeles Villalba López, en representación del Ayuntamiento de Ferrol, presentó escrito de fecha 8 de marzo de 2021, poniendo en conocimiento de la Sala que "la Administración recurrida ha reconocido en vía administrativa la exención de IBI de la parcela 2743002NJ6124S0001YX, anulando las liquidaciones de IBI correspondientes a citada parcela catastral de los años 2015, 2016, 2017, 2019 y 2020, con los efectos consecuentes a tales declaraciones (documento 01), y la devolución del ingreso de la liquidación del 2016 sin perjuicio de su compensación con la deuda por IAE del 2017."

5. - Votación, fallo y deliberación del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 9 de marzo de 2021, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

   Por providencia de fecha 17 de diciembre de 2021 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 8 de febrero de 2022, fecha en que comenzó su deliberación.

La controversia jurídica

El debate casacional versa sobre el alcance y extensión de la exención que, a efectos del IBI, contempla el artículo 62.1.a) TRLHL, con relación a los "inmuebles" del "Estado afectos a la defensa nacional". En particular, las cuestiones de interés casacional formuladas en el auto de admisión encuentran claros antecedentes en pronunciamientos de esta Sala que han establecido una consolidada doctrina jurisprudencial, reflejada, entre otras, en las sentencias de 17 de septiembre de 2020, rca. 2241/2019 y 1823/2019; 2 de octubre de 2020, rca. 2083/2019, y de 21 de julio de 2021, rca. 6157/2020.

Por tanto, procede reiterar nuestra jurisprudencia sin que a ello obste el escrito del Ayuntamiento que, sobre la base del artículo 76.1 de la LJCA, pone de manifiesto que ha reconocido en vía administrativa la exención de IBI pues, sin dilucidar su funcionalidad en sede de casación y con independencia de que deban reconocerse "totalmente" las pretensiones del demandante, aquel escrito alude, sin embargo, a una compensación por un concepto tributario, ajeno al presente recurso de casación, debiéndose significar, en todo caso, que la providencia de señalamiento es firme.

Remisión a los antecedentes jurisprudenciales

Razones de seguridad jurídica y de unidad de doctrina reclaman que nos remitamos a la expresada jurisprudencia, aplicándolo al concreto caso que nos ocupa.

Baste, pues, remitirnos a la primera de las citadas, sentencia núm.1184/2020, de 17 de septiembre, rec. cas. 2241/2019, para resolver la presente controversia:

"SEGUNDO. Preceptos del TRLHL concernidos en este proceso, y algunas consideraciones previas a la resolución de la cuestión casacional objetiva.

1. El beneficio fiscal controvertido se contenía en un principio en el artículo 64.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, a tenor del cual, "[g]ozarán de exención los siguientes bienes": "[l]os que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, y estén directamente afectos a la defensa nacional, seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios; (...)".

   Como consecuencia de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la citada Ley 39/1988, la exención pasó a regularse en el artículo 62.1.a) y a señalar, en una redacción que se conserva en el vigente TRLHL, que "[e]starán exentos los siguientes inmuebles": "[l]os que sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén directamente afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional".

2. Una correcta hermenéutica del precepto que acabamos de reproducir precisa tener en consideración lo previsto en los artículos 60, 61 y 63 del TRLHL.

   El artículo 60 TRLHL dispone que "[e]l impuesto sobre Bienes Inmuebles es un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles en los términos establecidos en esta ley".

   Por su parte, el artículo 61 TRLHL establece en los apartados e incisos que nos interesan:

   "1. Constituye el hecho imponible del impuesto la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales: a) De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos. b) De un derecho real de superficie. c) De un derecho real de usufructo. d) Del derecho de propiedad.

2. La realización del hecho imponible que corresponda de entre los definidos en el apartado anterior por el orden en él establecido determinará la no sujeción del inmueble urbano o rústico a las restantes modalidades en el mismo previstas. (...)".

   Y, en fin, el artículo 63.1, párrafo primero, TRLHL, identifica como sujetos pasivos, a título de contribuyentes, a "las personas naturales y jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que ostenten la titularidad del derecho que, en cada caso, sea constitutivo del hecho imponible de este impuesto".

