STS 1352/2021, 22 de Noviembre de 2021

Por la representación procesal de SECTORES GÓNGORA 2007, S.L. y otros, se interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de las solicitudes presentadas el 31 de mayo, 1 y 2 de junio de 2019 de reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración y del Estado Legislador como consecuencia de los daños que les ha causado entre los años 2009 y 2015 la actividad e inactividad del segundo y de la inactividad reglamentaria que ha permitido el aumento de las autorizaciones de vehículos con conductor (VTC) que ha incidido especialmente en el ámbito urbano en el que ha supuesto una disminución de los ingresos del gremio del taxi y del precio de las licencias, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso a disposición del procurador Sr. Rodríguez Nogueira, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito de fecha 17 de septiembre de 2020 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: <<que habiendo por presentado este escrito junto con la documentación que se acompaña tenga por formalizada la DEMANDA y en su consecuencia por evacuado el tramite conferido y, con estimación integra de la misma, anule los actos recurridos y en su lugar declare la RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LA RESPONSABILIDAD POR ACTIVIDAD E INACTIVIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR reconociendo es el derecho de mis principales a ser indemnizados en la cuantía fijada en el cuerpo del escrito de forma individualizada para cada uno de ellos, junto con el interés legal que se hubiere devengado.>>

Dado traslado del escrito de demanda a la parte contraria, la Abogacía del Estado, presentó escrito de contestación a la demanda de fecha 3 de noviembre de 2020, suplicando a la Sala <<que teniendo por presentado este escrito, junto con el documento que lo acompaña, se sirva admitirlos; tenga por contestada la demanda y dicte sentencia desestimatoria del recurso. Con costas.>>

Por Auto de 19 de enero de 2021 se recibió el pleito a prueba, admitiéndose la propuesta por la demandante, sin que por el Abogado del Estado se hiciera alegación alguna al respecto, acordándose la práctica de las siguientes:

I.- Documental pública y privada, se admiten y declaran pertinentes, teniéndose por aportados y reproducidos los documentos que se adjuntan al escrito de demanda y los obrantes en el expediente administrativo.

II y III.- Pericial de parte. Se admite y declara pertinente, teniéndose por aportado el dictamen pericial emitido por D. Isidro presentado con la demanda. Y para la ratificación del perito firmante del informe aportado se señaló el día 10 de febrero de 2021 a las 10 horas de su mañana, quedando citadas las partes para ese acto, en que tuvo lugar.

VI.- Más Documental Pública, se admite y declara pertinente y para su práctica se acordó librar oficio al IMT de Barcelona a fin de que se expida certificación acreditativa sobre los extremos solicitados por la demandante en su escrito de proposición, haciendo entrega de dicho oficio al Procurador actor para su diligenciado.

En providencia de 1 de marzo de 2021, habiéndose practicado la prueba propuesta, se declaró concluso el periodo de prueba en los presentes autos y no estimándose necesaria la celebración de vista pública y habiendo manifestado el Abogado del Estado que no se opone al trámite de conclusiones, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, cumplimentándose dicho trámite de conclusiones por el procurador Sr. Rodríguez Nogueira y por la Abogacía del Estado, con el resultado que puede verse en las actuaciones.

Declaradas conclusas las actuaciones, por providencia de 21 de junio de 2021 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 26 de octubre de 2021, en cuyo acto tuvo lugar su celebración , habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso.

Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo 60/2020 por la sociedad y personas físicas mencionadas en el encabezamiento, todos ellos titulares de licencia de taxi en el Área Metropolitana de Barcelona (en adelante, AMB), en impugnación de la desestimación presunta por el Consejo de Ministros, de la reclamación de los daños y perjuicios que se dicen se le habrían ocasionado, con fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador así como en concepto de responsabilidad de la Administración Pública estatal por inactividad, al amparo de lo establecido en los artículos 9.3º de la Constitución y artículos 67 y concordantes de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

El mencionado acto presunto trae causa de varias reclamaciones efectuadas en varios escritos por los ahora recurrente al Consejo de Ministros, basándose en una pretendida responsabilidad que se funda, en síntesis, en el aumento de licencias de alquiler de vehículos con conductor (en adelante, VTC), con ocasión de la vigencia de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, Directiva de Servicios), en concreto, su aplicación en el sector de transportes, aplicación que, a juicio de los reclamantes, fue mayor de la pretendida por la norma comunitaria, al considerarse que el mencionado sector de servicios estaba excluido del artículo 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Todo ello supuso el aumento sin límites de las mencionadas licencias, con claro perjuicio de los titulares de licencias de taxis, durante el periodo 2008-2017, que se han mantenido sin aumento prácticamente en el mencionado periodo; habiéndose incrementado desmesuradamente en el mencionado periodo las licencias VTC; pese a la existencia de una minuciosa reglamentación del sector del transporte para las licencias de taxi, muy superior a las establecidas para las licencias VTC.

Tras el examen de la normativa promulgada, los presupuestos de la responsabilidad reclamada y las circunstancias que concurren en el caso de autos, se suplicaba al Consejo de Ministros que se reconociese el derecho de los reclamantes a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados, que se cuantificaban en la reclamación, al considerar que el aumento de las licencias de VTC ha supuesto una reducción de los rendimientos de la actividad del taxi, además de una mayor exigencia en la prestación de estos en relación con aquellas licencias. A los efectos de calcular el perjuicio ocasionado con el otorgamiento de las licencias VTC en base a la perdida de beneficio de los titulares de titulares de tarjetas de transporte de taxis, se añade el demérito del valor de transmisión las propias licencias de taxis. Con base a dichos fundamentos se formula la reclamación de los concretos daños y perjuicios que se dicen ocasionados a los titulares de licencia de taxis reclamantes.

El Consejo de Ministros no ha dictado resolución expresa a las mencionadas reclamaciones.

Pretensión y fundamentos.

A la vista de la desestimación presunta de la mencionada reclamación que efectuaron los recurrentes, se formula la demanda rectora de este proceso en la que se aduce como fundamento de la pretensión indemnizatoria, en primer lugar, el presupuesto fáctico de dicha pretensión, conforme a los siguientes presupuestos:

1. Los perjuicios que se dicen ocasionados a los recurrentes, en su condición de titulares de licencias de taxis en el AMB, viene propiciada por un aumento de licencias VTC en dicha área que, conforme a los informes facilitados por la Administración autonómica en el año 2008, se había otorgado 1874 licencia de VTC nuevas, comportando que en la mencionada anualidad la existencia de 2263 licencias VTC en la provincia de Barcelona. Se estimaba que en la mencionada anualidad las licencias VTC representaban un 2,7 por 100 del total de licencias, lo cual comportaba que se guardaba la proporción de 1 licencia VTC por cada 30 licencia de taxis, conforme a la normativa vigente. Por contra y como contraste, en la anualidad de 2019, en concreto, en junio de ese año, la proporción entre dichas licencias, dado el aumento exponencial de la concesión de licencias VTC, es de 1 licencia VTC por cada 4,6 licencias de taxi.

2. El referido aumento de las licencias de VTC y la consiguiente disminución del porcentaje con las de taxi, ha seguido incrementándose desmesuradamente por cuanto las licencias de VTC que fueron solicitadas entre los años 2013 a 2015, que fueron denegadas por la Administración, se han debido conceder al ser revocadas en sede jurisdiccional las mencionadas denegaciones, con fundamento a que dichas licencias se habían solicitado con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo régimen del límite establecido en 2015.

