ATS, 13 de Enero de 2022
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Enero 2022 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 13/01/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 5002/2020
Materia: ADMINISTRACION LOCAL
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
Secretaría de Sala Destino: 004
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 5002/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmas. Sras. y Excmos. Sres.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
Dª. María Isabel Perelló Doménech
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Rafael Toledano Cantero
Dª. Esperanza Córdoba Castroverde
En Madrid, a 13 de enero de 2022.
En el acuerdo de 7 de julio de 2016, del Pleno del Ayuntamiento de Reinosa, se instaba al Gobierno municipal a:
"1.- Manifestar su adhesión y apoyo a la resolución del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 2014 por la que se reconoce el Estado de Palestina.
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- Mostrar la solidaridad con la población de los territorios ocupados instando a la ONU a garantizar su protección y a obligar a Israel a cumplir la legalidad internacional.
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- Declarar el municipio de Reinosa, Espacio Libre de Apartheid Israelí (ELAI), difundirlo entre la ciudadanía, insertando el Sello Espacio Libre de Apartheid Israelí en la página web municipal, sello que recibirá de la Red solidaria contra la ocupación de Palestina.
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- Adoptar las medidas legales oportunas para que los procesos de contratación y compra incluyan previsiones que impidan contratar servicios o comprar productos a empresas cómplices de violaciones del Derecho Internacional y que no acaten el Derecho de Autodeterminación del pueblo palestino (Resolución 242 del Consejo de Seguridad de las naciones Unidas, Declaración de la Corte Intencional de Justicia de 9 de julio de 2004. el Estatuto de Roma de la Corte Penal y la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU).
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- Fomentar la cooperación con el movimiento BDS (Boicot, desinversiones y sanciones), articulado a nivel estatal por la Red Solidaria contra la Ocupación de Palestina y a nivel autonómico y local por el Comité de Solidaridad con la Causa Árabe".
Asimismo, se acuerda instar a que el Gobierno nacional adopte acuerdos en el mismo sentido de los recogidos en el punto anterior, y se traslade el citado acuerdo al Parlamento Europeo, a las embajadas de Israel y Palestina en España, al Gobierno nacional, y al Gobierno de Cantabria.
La representación procesal de la Asociación "Acción y Comunicación sobre el Oriente Medio" (ACOM) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el citado acuerdo, que se tramitó como procedimiento ordinario núm. 4/2019.
Por sentencia núm. 201/2019, de 28 de noviembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Santander, se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, anulando los puntos 4 y 5 del referido acuerdo municipal. Afirma el Juzgador en el fundamento jurídico tercero de la sentencia, que el acuerdo no es un acto meramente político fruto de la libertad de expresión y pluralismo político, irrecurrible en vía contenciosa-administrativa. Se reconoce que el acto tiene una finalidad política, pero queda sujeto al control jurisdiccional ( STS de 24-11-2003, rec. 7786/2000). El acuerdo -entiende la sentencia- insta al gobierno municipal a ejecutar lo acordado, convirtiéndose en un auténtico acto administrativo. Cita sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, en concreto, del de Asturias de 29 de septiembre de 2016 y la STS de 24 de junio de 2014 (recurso de casación núm. 2500/2012). La Corporación debe actuar en el ámbito de sus competencias, lo que no considera que ocurra en ese caso, al recaer el acuerdo impugnado sobre materia de relaciones internacionales aspecto competencia del Estado ( art. 149.1.3ª CE) y de la legislación de contratos cuya competencia exclusiva corresponde al Estado igualmente ( art. 149.1 18 CE), por tanto, en virtud del contenido del acuerdo adoptado, el Ayuntamiento no puede apelar a la autonomía local.
Finalmente, se refiere a la sentencia del Juzgado núm. 3 de Oviedo, de 6 de marzo de 2018, que se funda en la citada sentencia del TSJ de Asturias de 29 de septiembre de 2016 (rec. 297/2016), recaída en acuerdo similar de fomento del movimiento BDS, donde se entendió que se vulneraba el principio de igualdad ( art. 14 CE), por crear discriminación respecto el Estado israelí.
En conclusión, el Juzgador sostiene que los apartados 4º y 5 del acuerdo son adoptados careciendo de competencia el Ayuntamiento y vulnerando el derecho de igualdad, declarando que el resto de adhesiones y muestras de solidaridad no incurren en ilegalidad.