3. Una vez reflejados los preceptos implicados, es importante destacar que no es objeto de discusión en este proceso que la finca controvertida está afecta a la defensa nacional, que es íntegramente propiedad del Estado, y que este es titular del 100% de las acciones de la sociedad NAVANTIA. La sentencia impugnada solo le niega a esta última la exención en el IBI prevista en el artículo 62.1.a) TRLHL porque entiende que la transformación del título por el que NAVANTIA utiliza las instalaciones navales de Ferrol en una concesión demanial, determina que, en virtud del artículo 61, apartados 1 y 2, TRLHL, el Estado deje de estar sujeto al IBI -en tanto que no realiza el hecho imponible-, no siendo sujeto pasivo del mismo (artículo 63 TRLHL). Y es que, según la Sala a quo, "la exención que beneficia al propietario, si no está sujeto al impuesto, no puede hacerse valer en favor del concesionario".

4. Frente al criterio del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, hay que remarcar que el IBI es "un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles" (artículo 60 TRLHL), y que, como sostiene la representación de NAVANTIA, cuando el artículo 62.1.a) TRLHL dispone que estarán exentos los "inmuebles" del "Estado afectos a la defensa nacional", establece una exención de carácter objetivo (el precepto hace mención solo a los inmuebles, no a los sujetos pasivos), exigiendo únicamente que los inmuebles (1º) sean propiedad del Estado y (2º) estén afectos a la defensa nacional, con independencia -como hemos dicho en anteriores pronunciamientos que en seguida recordaremos- de si los mismos son utilizados directamente por el Estado o por una empresa pública, o de la figura jurídica con la que instrumentaliza su derecho de uso.

5. En línea con lo anterior, tiene razón la actora en que el objetivo de la prelación de derechos sobre el inmueble objeto de gravamen que establece el artículo 61 TRLHL es, simplemente, individualizar quién es el sujeto pasivo del tributo, que solo puede ser una persona física o jurídica, nunca un inmueble; y en que la exención no beneficia al propietario, sino a los bienes inmuebles propiedad del Estado que se encuentren afectos a la defensa nacional, independientemente del título en virtud del cual se produzca su ocupación.

6. Y coincidimos asimismo con NAVANTIA en que, en principio, no existe contradicción entre nuestras sentencias de 17 de mayo de 2011 y 12 de diciembre de 2017.

   Y es que la última de las citadas analiza un supuesto en el que se produce una escisión del derecho de propiedad sobre un bien destinado a desarrollar un servicio público penitenciario, correspondiendo la propiedad del vuelo a la compañía que explota dicho servicio, en calidad de superficiaria, y la propiedad del suelo a la Generalitat de Cataluña. Así se pone de relieve en el FJ 4º al señalar que "el bien en el que se presta el servicio penitenciario conocido como "Brians-2" por la Generalitat de Cataluña, presenta escindida su titularidad: sobre el suelo, dicha Administración Pública ostenta la propiedad, sobre el vuelo, Can Brians 2, S.A., durante los ejercicios tributarios a que se refiere este litigio (30 de septiembre de 2009 a 30 de septiembre de 2013), era titular de un derecho de superficie". Razón por la cual se concluye que "[s]i, sobre el inmueble litigioso, la Generalitat de Cataluña es la propietaria del suelo y la mencionada compañía lo es del vuelo, en cuanto superficiaria, y si sobre un mismo bien catastral caben que concurran diversas titularidades, siendo también factible la valoración catastral separada de sus distintos elementos, resulta de todo punto coherente y ajustado al diseño que del IBI ha realizado el legislador concluir que dicho impuesto, que grava el valor catastral de los bienes inmuebles (artículo 60, en relación con el 65, TRLHL), pueda recaer sobre diferentes titularidades" (FJ 5º).

   El fundamento jurídico 3º de la sentencia, por otro lado, hace afirmaciones que coinciden plenamente o pueden interpretarse de conformidad con el criterio de la sentencia de 17 de mayo de 2011. En primer lugar, se dice que el "artículo 62.1 TRLHL establece exenciones objetivas del impuesto, esto es, dispensas que atienden a la naturaleza del bien sobre el que se realiza el hecho imponible"; y que "su letra a) declara exentos los inmuebles que sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional".