3. Se suma a lo expuesto que, como consecuencia de lo antes expuesto, durante el periodo de 2008 a 2017 la Administración congeló el número de licencias de taxi por la reducción de los desplazamientos en taxi por el aumento de desplazamientos en transportes colectivos (bus, metro, tranvía, etc.), a lo que había que sumar la prestación del servicio de transportes, en servicios similares que el taxi, por los titulares de licencias VTC. Es decir, dada la necesidad de transportes, en el mencionado periodo temporal, no era necesario el aumento de las licencias ya existentes por no existir aumento, sino todo lo contrario, de la demanda. El aumento producido por la causa antes mencionada ha supuesto una reducción del salario neto de los conductores de taxis por haberse sobredimensionado la oferta.

4. A juicio de la defensa de los recurrentes, la imputación de los mencionados daños y perjuicios es la " deficiente actuación de los poderes públicos a la hora de regular el sector". Ello comporta que concurren los presupuestos de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, así como responsabilidad patrimonial de la Administración Central el Estado, por la omisión en dicha regulación que afecta a las licencias de taxi y VTC.

5. En nuestra legislación, se argumenta en la demanda, las licencias de taxis han estado sometidas, en la regulación tradicional, a un régimen de control en virtud del cual la concesión de licencias estaba condicionada a una serie de presupuestos, de tal forma que solo se concedían las licencias en función de las necesidades y con un control de concesión restrictivo. Por el contrario, se objeta, las licencias de VTC se han sometido, en el periodo a que se ha hecho referencia, a un sistema de liberalización del sector que ha supuestos la concesión de un numero desmesurado de licencias. Se aduce al respecto en la demanda que "en el sector de VTC no ha habido ninguna limitación de autorizaciones desde el 2009, por entender que se trataba de un servicio liberalizado, independientemente que el servicio que se estaba realizando era un servicio de transporte, que la propia Directiva de servicios excluía de su liberalización. Con lo que la errónea regulación que ha sufrido el sector durante estos últimos tiempos ha provocado que todos aquellos que no pudieron entrar en el sector del taxi, porque la administración había cerrado el otorgamiento de licencias al considerar que la oferta era la adecuada y por tanto el transporte de viajeros por vehículo estaba correctamente dimensionado, (lo que además va en beneficio de las necesidades medioambientales de las ciudades: disminución de los gases efecto invernadero, dióxido de carbono etc.), accedieran a todas las licencias que quisieron de VTC y más, y a unos precios irrisorios (simple pago de las tasas)." Se suma a esa circunstancia, que, si bien el servicio prestado era en régimen de concurrencia con el taxi, es lo cierto que tanto los vehículos, como los trayectos y los conductores, en el caso de las licencias de taxi estaban sometidos a una serie de requisitos que no regían para las licencias VTC.

6. Dichas circunstancias fueron propiciadas por la normativa promulgada por el Estado y en algunas ocasiones desarrolladas por normas autonómicas y municipales, que se reseña prolija y detalladamente en la demanda, de la que cabe concluir que en la Orden de 30 de julio de 1998, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, se había establecido la regla general de que no podrían otorgarse las licencias VTC cuando superasen una proporción de 1 de estas licencias por cada 30 licencias de taxi. Dicha proporción se vio alterada con ocasión de la promulgación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio que en su artículo 21, que vino a derogar, entre otros, los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, LOTT), dejando sin contenido, a juicio de la defensa de los recurrentes, la mencionada proporción entre ambas licencias. Tras diversas vicisitudes legislativas y jurisdiccionales, se dicta el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestre, el cual vino a establecer nuevamente la mencionada proporción de 1/30 licencias de VTC/taxi, criterio que se reitera en la Orden FOM/2799/2015, de 18 de diciembre, por la que se modifica la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. Dicha proporción se consagra a nivel legislativo en el Real Decreto-Ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.

7. La situación generada por la mencionada proliferación normativa supuso que se dictara por esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, la sentencia 1711/2017 anulando la denegación de licencia VTC desde la aprobación de la antes mencionada Ley 25/2009 y la Ley 9/2013, precisamente porque no se había previsto por la Administración estatal a la aprobación de un nuevo Reglamento de la LOTT, criterio consagrado en la sentencia de esta Sala 921/2018, de 4 de julio y sentencia del Pleno de esta Sala 270/2015, de 17 de diciembre y la sentencia 1519/2018, de 5 de abril, que vino a reconocer la inactividad de la Administración por falta del ejercicio de la potestad reglamentaria.

   Unido a esa imputación de responsabilidad a la Administración por la omisión de regulación reglamentaria; se aduce que precisamente en el mencionado Real Decreto Ley 3/2018, aun aceptando la inactividad de la potestad reglamentaria, se establece un régimen de moratoria en la explotación de las licencias VTC en compensación a los titulares de dichas licencias y la reducción de las concedidas.

   Pues bien, la incidencia de esa normativa y actuación administrativa ha tenido, a juicio de la defensa de los recurrentes, una incidencia que se delimita en dos periodos, el primero de ellos desde 2009, con la aprobación de la Ley 25/2009, que dejó sin efectos la originaria limitación de licencias VTC que se establecía en la originaria LOTT; y el año 2013 en que se promulga la Ley 20/2013; y entre el año 2013 a 2015, en que se anulan las denegaciones de licencias VTC en sede jurisprudencial.

8. A la vista de los perjuicios ocasionados a los titulares de licencias de taxi por la mencionada ampliación de concesión de licencias VTC, se considera por la defensa de los recurrentes que concurren los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, concretada en la inactividad de no haber procedido a un desarrollo reglamentario de las licencias VTC, lo cual ha supuesto dicho aumento de tales licencias y subsiguiente pérdida de rentabilidad de las licencias de taxi, que se siguieron concediendo hasta el año 2015, que se proyectaba hacía el futuro pero para las licencias ya concedidas, conforme al régimen transitorio desde 2018.

9. Se considera por la defensa de los recurrentes que esa omisión de la potestad reglamentaria y subsiguiente aumento de licencias de VTC les ha comportado a los recurrentes, todos ellos titulares de licencias de taxis, unos perjuicios ciertos y determinados, provocado por la reducción de beneficios de su actividad y del valor de las licencias. Así mismo, que ese daño está individualizado en dichos titulares y es susceptible de valoración económica, estimando la defensa de los recurrentes que existe una relación directa y exclusiva entre aquella omisión de la potestad reglamentaria y los referidos perjuicios, sin que exista fuerza mayor.

10. Además de la mencionada responsabilidad de la Administración por la mencionada inactividad de no haber ejercitado la potestad reglamentaria, se considera que se ha incurrido en un supuesto de responsabilidad del Estado Legislador, por cuanto para compensar los perjuicios ocasionados a los titulares de las licencias VTC se han prorrogado las denegadas en vía administrativa pero reconocidas en vía jurisdiccional, al revocarse la anulación de las resoluciones denegatorias tras la Ley de 2013; manteniendo el perjuicio de los titulares de licencias de taxi, circunstancia que, a juicio de la defensa de los recurrentes, podría considerarse una ayuda de Estado, conforme a la normativa comunitaria.

11. La naturaleza de las licencias VTC como un servicio de la sociedad de la información, de conformidad con lo establecido en la Directiva 2015/1535, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. Se aduce que, en cuanto perteneciente a un supuesto de sociedad de la información, no podría estar sujeta a autorización previa; pero en cuanto comporta esa actividad de transporte, sí están sujeta a la autorización previa, de tal forma que, en el razonar de la demanda, la vinculación entre ambas actividades no puede desconocer la exigencia de dicha autorización previa. No obstante, tanto el Legislador español como nuestra Administración, han confundido, en una primera regulación, ambas actividades, que es el que ha provocado ese desequilibrio entre las licencias de VTC y de taxi.

