ATS, 24 de Noviembre de 2021
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Noviembre 2021 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 24/11/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4095/2021
Materia: OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por: BPM
Nota:
R. CASACION núm.: 4095/2021
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
Dª. María Isabel Perelló Doménech
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Rafael Toledano Cantero
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 24 de noviembre de 2021.
Sentencia recurrida: La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia n.º 443/2021, de 22 de marzo, por la que estima el recurso n.º 597/2019 interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Taxis Plataforma Caracol contra el Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo, declarándose la nulidad del citado Decreto.
La estimación del recurso se fundamenta, en resumen, en la omisión del debido trámite de información pública en la tramitación del Decreto como consecuencia de las modificaciones de carácter sustancial introducidas en los artículos 8 y 10 del borrador del Decreto. La Sala de instancia, con fundamento en su previa sentencia de 11 de marzo de 2021 (recurso 436/2019) que se reproduce y en la que se alude a la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sentada sobre las consecuencias de la omisión del trámite de audiencia o información pública, considera que los cambios introducidos en el Decreto han dado lugar a una redacción final distinta de la que figuraba en la primera redacción del texto, que sí había sido sometido al trámite de información pública.
Así, entiende la Sala de instancia que los cambios realizados en los artículos 8 y 10 del citado Decreto -que suponen la introducción de la posible titularidad de licencias de taxi por personas jurídicas, la eliminación del límite del 10% inicialmente previsto para el número total de licencias que podría acumular quien lo sea de más de una en un municipio y la previsión de que los municipios puedan establecer planes de amortización de licencias municipales de auto taxi por criterios de mera oportunidad (circunstancias existentes entre oferta y demanda que lo aconsejen por existir un desequilibrio entre ellas) - constituyen modificaciones sustanciales en la redacción inicial (y no un mero ajuste connatural al procedimiento de elaboración y aprobación de una disposición general) que modifican el régimen jurídico de los servicios de transporte público en vehículos de turismo y por ello debieron someterse al preceptivo trámite de información pública.
Escrito de preparación. Contra la mencionada sentencia han preparado recurso de casación, por un lado, el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación que legalmente ostenta; y, por otro, la representación procesal de la Asociación Madrileña del Taxi (AMT).
(i) Escrito presentado la Comunidad de Madrid.
Denuncia el Letrado que la sentencia recurrida realiza una interpretación de la jurisprudencia que exige un segundo trámite de audiencia excesivamente rigurosa y se aparta de su finalidad y vocación - SSTS de 21 de enero de 2019 (rec. 639/2107) y de 28 de mayo (RCA 47/2018) y 22 de octubre de 2020 (RCA 358/2019), entre otras-.
En particular, desde la perspectiva apuntada, considera que es necesario precisar la mencionada jurisprudencia y delimitar su alcance, a fin de evitar que una interpretación desvirtuada, como la que se ha producido en este caso, convierta dicha garantía en un obstáculo que haga inviable la elaboración de disposiciones generales.
Añade el Letrado de la Comunidad de Madrid que solo en el caso de que la regulación que se alcance en la tramitación de una norma -en la que se producen múltiples aportaciones a fin de pulir el texto- altere los objetivos, sentido y finalidad de aquélla, es necesario repetir el trámite de audiencia. Debe matizarse, por tanto, la noción de sustancial relevancia de las modificaciones.
Por lo que concierne al interés casacional objetivo del recurso, se alega la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88.3.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) en relación con el supuesto previsto en el artículo 88.2.g) LJCA. Añade el Letrado que, al afectarse a cualquier proceso de elaboración de disposiciones generales, concurre también el supuesto del artículo 88.2.c) LJCA, así como el previsto en la letra b) del mismo precepto, al haberse realizado en la sentencia recurrida un estudio de los cambios operados en la tramitación del decreto desconectado de los objetivos de la norma.