   En segundo lugar, que "[l]a exención requiere, pues, la concurrencia de dos requisitos, uno subjetivo y otro objetivo. El primero atiende a la titularidad del bien, que ha de serlo del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales. Pero este requisito subjetivo presenta una nota de talante objetivo: no alcanza a cualquiera de las titularidades sobre los bienes que, con arreglo al artículo 61.1 TRLHL, constituye el hecho imponible del impuesto (concesión administrativa, derecho real de superficie, derecho real de usufructo y derecho de propiedad), sino sólo a la propiedad". Cabe interpretar aquí que para que tenga lugar la exención en el IBI el inmueble tiene que ser de titularidad del Estado (en el caso de los afectos a la defensa nacional), pero en condición de propietario, que es, precisa e inequívocamente, la condición que reclama el artículo 62.1.a) TRLHL, y concurre en el caso examinado en este proceso.

   En tercer y último lugar, se asevera que "[e]l requisito objetivo supone que, además, el bien debe estar afecto a la seguridad ciudadana o a los servicios educativos o penitenciarios, así como, en el caso de los del Estado, a la defensa nacional".

   TERCERO. Respuesta a la cuestión casacional objetiva: la sentencia de esta Sala y Sección de 11 de junio de 2020, dictada en el recurso de casación núm. 3138/2017.

   En todo caso, si existiera una contradicción entre los criterios formulados en nuestras sentencias de 17 de mayo de 2011 y 12 de diciembre de 2017, es claro que nos habríamos decantado por los de la primera al remitirnos íntegramente a sus postulados en la reciente sentencia núm. 743/2020, de 11 de junio, dictada en el recurso de casación núm. 3138/2017.

   Así, decíamos en su fundamento jurídico tercero:

   "En relación con la exención del artículo 62.1.a) TRLHLH para los bienes afectos a la defensa nacional solo nos hemos pronunciado brevemente en la sentencia de esta Sección de 27 de mayo de 2011, pero lo hemos hecho en unos términos lo suficientemente rotundos y claros como para resolver algunas de las incógnitas que se plantean en el recurso de casación."

   En particular, decíamos en aquella sentencia, con interés para la resolución de este proceso:

   "QUINTO.- (...). El hecho imponible del IBI está constituido por la propiedad de los bienes inmuebles. Dichos inmuebles tienen reconocida la exención en el Impuesto sobre Bienes inmuebles dado su carácter de bienes propiedad del Estado de interés militar por estar afectos, bien directa o indirectamente, a la Defensa Nacional.

   La exigencia de que el inmueble propiedad del Estado esté afecto a la Defensa Nacional ha de ser interpretada con criterio amplio. La evolución legislativa nos lleva a entenderlo así pues la afección a los intereses de la Defensa Nacional ya no tiene que producirse "directamente" como imponía el artículo 64.a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales. La justificación última que abrigó la reforma ya en la Ley 51/2002, de 27 de diciembre -como se señaló en explicación de la enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado- fue "reforzar la seguridad jurídica en el supuesto de exención del Impuesto de Bienes Inmuebles correspondiente a los bienes afectados a un interés público tan relevante y exclusivo del Estado como es la Defensa Nacional; parece evidente que la intención del legislador no era otra que, de esta manera, evitar que opere la exención del tributo sólo cuando la afectación a la Defensa Nacional del bien inmueble sea directa, y así extenderla -a partir de la entrada en vigor de la reforma- a todos los bienes en que tal afectación exista, independientemente de que esta pueda considerarse de mayor o menor intensidad.

   Es lo cierto que, hasta ahora y sobre la base de la anterior redacción del precepto reformado, los tribunales de esta Jurisdicción han ofrecido una interpretación harto restrictiva y limitada de la exención y ha sido, en muchas ocasiones, precisamente el adverbio "directamente" el que ha venido justificando la no aplicación de la exención de los bienes.

   En el caso que nos ocupa el inmueble que ocupa NAVANTIA ha de considerarse como un bien originariamente afecto a la Defensa Nacional como así resulta de los términos del artículo 15 de la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, de la Defensa Nacional , que prevé la infraestructura industrial (la industria militar) como una de las que se integran en la coordinación de los recursos de la Nación, necesarios para lograr los objetivos fijados en la política de defensa.