12. En justificación de la concurrencia de la responsabilidad del Estado Legislador, a juicio de la defensa de los recurrentes, tras examinar los presupuestos de dicha jurisprudencia conforme a la legislación y jurisprudencia, se justifica en el hecho de que el Estado, al promulgar la mencionada Ley 25/2009, de un lado, incurrió en vulneración de las competencias autonómicas en materia de transporte; de otra, que con dicha promulgación de la Ley de 2009 y supresión de los artículos 49 y 50 de la LOTT y la relación 1/30 entre licencias comportó una liberalización del sector más amplia de la que imponía la normativa comunitaria, con vulneración del principio de confianza legítima de los titulares de licencia de taxi, por el carácter inminente de dicha liberalización. De todo ello se concluye que se ha ocasionado un daño a dichos titulares " coincidente con el daño ocasionado por la inactividad", que se considera un daño continuado que se producido mientras se ha alterado la proporción entre las licencias, lo que excluye la extemporaneidad de la reclamación.

13. En cuanto a la cuantificación del daño ocasionado, se vincula, por una parte, a los perjuicios por la reducción del salario medio por conductor durante el periodo en que se ha alterado la proporción de las licencias; de otra, por la reducción del valor de las licencias de taxi con ocasión de esa reducción de proporción entre licencia VTC y de taxi. A esos efectos se aportan informes periciales al proceso acreditando las cantidades reclamadas por dichos conceptos a cada uno de los recurrentes.

    Se termina suplicando en la demanda que se anule el acto presunto impugnado y que se reconozca el derecho a la indemnización que, para cada uno de los recurrentes, se concluye en la documentación aportada al proceso.

Oposición del Abogado el Estado.

Ha comparecido en el proceso el Abogado del Estado para oponerse a la desestimación de la pretensión y la confirmación de la desestimación de las indemnizaciones reclamadas.

1. En su argumentación, se sostiene en la contestación a la demanda, tras un examen de la evolución legislativa y la jurisprudencia, que deben sacarse las siguientes conclusiones:

   1. Que la mencionada Ley de 2009 dejó sin efecto las limitaciones de licencias para el acceso al mercado de transporte que había establecido la originaria LOTT.

   2. Que esa situación se mantuvo hasta la promulgación de las Leyes 9/2013 y 25/2013 y, tras la promulgación de dichas Ley, en aplicación de la interpretación que de las mismas se había efectuado por la jurisprudencia al conocer de las denegaciones de licencias VTC que había dictado las correspondientes Comunidades Autónomas; situación que se mantuvo hasta la promulgación del Real Decreto Ley 3/2018, que reinstauró las limitaciones de concesión de licencias VTC en relación con las licencias de taxi. A juicio de la defensa de la Administración, no consta que desde 2015 se hayan concedido licencia de VTC por las Comunidades Autónomas.

2. Se rechaza el informe pericial aportado por los recurrentes, en fundamento de la indemnización pretendida, a la vista de las fuentes de información de que se parte por el perito.

3. En cuanto a la oposición a los fundamentos de la pretensión, se aduce con carácter previo la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo, bien por falta de legitimación o de litisconsorcio pasivo necesario. Se aduce en fundamento del óbice formal, que los recurrentes lo son en su condición de titulares de licencias de taxi en el AMB y ejercitan la pretensión contra la Administración General del Estado por el exceso en las concesiones de las licencias VTC, pero que siendo la concesión de dichas licencias competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña, se concluye que la pretensión debió accionarse contra la Administración Autonómica o, cuando menos, que debió ejercitarse también contra dicha Administración, denunciando esa omisión de ejercitar la pretensión contra la Administración autonómica y, por tanto, en la falta de litisconsorcio pasivo necesario.

4. Se suplica también en la contestación a la demanda que se declare la "inadmisibilidad de la demanda" por prescripción del derecho a reclamar los pretendidos perjuicios que se suplican, porque la reclamación se había presentado una vez que había transcurrido en exceso el plazo anual para dicha reclamación que, como se dijo, se sostiene por la defensa de la Administración lo fue con ocasión de la promulgación de la Ley 39/2015; en tanto que la reclamación no se hace sino hasta el año 2018. Se opone por la Abogacía del Estado que puedan considerarse los daños reclamados como un daño continuado que habría mantenido su efectividad hasta la reclamación, siendo de aplicación la doctrina jurisprudencial que diferencia entre el daño permanente y el continuado, de la que se deja cita concreta.

5. En cuanto a los motivos sustantivos para oponerse a la pretensión se sostiene, en primer lugar, que no cabe hablar de la existencia de un daño jurídico indemnizable, por no existir modificación, restricción o condición alguna a las licencias de taxi de la que eran titulares los recurrentes, con ocasión de la normativa promulgada por el Estado a que se hace referencia en la demanda. Podría hablarse de una afectación a las expectativas de ingresos con relación a dichas licencias de taxi por el rendimiento de la actividad que habilitaban y el precio en sus transmisiones, que es diferente del daño reclamado porque dichas expectativas no son indemnizables, a juicio de la defensa de la Administración. Se opone en ese sentido que el rendimiento de las licencias de taxi depende de múltiples factores, entre ellos, el de la mejora de los transportes públicos, y en cuanto al valor de las licencias, que, si bien se autorizan por las Administraciones municipales que tienen la competencia sobre su concesión, no permiten establecer unos precios oficiales de tales licencias a los efectos de la pretendida reducción de su valor.

6. Se opone por la defensa de la Administración demandada que no es cierto que existiera inactividad por parte de la Administración estatal de dictar normas reglamentarias, que constituye el presupuesto de la reclamación, porque ninguna de las normas legales aprobadas le imponían la obligación de dictar esas normas reglamentarias en que se funda la reclamación. Se añade que, tras la aprobación de las Leyes de 2015, no era admisible a la Administración adoptar medida alguna contraria a lo establecido en esa normativa de superior rango. Así mismo, se considera que la competencia estatal para regular la materia no puede cuestionarse ni existe derecho adquirido por los titulares de las licencias de taxi a mantener un concreto régimen de explotación, por lo que no puede considerarse que se hayan vulnerado los principios de seguridad jurídica y confianza legítima que postulan los recurrentes.

   De todo ello se concluye que debe desestimarse el recurso, sin mención expresa en el suplico de la contestación a la demanda a su declaración de inadmisibilidad.

La inadmisibilidad del recurso.

Razones de lógica jurídica obligan a examinar en primer lugar el óbice formal que a la pretensión de los recurrentes opone la defensa de la Administración General del Estado, porque caso de prosperar dicha inadmisibilidad haría innecesario examinar las pretensiones accionadas por los recurrentes.

Como ya se dijo antes, se funda la inadmisibilidad en la falta de legitimación pasiva de la Administración General del Estado en el presente proceso o, en su caso, la falta de litisconsorcio pasivo necesario; en ambos supuestos, por considerar que referida la pretensión a la concesión de licencias de VTC, y en la medida que dicha licencias fueron concedidas por las Comunidades Autónomas, la pretensión debió dirigirse contra estas o, cuando menos, que debieron, preceptivamente, se llamadas al proceso y, el no hacerse, debe declararse su inadmisibilidad.

Además, también se aduce como causa de inadmisibilidad, la pretendida prescripción del derecho a reclamar la responsabilidad pretendida, cuestión que, conforme a la propia naturaleza de la inadmisibilidad, corresponde al ámbito material de la pretensión y que no puede condicionar un rechazo a limine del proceso, sino que debe ser resuelta al examinar la concreta pretensión que, en la medida que está referida a la institución de la responsabilidad patrimonial, bien de la Administración o del Estado Legislador, se somete, entre uno de sus presupuestos, a su reclamación en un plazo determinado que solo podrá ser examinado con ocasión de la concurrencia de los presupuestos de dicha responsabilidad. En conclusión, debe rechazarse la invocada inadmisibilidad por la extemporaneidad de la reclamación.

Centrado el debate, conforme a lo antes concluido, con relación a la legitimación pasiva o al litisconsorcio pasivo necesario, el reparo procesal que se denuncia por la defensa de la Administración no puede ser admitido.