Concluye afirmando que procede la admisión del recurso para "(...) precisar en qué casos procede la realización de un segundo trámite de audiencia cuando durante la elaboración de una disposición de carácter general se produzcan cambios en el texto de la norma, y en particular, concretando que los cambios sustanciales deben producirse en los objetivos y el sentido de la regulación para requerir ese segundo trámite de audiencia".
(ii) Escrito presentado por la Asociación Madrileña del Taxi (AMT).
La mencionada asociación denuncia, en primer lugar, la infracción de los artículos 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; 2 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, así como el Acuerdo de 31 de octubre de 2016, del Consejo de Gobierno, que da instrucciones generales para la aplicación del procedimiento de iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; y 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Alega que el trámite de nueva audiencia era innecesario porque la asociación recurrente en la instancia tuvo conocimiento previamente del texto definitivo, sin efectuar alegaciones al mismo; además, la modificación de la titularidad de licencia de taxi por persona jurídica, además de persona física, así como el número de licencias por titular, ya fueron alegadas por la propia asociación demandante sin que lo haya tenido en cuenta la Sala de instancia.
En segundo lugar, denuncia la infracción de la jurisprudencia que cita, alegando que la Sala de instancia no ha efectuado un acervo de raciocinio de los motivos que le llevan a resolver que las tres cuestiones concretas planteadas en relación con los artículos 8 y 10 de Decreto impugnado sean modificaciones sustanciales necesitadas de un nuevo trámite de audiencia. Añade, al margen de que la demandante hiciera alegaciones sobre las modificaciones producidas, que las mismas no son sustanciales, pues, en relación con el artículo 8, la modificación no prevista en cuanto a la amortización de taxi por los municipios, no cambia sustancialmente el contenido del texto original del aprobado; y, respecto del artículo 10, en cuanto a la persona jurídica como titular de las licencias de taxi al igual que las físicas y la titularidad de un máximo del 10%, no puede considerarse sustancial si viene impuesto, en el primer caso, por la STS 1018/2018, de 5 de junio, y además existe informe posterior de técnicos fundamentando la misma.
En lo concerniente al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia invoca las presunciones contenidas en las letras a), b), c) y e) del apartado 3 del artículo 88 LJCA, así como los supuestos de las letras a), b), c) y g) del artículo 88.2 LJCA.
Auto teniendo por preparado el recurso y personaciones. La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 31 de mayo de 2021, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado ante esta Sala el Letrado de la Comunidad de Madrid y el procurador D. Ignacio Batlló Ripoll, en representación de la Asociación Madrileña del Taxi, en calidad de recurrentes. En calidad de parte recurrida se ha personado la procuradora D.ª Beatriz Martínez Martínez, en representación de la Asociación de Taxis Plataforma Caracol.
Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech, Magistrada de la Sala.
Requisitos formales del escrito de preparación. Con carácter previo al análisis del interés casacional que pudiera plantear la cuestión suscitada, cabe señalar que los escritos de preparación cumplen, a priori, con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista, sin perjuicio de lo que luego se dirá.
Cuestión litigiosa. Tal como ha quedado expuesto en los antecedentes de esta resolución la cuestión controvertida que se suscita en este recurso de casación se circunscribe a determinar si resultaba procedente la celebración de un segundo trámite de información pública en relación con la aprobación del Decreto 35/2019, de 9 de abril, de modificación del Reglamento de Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo, como consecuencia de las modificaciones introducidas en los artículos 8 y 10 de la norma respecto del borrador inicial.
La sentencia recurrida anula el mencionado Decreto al considerar que las modificaciones introducidas en el borrador tenían un carácter esencial y, por ello, era necesario un segundo trámite de información pública cuya omisión determina la nulidad de la norma. Por su parte, el Letrado de la Comunidad de Madrid considera que la interpretación que ha realizado la Sala de instancia de la jurisprudencia relativa a la necesidad de reiterar el trámite de información pública cuando se introducen modificaciones sustanciales en el proceso de elaboración de la norma es excesivamente rigurosa y se aparta de su finalidad y vocación, siendo necesario un pronunciamiento de este Tribunal que precise en qué casos procede la realización de un segundo trámite de audiencia. La AMT añade que las modificaciones no fueron sustanciales y que, en cualquier caso, el segundo trámite de audiencia no era necesario al haber efectuado la recurrente en la instancia alegaciones sobre las modificaciones.