   No hay incompatibilidad entre la naturaleza de estos terrenos, propiedad del Estado y de interés para la Defensa Nacional, y la circunstancia de que NAVANTIA realice actividades que por su propia naturaleza persigan un fin lucrativo. Ni la naturaleza jurídica de aquella empresa ni el fin lucrativo que la misma pueda perseguir desvirtúan la naturaleza de aquellos terrenos ni el fin público que los mismos cumplen como afectos, directa o indirectamente, a la Defensa Nacional, sin perjuicio de que su gestión se encomiende a una empresa, sin que esta gestión conlleve ninguna transmisión o cesión de terrenos, que siguen siendo de titularidad estatal, así como tampoco altera el fin, que sigue siendo el alcance o logro de uno de los objetivos del servicio público de la Defensa Nacional. La actuación del Estado por medio de personas interpuestas no deja de ser en cierto modo una ficción jurídica para una mayor agilidad en la gestión de determinados intereses, pero ello no empaña la idea de que tal actividad industrial se encuentra íntimamente conectada con las funciones públicas encomendadas al Ministerio de Defensa por el Ordenamiento Jurídico" (el énfasis no es del original)".

   Y en el fundamento jurídico cuarto reiteramos:

   "4. Efectivamente, recordemos que en nuestra sentencia de 27 de mayo de 2011 hemos reflejado que "[l]a exigencia de que el inmueble propiedad del Estado esté afecto a la Defensa Nacional ha de ser interpretada con criterio amplio"; que "la afección a los intereses de la Defensa Nacional ya no tiene que producirse "directamente" como imponía el artículo 64.a) de la Ley 39/1988"; que "[l]a justificación última que abrigó la reforma ya en la Ley 51/2002" fue "reforzar la seguridad jurídica en el supuesto de exención del Impuesto de Bienes Inmuebles correspondiente a los bienes afectados a un interés público tan relevante y exclusivo del Estado como es la Defensa Nacional"; que "la intención del legislador" fue "evitar que opere la exención del tributo sólo cuando la afectación a la Defensa Nacional del bien inmueble sea directa, y así extenderla" a "todos los bienes en que tal afectación exista, independientemente de que esta pueda considerarse de mayor o menor intensidad" o de que se lleve a cabo "directa o indirectamente"; que ya no cabe la interpretación "restrictiva y limitada de la exención" que venían justificando algunos tribunales con apoyo en el adverbio "directamente"; y que ni la "naturaleza jurídica" de la empresa que realice la gestión ni el "fin lucrativo que la misma pueda perseguir" desvirtúan el fin público que el inmueble cumple como afecto a la defensa nacional".

   CUARTO. Criterios interpretativos sobre los artículos 61 y 62.1.a) TRLHL.

   Conforme a lo hasta aquí expuesto, y según ordena el artículo 93.1 LJCA, procede fijar la siguiente interpretación del precepto legal concernido en este litigio:

   El IBI es "un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles" (artículo 60 TRLHL), y cuando el artículo 62.1.a) TRLHL dispone que estarán exentos los "inmuebles" del "Estado afectos a la defensa nacional", establece una exención de carácter objetivo, exigiendo únicamente que los inmuebles (1º) sean propiedad del Estado y (2º) estén afectos a la defensa nacional, con independencia de si los mismos son utilizados directamente por el Estado o por una empresa pública, o de si la figura jurídica con la que instrumentaliza su derecho de uso es la concesión demanial. De manera que el objetivo de la prelación de derechos sobre el inmueble objeto de gravamen que establece el artículo 61 TRLHL es, simplemente, individualizar quién es el sujeto pasivo del tributo, que solo puede ser una persona física o jurídica, nunca un inmueble".

Resolución del recurso de casación

Atendiendo a lo anteriormente expresado, procede estimar el recurso de casación deducido por la representación procesal de Navantia, por cuanto se constata que, en efecto, la sentencia recurrida ha interpretado de manera incorrecta el ordenamiento jurídico al negar a dicha sociedad la exención en el IBI prevista en el artículo 62.1.a) TRLHL porque entiende que la transformación del título por el que NAVANTIA utiliza las instalaciones navales de Ferrol en una concesión demanial, determina que, en virtud del artículo 61, apartados 1 y 2, TRLHL, el Estado deje de estar sujeto al IBI -en tanto que no realiza el hecho imponible-, no siendo sujeto pasivo del mismo (artículo 63 TRLHL). Y ello con fundamento en que "la exención que beneficia al propietario, si no está sujeto al impuesto, no puede hacerse valer en favor del concesionario", lo que contraviene el criterio expresado en el fundamento jurídico anterior.

Lo señalado implica asimismo la estimación del recurso de apelación y, por ende, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Navantia.

Pronunciamiento sobre costas

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación; y por lo que se refiere a las costas de la instancia, a tenor del artículo 139.1 LJCA, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, conforme al criterio interpretativo general y reiteradamente aplicado por este Tribunal Supremo