En efecto, sabido es que el proceso contencioso tiene, en cuanto su contenido, un doble objeto que se delimitan por el demandante de manera gradual y sucesiva; de una parte, una concreta actividad administrativa, que se delimita en el escrito de interposición ( artículo 45 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa); de otra, unas determinadas pretensiones necesariamente vinculadas a esa actividad administrativa, que se delimitan en la demanda o, en su caso, en la contestación ( artículo 56 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Pues bien, esa peculiar configuración del proceso contencioso incide en la relación jurídica procesal que con el mismo se constituye, de tal forma que si es necesaria la vinculación entre actividad administrativa y pretensiones, y la actividad administrativa, que debe haberse provocado o concurrir con anterioridad al proceso, condiciona la relación jurídica procesal, esta solo podrá constituirse entre la Administración, cuya actuación constituye el objeto del proceso, y a la que deben estar vinculadas las pretensiones, esto es, la misma Administración autora de dicha actividad; que es a la que debe imputarse la pretensión.

Si ello es así, indudablemente que la relación procesal no puede afectar ni a otra Administración ni a pretensiones no vinculadas a la concreta actividad impugnada. Y así, demandada, en nuestro proceso, solo puede ser la Administración " contra cuya actividad se dirija el recurso" que es a quien considera como " parte demandada" el artículo 21 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Ese esquema tiene reflejo en la propia Ley procesal que cuando se refiere a las causas de inadmisibilidad por cuestiones subjetivas en el artículo 69-b), tan solo se hace referencia a la falta de legitimación de quien hubiera interpuesto el recurso; no por la omisión del llamamiento de terceros que debieran, preceptivamente, intervenir en el mismo (la Administración autora del acto se entiende emplazada por la preceptiva reclamación del expediente, de conformidad con lo previsto en el artículo 50 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Y ello sin perjuicio de que el mismo artículo 21 antes mencionado confiera derecho a intervenir en el proceso, como demandados, pero a instancia propia, aquellos a quienes pudieran verse afectados en su derechos o intereses con la estimación de las pretensiones; porque en dicho supuesto, al margen de no exigir una preceptiva intervención, en modo alguno condiciona la válida constitución de la relación procesal, que es donde ha de suscitarse ahora el debate.

Buen reflejo de lo que se ha expuesto es el presente supuesto en el que, siendo cierto lo que aduce el Abogado del Estado en apoyo del óbice formal de que las licencias de VTC, que es las que, en definitiva, se imputa el daño, fueron otorgadas por las Comunidades Autónomas, no lo es menos que en la fundamentación de la demanda el daño no se imputa a la mera concesión de tales licencias, sino al hecho de que la normativa estatal, tanto de rango legal como reglamentario promulgada por el Estado, es la que ha propiciado el daño, entre otros efectos, vinculando las decisiones de las Comunidades Autónomas, que debieron conceder dichas licencias por autorizarlo dicha normativa, llegándose a la extrema situación de que incluso las licencias que denegaron las Comunidades Autónomas, al ser anuladas por los Tribunales en base a dicha normativa, es, a juicio de los recurrentes, la que propicio el daño cuyo resarcimiento se pretende.

Procede desestimar la inadmisibilidad suplicada por la Abogacía del Estado.

Los títulos de imputación de la responsabilidad patrimonial exigida. La responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado.

Para no hacer demasiado difusa la ya compleja argumentación de la demanda, propiciada, cierto es, por la compleja actividad normativa que subyace en la pretensión, no está de más que comencemos por concretar los títulos de imputación en que se funda la pretensión indemnizatoria que se acciona por los recurrentes, tarea de obligada delimitación porque, aunque se ejercite una sola condena a la Administración General del Estado y en base a una misma institución, la responsabilidad de los poderes públicos, es lo cierto que ni en sus presupuestos ni en sus requisitos ni en sus efectos pueden asimilarse la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y la del Estado Legislador, que son los títulos de imputación en que se funda la reclamación.

En efecto, es cierto que nuestra tradición legislativa, ya desde la vieja Ley de Expropiación Forzosa de 1954 --y ya antes en la normativa sectorial municipal-- se ha venido reconociendo la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, expresamente reconocida en el artículo 106 de la Constitución y ahora ya regulada en los artículos 32 a 35 de la de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y los artículos 90 y 91 de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Reconocimiento bien diferente es el que ha tenido la llamada responsabilidad del Estado Legislador, que no aparece expresamente reconocida en la Constitución, más allá del principio general establecido en el artículo 9.3º de la Constitución, y se ha elaborado por vía jurisprudencia de este Tribunal Supremo que no parece ahora necesario reseñar, dado que al momento de autos aparece ya reconocida en el artículo 32.3º de aquella primera Ley.

No es momento ahora, ya se verá posteriormente, determinar los requisitos y efectos de ambas instituciones que, aunque referidas a un derecho de resarcimiento de los ciudadanos, es lo cierto que no pueden asimilarse, tan siquiera en el hecho de que sea, en todo caso, una responsabilidad que debe asumir el Gobierno, es decir, la Administración General del Estado. Es decir, lo pretendido por los recurrentes es que los aducidos daños y perjuicios sean reconocidos conjuntamente tanto a la responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado como a la responsabilidad del Estado Legislador, sin hacer distinción alguna de los daños imputables a una u otra institución, cuestión que, ha de insistirse, sin perjuicio de ser imputable a la Administración estatal, no deja de ofrecer serios reparos técnicos.

Sentado lo anterior debemos tener en cuenta que el presupuesto de la pretensión accionada en la demanda es la concesión de las licencias para el transporte de viajeros en nuestra legislación. Y para no perdernos en una prolija relación de reformas legislativas, debemos tener en cuenta que el centro del debate se sitúa en la Ley 16/1987, de 22 de diciembre de Ordenación del Transporte Terrestre (en adelante, LOTT), cuyas reformas son las que sirven de fundamento originario a la imputación de los daños y perjuicios que se reclaman en la demanda.

De conformidad con la regulación que se establecía en la LOTT, en su redacción originaria, los transportes terrestres discrecionales de viajeros urbanos e interurbanos solamente podrán realizarse por las personas que hayan obtenido la correspondiente autorización administrativa que les habilite al efecto (artículo 90), de conformidad con la regla general que se establece por el Legislador (artículo 47). Y en relación con dicha exigencia, se establecía en el artículo 49 la regla general de que " la oferta de transporte se regirá por el sistema de libre competencia"; sin embargo se establecía inmediatamente que "el sistema de acceso al mercado del transporte y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo, podrá ser restringido o condicionado por la Administración, en las formas previstas en esta Ley, en los siguientes supuestos: a) Cuando existan desajustes entre la oferta y la demanda que impliquen unas condiciones del mercado tales que no quede asegurada la correcta prestación de las actividades o servicios. b) Cuando en una situación de mercado equilibrado el aumento de la oferta sea susceptible de producir los desajustes y disfunciones expresados en el apartado a) anterior. c) Cuando el adecuado funcionamiento del sistema de transporte exija un dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas. d) Cuando existan razones de política económica general ligadas a la mejor utilización de los recursos disponibles. e) Cuando el funcionamiento del sistema de transportes en su conjunto pueda ser perjudicado."

Las previsiones generales de la LOTT fueron desarrolladas por el Reglamento de dicha Ley, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (en adelante RLOTT), que en la Sección segunda del Capítulo IV, en su redacción originaria, regulaba el arrendamiento con conductor de vehículos de turismo (artículo 180 a 182), que se declaraba como una " actividad de transportes" sometida a la autorización correspondiente, modalidad diferente de los transportes discrecionales en automóviles de turismo, a que se referían los artículos 123 a 127.