Disconformes con la sentencia, formulan respectivos recursos de apelación, por un lado, el representante procesal de la Asociación "Acción y Comunicación sobre el Oriente Medio", y por otro, la representación de la codemandada en la instancia, la Asociación Interpueblos.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, estima el recurso de apelación núm. 37/2020 respecto la Asociación "Acción y Comunicación sobre el Oriente Medio" y desestima el recurso formulado por la Asociación Interpueblos.
La sentencia señala que, en virtud de la STS, sección 4ª, de 26-06-2019, núm. 920/2019 (rec. 5075/2017), la relación entre acto político y las competencias municipales sobre actuaciones que exceden la legislación sobre Ia materia, tras analizar Ia jurisprudencia constitucional, aI efecto concluye el Tribunal Supremo que eI acto municipal "[...] se mueva o no, en un terreno político y produzca, o deje de producir efectos jurídicos o efectos vinculantes (Cfr., FJ 2 de la STC 42/2074) es susceptíble de control jurisdiccional diferenciándolos claramente de otras actuaciones del Gobierno o de las Comunidades Autónomas (...) lo impugnado en el caso es un acto administrativo que, con independencia de su contenido político, sus efectos y su finalidad es, en forma evidente, susceptible de control judicial y ha de ser valorado en su conjunto", valorándose en tal caso si incurre en vicio de falta de competencia que determinaría su nulidad de pleno derecho y añade que "[n]o son relevantes para este caso los precedentes jurisprudencia. res de esta Sala que consienten a los Ayuntamientos manifestaciones de deseos, aspiraciones ideales, inquietudes o preocupaciones de sus vecinos (...) aquí la actividad municipal tiene unos efectos prácticos directos y un contenido administrativo relevante que debe determinar su anulación".
Asimismo, refiere otras sentencias de Tribunales de Justicia, tanto de Madrid, como de Canarias, y de Navarra, sentencia de 30-12-2019 (rec. 424/19), habiendo ésta recaído también sobre el Espacio Libre de Apartheid Israelí, y donde se declaró que el Acuerdo excedía de una mera declaración de principios, y de los problemas locales de los vecinos, irrogándose el Ayuntamiento competencias internacionales que no tiene atribuidas.
La Sala concluye que el acuerdo incurre en manifiesta falta de competencia para adoptar las declaraciones realizadas [ art. 47.1 b) de la Ley del procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas]. El acuerdo recoge compromiso de ejecución y adhesión al boicot, excediendo de las competencias locales previstas en el artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, en relación con el principio de objetividad ( art. 137 CE).
Finalmente, se formuló voto particular de la Ilma. Magistrada doña María Esther Castanedo García, en el que se manifiesta que este tipo de acuerdos que se adoptan por las entidades locales reflejan simplemente opiniones en representación de los ciudadanos que representan y por los que han sido elegidos. Distinto parecer entiende aplicable a los efectos jurídicos sobre la prohibición de determinados colectivos a ser admitidos en procesos de contratación, estando conforme en este aspecto con la sentencia. Asimismo, señala su conformidad con la sentencia de la instancia en lo concerniente a que no es posible realizar control jurisdiccional de decisiones de contenido político, salvo si afectan a derechos fundamentales, y añade que la doctrina de la STS de 26 de junio de 2019 (recurso 5075/2017), podría dar lugar a considerar que la autonomía de las Corporaciones locales es meramente administrativa pero no política, de ahí que defienda que es la jurisdicción contenciosa-administrativa la competente para controlar toda actuación de la administración sin excluir a la municipal, si bien los actos políticos sólo se controlará a la posible afectación a los derechos fundamentales.
Contra la sentencia citada en el Fundamento Jurídico anterior, ha preparado recurso de casación la representación procesal de la Asociación Interpueblos, en el que defiende que se ha vulnerado los artículos 1.1 y 2.a) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, en relación con los artículos 2, 9.3, 20, 103, 137 y 140 de la Constitución española, así como los artículos 2 a) y 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local [LBRL].
Plantea la parte recurrente que el acuerdo objeto de recurso no era susceptible de recurso contencioso-administrativo, porque se trataba de una moción de carácter político, y no de un acto administrativo en sentido técnico, como resolución que produzca efectos vinculantes en la esfera. La ejecución de decisiones en virtud del acuerdo, mediante actos administrativos, es lo que se entiende que, en su caso, pueden generar efectos jurídicos vinculantes para los destinatarios y, por ende, ser objeto de recurso. Al efecto alega pronunciamiento tanto de Tribunales de Justicia como del Tribunal Supremo sobre el control jurisdiccional de actos municipales con alcance político exterior:
- Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid número 453/2017, de 14 de junio de 2017 [Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda; recurso de apelación núm. 240/2017].
- Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias número 456/2018, de 28 de mayo de 2018 [Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección única; recurso de apelación núm. 48/2018].
- Auto de admisión del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 2019 [Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera; recurso de casación núm. 5494/2018].
- Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía número 1336/2019, de once de septiembre de 2019 [Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera; recurso de apelación núm. 100/2019].
- Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 24/11/2003 (recurso de casación núm. 7786/2000).
- Sentencia del Tribunal Supremo Secc. 4º de 26-06-2019 nº 920/2019 (recurso de casación núm. 5075/2017). Impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Collbató, de 24 de septiembre de 2012, que declara a dicho municipio un territorio libre y soberano. Se estima recurso de casación el A.E.
Invoca como supuestos para justificar la concurrencia de interés casacional objetivo, los apartados a) b) y c) del artículo 88.2 LJCA. El primero en relación con la existencia de los pronunciamientos y la jurisprudencia señalada; el segundo, por considerar que lo acordado atenta contra la autonomía local ( art. 140 CE), y la libertad de expresión de los miembros de los órganos de gobierno de los Entes locales; y por último, por los municipios afectados, que desde 2010 han aprobado acuerdos similares.
Por auto de 2 de septiembre de 2020, el órgano jurisdiccional de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado la representación procesal de la Asociación Interpueblos, en calidad de parte recurrente, y la representación procesal de la Asociación Acción y Comunicación sobre Oriente Medio, en calidad de parte recurrida. Esta última, además, formula dos escritos, uno de personación sin formular oposición, presentado en plazo, y otro posterior formulando oposición. Posteriormente, presenta escrito fuera de plazo para aportar sentencias que estima oportunas.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero, Magistrado de la Sala.
Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA.
Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se ha razonado tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo.
De otro lado, se han identificado debidamente las normas y/o jurisprudencia cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero, su incardinación en el Derecho estatal; segundo, su debida observancia en el proceso de instancia; y tercero, su relevancia en el sentido del fallo.
Respecto de la concurrencia en el caso de interés casacional, la Sección considera que la parte recurrente ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia del interés casacional objetivo en función de alguno de los supuestos enunciados en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA.
Cumplidas, en definitiva, las exigencias que impone el artículo 89.2 de la LJCA, la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, coincidiendo en parte de lo indicado con la recurrente, se entiende que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia se determine, si los Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento que se impugnaron, son, o no, susceptibles de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, atendiendo a su naturaleza, contenido y efectos.
La admisión tiene lugar sobre la base fundamentalmente del artículo 88.2 a) y c) LJCA, toda vez que el tipo de acuerdos, como el que ha constituido el objeto del pleito de instancia, se han sucedido en otros entes locales a resultas de una iniciativa generalizada, habiendo recaídas sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia contradictorias con la objeto de recurso, y la virtualidad expansiva del pronunciamiento respecto el alcance de la autonomía local en decisiones derivadas de mociones derivadas de partidos políticos, siendo así que resulta necesario un pronunciamiento de la Sala Tercera de este Tribunal.
Conviene recordar, que ha recaído sentencia el 28 de mayo de 2020, en el recurso de casación núm. 5494/2018, donde se proponía a examen si los Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento -similar al que nos ocupa- eran o no susceptibles de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, atendiendo a su naturaleza, contenido y efectos. La sentencia declara la carencia de objeto del recurso de casación porque el Ayuntamiento, en ese caso, de Gijón, habría dejado sin efecto el Acuerdo impugnado.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Asociación Interpueblos contra la sentencia núm. 209/2020, de 19 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria.
E identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación los artículos 1.1 y 2.a) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, en relación con los artículos 2, 9.3, 20, 103, 137 y 140 de la Constitución española, así como los artículos 2 a) y 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 5002/2020,
Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Asociación Interpueblos contra la sentencia núm. 209/2020, de 19 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria.
Segundo. Precisar que la cuestión en la que, en principio, se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es que se determine, si los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento que se impugnaron, son, o no, susceptibles de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, atendiendo a su naturaleza, contenido y efectos.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 1.1 y 2.a) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa -Administrativa, en relación con los artículos 2, 9.3, 20, 103, 137 y 140 de la Constitución española, así como los artículos 2 a) y 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas o cuestiones jurídicas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente al órgano jurisdiccional de instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.
Así lo acuerdan y firman.
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STSJ Andalucía 1323/2022, 29 de Septiembre de 2022
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