Verificación de la concurrencia de interés casacional objetivo en el recurso. En relación con la controversia señalada, el Letrado de la Comunidad de Madrid invoca, junto a los supuestos previstos en el artículo 88.2.b), c) y g) LJCA, la presunción de interés casacional objetivo contemplada en el artículo 88.3.c) LJCA. Por su parte, la representación procesal de AMT invoca las presunciones de las letras a), b), c) y e) del artículo 88.3 LJCA, y los supuestos previstos en el artículo 88.2.a), b), c) y g) LJCA, si bien únicamente justifica las presunciones de las letras c) y e) del artículo 88.3 y el supuesto del artículo 88.2.c) del mismo texto legal, por lo que, respecto de los demás motivos invocados, debe concluirse que no se ha dado cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 89.2.f) LJCA.
El artículo 88.3.c) LJCA dispone que se presumirá que existe interés casacional objetivo "Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente".
En este caso, la sentencia recurrida anula el Decreto que modifica el Reglamento de transporte público urbano de la Comunidad de Madrid como consecuencia de la omisión de un segundo trámite de información pública que la Sala de instancia considera preceptivo en atención a las modificaciones -sobre la titularidad de las licencias, los planes de amortización de licencias o la posibilidad de acumulación de las mismas- que se introducen respecto del primer borrador tras la celebración del primer trámite de información pública.
Teniendo en cuenta lo anterior cabe recordar que esta Sección ha indicado ya en diversas ocasiones que la presunción contemplada en el artículo 88.3.c) LJCA sólo puede ser enervada si la disposición anulada carece, con toda evidencia, de trascendencia suficiente - ATS de 17 de diciembre de 2018 (RCA 5031/2018)-; resultando que, en ese caso, no puede afirmarse tal premisa, dada la trascendencia de la regulación del transporte público urbano en vehículos de turismo.
Es cierto que existe abundante jurisprudencia de esta Sala sobre la cuestión suscitada en el recurso -como, por ejemplo las sentencias que se citan tanto en la resolución judicial recurrida como en el propio escrito de preparación del recurso de casación- en la que se ha declarado la necesidad de reiteración del trámite de información pública en los supuestos de modificación sustancial del proyecto normativo respecto del documento inicialmente aprobado; y ello porque el objetivo del trámite de información pública, a diferencia de la publicación, no es, o no es sólo, informar a los ciudadanos de la ordenación proyectada, sino servir de cauce para su participación efectiva. Pero siendo cierto lo anterior, también lo es que resulta conveniente un nuevo pronunciamiento de esta Sala a fin de reforzar la mencionada jurisprudencia en el ámbito de la regulación de las licencias de transporte público urbano con vehículos con conductor, atendida la complejidad del sector.
Identificación de las cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y, a tal efecto, la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en reforzar la jurisprudencia de esta Sala sobre la necesidad de reiteración del trámite de audiencia o información pública, a fin de determinar si, a la vista de las modificaciones introducidas en los artículos 8 y 10 del Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo, debía haberse procedido a la realización de un nuevo trámite de información pública/audiencia.
Publicación de la resolución. Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del poder judicial, en la sección correspondiente al Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Comunicación y remisión. Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por lo expuesto,
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) Admitir los recursos de casación preparados bajo el núm. 4095/2021 por las representaciones procesales de la Comunidad de Madrid y de la Asociación Madrileña del Taxi contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 22 de marzo de 2021, en el procedimiento ordinario n.º 597/2019.
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) Declarar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en reforzar la jurisprudencia de esta Sala sobre la necesidad de reiteración del trámite de audiencia o información pública, a fin de determinar si, a la vista de las modificaciones introducidas en los artículos 8 y 10 del Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo, debía haberse procedido a la realización de un nuevo trámite de información pública/audiencia.
-
) Se ordena publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