En relación a esta modalidad de transporte de arrendamiento de vehículos con conductor (las licencias VTC), se regularon los requisitos para las preceptivas autorizaciones, completando lo establecido en el RLOTT, en la Orden de 30 de julio de 1998 por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, que establecía en su artículo 14.2º, párrafo segundo "in fine", que se considerará que existe una manifiesta desproporción, y se denegará el otorgamiento de autorizaciones para esta modalidad de transporte, " cuando en relación entre el número de autorizaciones vigentes de esta clase domiciliadas en la Comunidad Autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas."

Es decir, las previsiones legales para el otorgamiento de estas licencias de arrendamiento de vehículos con conductor desde el año 2008, conforme a lo establecido en la LOTT y su desarrollo reglamentario, estaba condicionado, en las redacciones originarias de los mencionados textos legales y reglamentarios, en una licencia de VTC por cada 30 licencias de taxi.

Lo que genera toda la polémica de autos es el hecho de que la LOTT fue reformada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. La mencionada Ley vino a trasponer al Derecho español las previsiones establecidas en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, Directiva de Servicios) y, en lo que trasciende al debate de autos, la Ley de 2009, en su artículo 21.2º, suprimió y dejó sin contenido los artículo 49 y 50 de la LOTT, cuyo desarrollo reglamentario, como vimos, vino a establecer la mencionada proporción de licencias VTC con las de taxis. Ello supuso que se dejaban sin exigencias las licencias VTC en la proporción antes establecida y, por tanto, la circunstancias de que las Comunidades Autónomas estaban vinculadas a conceder las licencias que les fueran solicitadas, lo cual, a su vez, supuso el incremento de las licencias VTC por encima de aquella proporción de 1/30 licencias.

La adaptación reglamentaria de la Ley de reforma de la LOTT se lleva a cabo con el Real Decreto 919/2010, de 18 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres para adaptarlo a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, pero sin alterar formalmente a la mencionada Orden de 1998.

El marco normativo expuesto se mantiene hasta la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica nuevamente la LOTT y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. En relación con la licencias VTC, ya se declara en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma que "... puede significarse el encuadramiento definitivo de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor como una modalidad concreta de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo, a la que, en consecuencia, le son de aplicación todas las reglas referidas a la actividad de transporte y no las señaladas para las actividades meramente auxiliares y complementarias del transporte, como sería el caso del arrendamiento de vehículos sin conductor, con el que poco o nada tiene que ver."

A esos efectos, el artículo 99 se modifica y se introduce un párrafo segundo a su apartado 4º en el que se declara que " El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte."

Esa consideración de los arrendamientos de vehículos turismos con conductor (VTC) como actividad de transporte ya vimos que se había establecido en la redacción original del RLOTT. Pero lo más trascendente a los efectos del debate es que con la Ley de Reforma de 2013, se da nuevamente contenido a los artículos 49 y 50 que, con la reforma de 2009, habían quedado sin él. En el nuevo artículo 49, antes referido, al acceso al mercado de transporte; tras la reforma de 2013, se dedica a la regulación a la intransmisibilidad de las autorizaciones y sus excepciones. El artículo 50, antes de 2009 dedicado a regular las medidas limitativas de las autorizaciones, se dedica después de la reforma de 2013 a los plazos de las autorizaciones.

Mayor relevancia tiene, a los efectos del debate de autos, la reforma del artículo 48 en el que se establece, en su párrafo primero, la regla general de que "El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello." Pero estableciendo en su párrafo segundo: "No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor."

Ese panorama normativo supuso, a los efectos del debate de autos, que las Comunidades Autónomas, tras la reforma, denegaron las solicitudes de licencias VTC por consideran que había adquirido vigencia la limitación 1/30 licencia establecidas en el RLOTT y la Orden de 2008 antes mencionada.

Tras la aprobación de la reforma de 2013 no se realizó la modificación específica del RLOTT, que se mantuvo en su redacción anterior a la LOTT anterior a 2013. No obstante, como después se dirá, es lo cierto que si, como ya se ha dicho, las Comunidades Autónomas denegaron las solicitudes de licencia VTC tras la Ley de reforma expuesta, es lo cierto que impugnadas dichas denegaciones en vía contencioso-administrativa, los Tribunales de este Orden Jurisdiccional, considerando que la reforma de 2013 no había supuestos rehabilitar ni el RLOTT, anterior a la reforme de 2009, ni al Orden de 2008, por lo que se consideraban que la denegación en base a la necesaria proporción de 1/30 licencias no estaba vigente.

En esa situación se procede a una nueva reforma del Reglamento con el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013. En dicha reforma se modifica el artículo 181, en cuyo párrafo tercero se dispone: " En ejecución de lo que se dispone en el artículo 48.2 de la LOTT, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en una comunidad autónoma o en alguno de los municipios que la integran, el órgano competente podrá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte en su territorio.

"Se entenderá en todo caso que se produce una situación de desequilibrio, y en consecuencia procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas."

Es decir, en aplicación de lo establecido en el artículo 48 de la LOTT en la reforma de 2013, se establece el límite de licencias VTC en el porcentaje ya establecido en la Orden de 2008 y que había quedado derogada tácitamente con la reforma de la mencionada Ley en 2009, no obstante lo cual dicha Orden de 2008 se modifica por Orden FOM/2799/2015, de 18 de diciembre, entre cuya reforma está la nueva redacción del artículo 14.1º, precisamente el que había establecido originariamente la proporción de 1/30 licencias de VTC por licencias de taxi.

Tras la aprobación de la mencionada reforma se deniegan por las Comunidades Autónomas las peticiones de licencias VTC por encima de dicho porcentaje.

Ese complejo panorama legislativo que se sucede entre la primera reforma de la LOTT en 2009 y la contrarreforma de 2013 y la adaptación reglamentaria de 2015, con la reforma del RLOTT no fue efectivo, al menos en cuanto a la reducción en el otorgamiento de licencias VTC, como se describe en la demanda. En efecto, tras dicha reforma de 2013, al mantenerse inalterable el desarrollo reglamentario de la LOTT, que indudablemente se había visto afectado por la reforma de 2009, tuvo el efecto de que las Comunidades Autónomas competentes para el otorgamiento de dicha licencia de VTC, estimaron que debía volverse a la aplicación de la Orden de 2008 que, como dijimos, fue la que estableció la mencionada proporción de 1/30 licencias. Sin embargo, esa limitación fue rechazada por la jurisprudencia al conocer de las resoluciones denegatorias de licencias de VTC.

Coralario de esa jurisprudencia fue la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo 1711/2017, dictada en el recurso de casación 3542/2015 (ECLI:ES:TS:2017:3891). En efecto, la Salas territoriales de esta Jurisdicción habían venido estimando los recursos interpuestos por los solicitantes de licencias VTC contra las resoluciones que denegaban la concesión de dichas licencias en base a la reforma de 2013. Pues bien, ante los recursos de las Administraciones autonómicas contra dichas anulaciones, se declara en la mencionada sentencia de esta Sala, que hace un estudio sistemático y exhaustivo de la normativa que hemos expuesto y de la propia jurisprudencia anterior; termina por fijar lo que constituye la jurisprudencia al respecto concluyendo, en lo que ahora interesa los siguientes criterios:

1. Tanto la Orden de 2008 --que es la que estableció el límite de licencia-- como el RLOTT, al menos en lo que a las limitaciones de licencia se refiere, quedaron derogado tácitamente con la Ley de 2009.

2. Consecuencia de lo anterior es que, desde la entrada en vigor de la Ley de liberalización de 2009, las licencias de VTC no estaban sometidas a límite cuantitativo alguno y las solicitudes debían ser aceptadas si se cumplían las condiciones que se imponía en la normativa aplicable.

3. La reforma de la LOTT de 2013, en cuanto vino a autorizar la posibilidad de establecer, por vía reglamentaria, límites a la concesión de licencias VTC, no fue efectiva porque al no acometerse el desarrollo reglamentario, dicha limitación no era procedente. El Tribunal rechaza que esa reforma de 2013 rehabilitara el RLOTT en su redacción anterior a 2009 ni la mencionada Orden de 2008.

4. La restauración efectiva del límite de licencias VTC, con relación a las licencias de taxi, no se hizo efectiva sino con la entrada en vigor de la reforma del RLOTT de 2015 que, como ya vimos, fijo directamente la tradicional limitación de 1/30 licencias de aquellas por estas últimas.

5. La consecuencia de los anteriores criterios es que desde la reforma de la LOTT de 2009 e incluso con la reforma de 2013, no existía límite alguno para la concesión de licencias de VTC y las peticiones debían ser otorgadas hasta la entrada en vigor del RLOTT de 2015, todo ello conforme al criterio establecido por esta Jurisdicción.

Las conclusiones anteriores sitúan el debate en la pretendida responsabilidad que reclaman los recurrentes a la Administración General del Estado, precisamente por una imputación de haber omitido la potestad reglamentaria que le imponía la ya mencionada reforma de la LOTT de 2013, en cuanto, como ya dijimos, en el nuevo artículo 48.2º se autorizaba poder fijar, en los casos de transportes públicos de viajeros en vehículos turismo, "limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor" y ello cuando la oferta de estos transportes " se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local".

Ahora bien, en la medida que las Administración --no solo la estatal sino también y especialmente la autonómica, que era la competente para otorgar estas autorizaciones-- venían entendiendo que esa limitación reglamentaria estaba ya establecida en el RLOTT, el debate queda ya centrado en determinar si esa interpretación de que el Reglamento de la Ley, en su redacción anterior a la Ley de reforma de 2009 --que no se vio alterado--, completado con la ya mencionada Orden de 2008, puede estimarse que genera la responsabilidad que se imputa por los recurrentes. Con el añadido, a lo expuesto, de que la Ley de reforma de 2013 había establecido de manera expresa en su Disposición Final Primera lo siguiente:

" Disposición final primera . El Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

"1. Se declara vigente el Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y las disposiciones dictadas para su ejecución, en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia." Si bien se añadía en el párrafo segundo de dicha Disposición: "En el plazo de dos años, contados desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno adaptará el referido Reglamento a las modificaciones introducidas en el contenido de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres."

La antes mencionada sentencia de este Tribunal Supremo de 2017 rechazó la pretendida vigencia de las limitaciones que se habían establecido de las licencias VTC, concluyendo, después de una exhaustiva argumentación, que "... Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto el Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013."

Así pues, el debate no es ya tanto, como se postula en la demanda, el haber omitido la Administración General del Estado su potestad reglamentaria que le imponía la Ley de reforma de 2013, sino la interpretación que se había realizado, en cuanto a ese desarrollo reglamentario, de la antes transcrita Disposición Final Primera.

A juicio de la Sala la argumentación que en la demanda se hace al respecto no puede ser acogida. En efecto, sin perjuicio de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cuya normativa ya se ha reseñado, y expuestos con suficiente claridad en la demanda, es lo cierto que si el centro de la reclamación se sitúa, en cuanto a la prestación de los servicios públicos, entendido en sentido amplio, y, en el caso de autos, en la potestad reglamentaria y habida cuenta que resulta indiferente que se trate de una acción u omisión, en este caso, la omisión de dicha potestad reglamentaria; es lo cierto que no cabe hacer reproche alguno a la Administración General del Estado por esa pretendida inactividad.

Se aduce en la demanda que el título de imputación a la Administración General del Estado del daño reclamado, con cita del artículo 97 de la Constitución que confiere al Gobierno la potestad reglamentaria, estaría motivada porque, con relación a las licencias de VTC, "i. Nos hallamos ante una ausencia de regulación en un sector que tenía que ser regulado por Reglamento -ausencia de actividad-, ii. La Administración tenía la obligación de actuar porque tiene atribuida la potestad reglamentaria -actúa en el marco de sus competencias ordinarias-, iii. Esta falta de regulación ha producido un perjuicio a los administrados (taxistas, en nuestro caso) -porque durante un largo periodo de tiempo se han visto dañados por el vacío normativo que se ha producido a raíz de la inactividad de la Administración-." Ahora bien. No puede perderse de vista la peculiaridad de la referida potestad reglamentaria a los efectos de generar la responsabilidad que se pretende.

En efecto, es cierto que ya desde antiguo, la jurisprudencia de esta Sala ha venido admitiendo el control de la omisión reglamentaria, como deja constancia de esa jurisprudencia la sentencia 212/2021, de 17 de febrero, dictada en el recurso 275/2019 (ECLI:ES:TS:2021:669), declarándose que en modo alguno constituye una potestad discrecional del Gobierno. Ahora bien, como se cuida de señalar la sentencia citada, ese control es ciertamente restrictivo, porque esa potestad es propia del Poder Ejecutivo, que ha de ejercitar conforme a las potestades que le confiere la Constitución y el resto el Ordenamiento Jurídico, sin que puedan los Tribunales, al margen de controlar su ejercicio, determinar la forma en que debe ejercitarse, como lo ponen de manifiesto los límites que a las sentencias en que se haga ese control se impone en el artículo 71 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

No aprovecha al debate el examen detenido de esa potestad reglamentaria, sus condicionantes y presupuestos para su ejercicio, baste con señalar que, conforme se declara en la mencionada sentencia, con abundante cita, el control de la omisión de la potestad reglamentaria es admisible en aquellos supuestos en que "i) siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o ii) cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico."

Pues bien, cabría concluir que la argumentación de la demanda estaría en línea con ese incumplimiento del ejercicio de la potestad reglamentaria en el presente caso, que sería el título de imputación de la responsabilidad exigida a la Administración General del Estado.

No lo considera así la Sala no ya porque no se aprecie omisión de la potestad reglamentaria, que no la hubo, sino porque estando el reglamento sometido a la Ley, como norma de superior rango, existía una proscripción legal de ejercer, en esta concreta materia, el desarrollo reglamentario, al menos en los términos que se postula en la demanda.

En este sentido, si lo que se pretende es imputar a esa omisión reglamentaria los daños reclamados desde la reforma de la LOTT en 2009 y la contrarreforma de 2013, debe tenerse en cuenta que en aquella primera Ley de reforma ninguna exigencia se imponía en cuanto al desarrollo reglamentario ni era previsible a la vista de la escasa incidencia que la reforma tenía en la concreta materia de las autorizaciones de licencias VTC que, debe recordarse, se había excluido su limitación con la derogación de los artículos 49 y 50 de la originaria LOTT. Luego, al menos hasta la contrarreforma de 2013, no hay imputación alguna a la Administración General del Estado por el hecho de no haber ejercitado su potestad reglamentaria, porque no había esa omisión en cuanto no sería pensable que por vía reglamentaria se viniesen a establecer limitaciones a la concesión de tales licencias, que la Ley había derogado, conclusión que no requiere mayores argumentos.

Con relación al periodo comprendido entre la Ley 9/2013, de 4 de junio y la modificación formal del RLOTT en 2015, es lo cierto que difícilmente puede imputarse al Gobierno, a la Administración General del Estado, el omitir el desarrollo reglamentario de la LOTT tras esa reforma de la Ley cuando fue el mismo legislador el que en la Ley de reforma estableció en la Disposición Final Primera de la Ley de reforma de 2013 la vigencia el RLOTT, como ya se ha visto antes en su transcripción. No parece que pudiera interpretarse de dichos términos que con esa declaración legal sobre la vigencia del RLOTT y las disposiciones que lo desarrollaban, llevaran a la conclusión de que con ello se rehabilitaba la limitación que se había establecido en la Orden de 2008 que, desarrollando el Reglamento, establecía la limitación de licencias VTC en relación con las licencias de taxis. Y así lo entendió, más que la Administración General del Estado, que no procedió a desarrollo reglamentario alguno, las Administraciones autonómicas, que procedieron a denegar las licencias de VTC solicitadas por encima de la mencionada proporción de 1/30 de la Orden de 2008 que se consideraba vigente.

Bien es verdad que a esas conclusiones cabe oponer que las sentencias dictadas por los Tribunales, a que ya se ha hecho referencia, no estimó dicha interpretación y la mera referencia que se contenía en el primero de los párrafos de la antes transcrita Disposición de la Ley de contrarreforma de 2013 no podía tener la virtualidad de rehabilitar el RLOTT ni la Orden de 2008 que lo desarrollaba; ahora bien, también es cierto; de una parte, que la interpretación que hicieron las Comunidades Autónoma --no la Administración General del Estado--, al denegar las licencias VTC con fundamento en que el Reglamento había mantenido su vigencia y, por tanto, la Orden de 2008, no puede resultar carente de razonabilidad, al margen de su legalidad, lo cual despeja la imputación del daño que se pretende; pero es que, en segundo lugar, lo mandado por el Legislador de la Ley e 2013, es la adaptación del Reglamento en el plazo de dos años, es decir, hasta el año 2015. Así pues, si lo que se trata es de imputar la responsabilidad por una omisión en el ejercicio de la potestad reglamentaria, teniendo en cuenta esas limitaciones expuestas en cuanto al control del ejercicio de dicha potestad a que antes se hizo referencia, unido a que no era irrazonable, aunque no ajustado a la Ley, la decisión de no acometer una reforma urgente del reglamento que la propia Ley de 2013 había declarado vigente y que, a la postre, el Gobierno procedió --al conocer los pronunciamientos jurisdiccionales-- a reforma el Reglamento en el año 2015, como hemos visto, comporta que los daños que se hubieran ocasionado, en su caso, por esa pretendida omisión comportan la obligación de soportar los afectados por ser la consecuencia ineludible del ejercicio de potestades discrecionales que, además, en el caso de autos, se ejercieron en el plazo que se había concedido por la norma de superior rango.

En suma, habida cuenta de que la interpretación de la vigencia del Reglamento, tras la Ley de 2013, no puede ser imputable a la Administración General del Estado, sino a las Comunidades Autónomas, que así hicieron al denegar las licencias VTC que le fueron solicitadas --luego autorizadas al anularse las resoluciones en que así se decidió--, no puede imputarse el daño a la mera omisión del ejercicio de la potestad reglamentaria que, además de ello, se ejercitó en el plazo concedido por la norma legal de superior rango.

La responsabilidad del Estado Legislador.

Como ya se dijo antes, se imputa también el daño reclamado, en parte, a la responsabilidad del Estado Legislador, al amparo de lo establecido en el artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. A tenor de lo razonado en la demanda, si bien no se hace una imputación concreta a norma alguna. En efecto, lo que se razona en el punto II de los fundamentos de derecho de la demanda es que el propio Legislador quien reconoce que se ha ocasionado un daño a los titulares de licencias de taxis por una pretendida omisión de ejercicio de la potestad legislativa al tiempo en que se aduce que es el propio Legislador el que reconoce ese perjuicio con ocasión de los Reales Decretos Leyes 3 y 13 de 2018.

Para una mejor comprensión de los fundamentos de la demanda, en relación con esta especial imputación del daño, es obligada una nueva referencia al devenir normativo en materia de licencia de VTC desde la ya antes mencionada normativa de 2015.

En primer lugar, debemos hacer referencia al Real Decreto-Ley 3/2018, de 20 de abril, que nuevamente vuelve a reformar la LOTT, en concreto y a los efectos que aquí interesan, el ya modificado en 2013 artículo 48, al que se añade un nuevo párrafo, el tercero, con el siguiente tenor: "3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el punto anterior, a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte, procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando la proporción entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

"No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa."

Es decir, se impone a nivel legal la mencionada proporción entre las licencias VTC y de Taxis que ya se había establecido en el Reglamento reformado en 2015. En la Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley se justifica, tanto la reforma como la necesidad de la urgencia, a los efectos del rango normativo en que se realiza, afirmando lo siguiente: "se está produciendo un incremento exponencial del número de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, que no pudo ser inicialmente previsto por las Administraciones competentes, que comienza a afectar de manera inmediata y significativa a la prestación de otras modalidades de transporte y, muy especialmente, a los servicios prestados por los taxis en el ámbito urbano, los cuales, dada la consideración de servicios de interés público fundamental que tradicionalmente les viene atribuyendo en ese ámbito la reglamentación local y autonómica que les resulta de aplicación, se encuentran fuertemente regulados, con consecuencias que no sólo están generando una situación de conflicto entre los dos sectores profesionales afectados sino que amenazan con tener repercusiones sobre los propios usuarios de los servicios.

"[...] [S]se considera necesario dar la mayor seguridad jurídica posible acerca de las reglas aplicables al efecto... de continuar aumentando sin límite el número de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor podría llegar a peligrar la efectividad de las políticas locales destinadas a racionalizar la prestación al público de servicios de transporte en vehículos de turismo en el ámbito urbano y metropolitano..."

Así mismo, este Real Decreto Legislativo acomete una importante modificación del artículo 91 de la LOTT, en concreto, en su párrafo segundo, autorizando que "las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor habilitan para realizar servicios en todo el territorio nacional, sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio, los vehículos que desarrollen esa actividad deberán ser utilizados habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el territorio de la comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización en que se amparan..."

Conforme se establecía en la misma Exposición de Motivos, lo que se pretendía era una reordenación del sector de esta modalidad de transporte de personas, pero en modo alguno comporta ni reconoce la existencia de perjuicios concretos a los titulares de licencias de taxis, en cuanto la finalidad de esa nueva normativa era una mejor ordenación del sector, en el ejercicio del legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria. Es más, en la propia argumentación de la demanda, lo que en realidad se está sosteniendo es que existe una imputación del daño al Legislador, pero no precisamente por la promulgación de los Real Decretos Leyes de 2018, sino, en su caso, a la reforma de la LOTT en 2009, de la que traía causa el régimen que se pretende adecuar con esa última normativa.

Que ello es así lo pone de manifiesto en Real Decreto Ley 13/2018, de 28 de septiembre, que si bien realiza una mínima modificación de la LOTT (solo el artículo 91), en realidad viene a completar el Real Decreto Ley anterior, introduciendo un régimen transitorio que en aquél no se establecía para las reformas que incorporaba a la Ley. Así lo pone de manifiesto su misma Exposición de Motivos, en la que se declara, como justificación de la norma de urgencia:

"En los meses transcurridos desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, se ha puesto de manifiesto que las medidas que contemplaba no eran suficientes para atender los problemas de movilidad, congestión de tráfico y medioambientales que el elevado incremento de la oferta de transporte urbano en vehículos de turismo está ocasionando en los principales núcleos urbanos de nuestro país. Igualmente, el rápido crecimiento de esta modalidad de transporte puede dar lugar a un desequilibrio entre oferta y demanda de transporte en vehículos de turismo que provoque un deterioro general de los servicios, en perjuicio de los viajeros. Ello pone de manifiesto la necesidad de que, progresivamente, las regulaciones aplicables al taxi y el arrendamiento con conductor vayan aproximándose en la medida en que ello contribuya a un tratamiento armónico de las dos modalidades de transporte de viajeros en vehículos de turismo. Esto constituye, por una parte, la razón de este Real Decreto-ley y, por otra, aconsejaría que, en paralelo, se avanzase en la revisión de aquellas normas aplicables al sector del taxi que entrañan rigideces que dificulten su competitividad.

"Para garantizar el adecuado equilibrio entre la nueva regulación y los derechos existentes en el momento de la entrada en vigor de este real decreto-ley, y como compensación por los perjuicios que la nueva definición del ámbito territorial de las autorizaciones pueda ocasionar a los titulares de las otorgadas con arreglo a la normativa anterior, se les concede un plazo de cuatro años durante el que éstos podrán continuar prestando servicios en el ámbito urbano. Con base en los datos y valoraciones de que dispone la Administración, se estima que ese plazo debería ser suficiente para compensar tales perjuicios, si bien se admite además que, en determinados casos debidamente justificados, pueda ampliarse dicho plazo. A tal fin, y para calcular en cada caso el período de recuperación de la inversión, se ha considerado adecuado tomar como referencia la fórmula prevista en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española."

Y, en efecto, la principal finalidad del Real Decreto es dar nueva redacción al artículo 91 de la LOTT, condicionando la actividad de los titulares de licencias de VTC y precisamente por dicho condicionamiento es por lo que se incorpora un régimen específico. En efecto se dispone en la " Disposición transitoria única. Autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor existentes a la entrada en vigor de este real decreto-ley o cuyas solicitudes estuvieran pendientes de resolverse." Conforme a la nueva norma, se establece un régimen transitorio mediante el cual, en el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor del Real Decreto Ley (el día de su publicación, el 29 de septiembre de 2018), continuarán prestando servicios los titulares de licencias VTC, con las condiciones que se imponen en dicha norma; prolongación de la vigencia de dichas licencias que, conforme se establece en el párrafo segundo, " tienen, para todos los afectados, el carácter de indemnización por todos los conceptos relacionados con las modificaciones introducidas en este real decreto-ley y, en particular, por la nueva delimitación del ámbito territorial de dichas autorizaciones conforme al artículo 91 de la LOTT."

Es decir, con la mencionada normativa legal se venía a modificar el régimen de explotación de estas licencias VTC, con un claro favorecimiento de la actividad de las licencias de taxis. Y en cuanto dicho régimen alteraba el régimen de esas licencias en beneficio de los titulares de licencias de taxis, los perjuicios que ello ocasionaba se consideran debían ser resarcidos por la vía de ese régimen transitorio. Pero en modo alguno comporta ese régimen, como se afirma en la demanda, reconocimiento por el Legislador un perjuicio a los titulares de licencias de taxis, sino todo lo contrario.

Y es que, en suma, en el ejercicio de la legítima potestad legislativa de configuración del sector del transporte de personas, se estableció un régimen, ya desde 2009, que el propio legislador, en ese legítimo ejercicio, ha considerado conveniente reestructurar, sin que por ello se pueda pretender ni la producción de daño alguno, porque ningún derecho adquirido existía, como se objeta por la defensa de la Administración a la demanda, en cuanto el derecho es conforme a la regulación vigente en cada momento, ni, menos aún, pretender que es el propio Legislador el que acepta dicho perjuicio a los titulares de licencias de taxis que, como hemos visto, ha sido todo lo contrario.

En suma, una vez establecido el régimen de libertad de concesión de licencias de VTC que se inició en 2009, cuya legalidad no cabe ya cuestionarse, y producidos los efectos de las licencias de VTC, la legislación de 2018 expuesta no comporta propiamente perjuicio alguno para los titulares de las licencias de taxis, sino un beneficio, porque restablece un porcentaje de licencias, que no era una exigencia de normativa alguna, y altera el régimen de explotación. El perjuicio se ocasionaría, con ese restablecimiento --insistimos, no impuesto por norma alguna a que debiera someterse el Legislador-- a los titulares de las licencias de VTC ya concedidas, estableciendo un mecanismo de compensación acorde a los intereses afectados y que no puede considerarse que ocasionara perjuicio alguno a los titulares de licencias de taxis, que no tenían derecho alguno al restablecimiento de la proporción existente en el año 2008.

Lo razonado en los anteriores fundamentos hace decaer la pretensión de los recurrentes, sin que sea necesario examinar los argumentos a una pretendida confusión, que se imputa interesada, del Legislador al trasponer la antes mencionada Directiva de Servicios o los principios de confianza legítima, respecto de los cuales, al fundar su pretensión tanto en la responsabilidad de la Administración General del Estado, por la pretendida omisión reglamentaria; o en la responsabilidad del Estado Legislador en la forma examinada, carece de todo fundamento.

Procede desestimar el presente recurso.

Costas procesales.-

La desestimación del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas del mismo a los recurrentes, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el número 3 del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las partes recurridas.

Rechaza la causa de inadmisibilidad.

Segundo. Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo 60/2020, interpuesto por SECTORES GÓNGORA 2007, S.L., HIGH SEEP, S.L., TAXI TUSO, S.L., TOP TAXI, S.L., SERGITAXI, S.L., TAXI TRANSFER 2, S.L., PEPI TAXI, S.L.,AMESA Y LOMARA SERVICES 2008 S.L.U., ANINARTAXI2K18, S.L., D. Calixto, D. Carmelo, D. Celestino, D. Cristobal, D. Diego, D. Edemiro, D. Eladio, D. Eliseo, D. Emilio, D. Erasmo, D.ª Eusebio, D. Fabio, D. Federico, D. Fulgencio, D. Gaspar, D. Gonzalo, D. Heraclio, Dª Lourdes, D. Horacio, D. Ignacio, Dª Mariola, D. Íñigo., D. Jeronimo, D. Julián, D. Leonardo, D. Luciano, D. Mauricio, D. Nicolas, D. Ovidio, Dª Tatiana, Dª Trinidad, D. Remigio, Dª Lourdes, D. Roque, D. Severiano, D. Teodulfo, D. Torcuato, D. Victorino, D. Samuel, D. Jose Augusto, D. Carlos María, D. Juan Manuel, D. Juan Ignacio, D. Pedro Jesús, D. Miguel Ángel, D. Adrian, D. Agustín, D. Alfredo, D. Amadeo, D. Andrés, D. Aquilino, D. Arturo, D. Borja, D. Carlos, D. Argimiro, D. Cesareo, D. Constantino, D. Domingo, D. Bruno, D. Elias, D. Artemio, D. Esteban, D. Eulogio, D. Ezequiel, D. Fausto, D.ª Florentino, D. Fructuoso, D. Emiliano, D. Evaristo, D. Hipolito, D. Humberto, D. Indalecio, D. Isidoro, D. Jaime, D. Jon, D. Juan, D. Laureano, D. Leon, D. Imanol, D. Manuel, D. Mario, D. Maximo, D. Millán, D. Nazario, D. Octavio, D. Oscar, D. Pelayo, D. Porfirio, D. Rafael, D. Rodolfo, D. Romulo, D. Ruperto, D. Leandro, D. Segismundo, D. Pedro, D. Raúl, D. Valeriano, DANIYA TAXI, S.L., D. Jose Ramón, D. Jose Pedro, D. Carlos José, D. Silvio, D. Carlos Antonio, D. Tomás, Dª Herminia, D. Jesús Luis, D. Jesús Ángel, D. Pedro Francisco, D. Luis Manuel, D. Abel, D. Agapito, D. Alejo, Don Alvaro, D. Juan Alberto, Don Pedro Enrique y D. Aurelio, representados por el procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira, bajo la dirección letrada de D.ª Mª Mercedes Cuyas Palazon, contra la desestimación presunta de la petición efectuada al Consejo de Ministros, en reclamación de los daños y perjuicios que se dicen se le habrían ocasionado; mencionado en el primer fundamento; resolución presunta que se confirma por estar ajustada al ordenamiento jurídico.

Tercero. Se imponen las costas del presente recurso a los recurrentes, hasta el límite establecido en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.