STS 971/2021, 7 de Julio de 2021

Por la representación procesal de D.ª Sonsoles se interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros de 22 de noviembre de 2019, que acuerda no conceder el indulto solicitado.

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo se procedió a formalizar la demanda, en la que se solicita que se declare la anulabilidad de la resolución impugnada y se ordene la retroacción del procedimiento al momento de recabar los informes preceptivos en los que se ha cometido las infracciones invocadas.

Dado traslado para contestación, el Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso y, por parte del Ministerio Fiscal, se plantea la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad y, en su defecto, se solicita la desestimación del recurso.

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 6 de julio de 2021, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Por la representación procesal de D.ª Sonsoles se interpone recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de noviembre de 2019, que le deniega el indulto solicitado en relación con la pena de prisión de 3 años y 1 día, inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo por el tiempo de la condena y multa de 2.385 euros, en virtud de condena por sentencia de conformidad de fecha 10/5/2018, dictada por la Sección 5ª de la Audiencia Provincial de Pontevedra, como responsable de un delito contra la salud pública, previsto y penado en el art. 368 del Código Penal.

En la demanda se alega la infracción del procedimiento establecido en los arts. 24 y 25 de la Ley de Indulto de 18 de junio de 1870. En relación con el primero alega que:

El Ministerio Fiscal ha realizado su informe de fecha 26/9/2018 sin tener conocimiento del informe de conducta remitido a la Sala por la Guardia Civil, de fecha 7/11/2018, que se tiene por recibido y del que se da traslado al Ministerio Fiscal por Diligencia de Ordenación de fecha 20/11/2018. El Ministerio Fiscal no realiza ninguna manifestación posterior a su informe de 26/9/2018. El Tribunal sentenciador no solicita el informe sobre conducta de la penada al Gobernador de la provincia de su residencia. En el expediente constan 2 informes sobre la conducta realizados por la Guardia Civil y por la Policía Nacional. Y ello a pesar del requerimiento expreso que efectúa la División de Derechos de Gracias y otros Derechos al presidente del Tribunal a través de su Oficio de fecha 11/3/2019, informándole que el informe preceptivo de conducta debe ser remitido por la Delegación o Subdelegación de Gobierno, con reseña expresa de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a este punto.

Invoca en su apoyo la sentencia de esta Sala de 20 de septiembre de 2016 (rec. 1507/2015).

En relación con la infracción del citado art. 25, alega que: el informe preceptivo elaborado por el Tribunal sentenciador no contiene la información que requiere el mencionado articulo 25. Excluye cualquier dato relativo a la edad, estado, profesión, fortuna méritos, antecedentes, "su conducta posterior a la ejecutoria, y especialmente las pruebas o indicios de su arrepentimiento que se hubiesen observado, si hay o no parte ofendida, y si el indulto perjudica el derecho de tercero, y cualesquiera otros datos que puedan servir para el mejor esclarecimiento de los hechos". El informe omite cualquier referencia a los datos personales y procesales a pesar de que el Oficio de fecha 13/9/2018 que consta a Folio 1 del expediente requiere al Tribunal que en su informe exprese las circunstancias personales y procesales del penado, de acuerdo con el contenido del articulo 25 de la Ley de 18/6/1870.El Tribunal ignora la relevancia de los datos requeridos y se limita a consignar su dictamen sobre la justicia o conveniencia de la concesión, si bien su decisión carece de un mínimo análisis de las circunstancias que han sido tenidas en cuenta para fundamentar su pronunciamiento contrario a la concesión del indulto.

El Abogado del Estado se refiere a los informes negativos del Ministerio Fiscal y del Tribunal sentenciador, señala que el art. 24 de la Ley de indulto no exige dar traslado del informe de conducta al Ministerio Fiscal, no obstante lo cual, en el presente caso se dio traslado al Ministerio Fiscal del primer informe de conducta con fecha 20 de noviembre de 2018 por lo que el Ministerio Fiscal podría haber modificado su informe de fecha 26 de septiembre de 2018 por lo que, si no lo hizo, es porque no consideró que hubiera lugar a ello a la vista del informe de conducta. Que carece de sentido que el informe se remita necesariamente a través de Delegado o Subdelegado del Gobierno, y que en el presente caso se han emitido dos informes de conducta: uno por la Unidad de la Guardia Civil - Policía Judicial adscrita a la Audiencia Provincial de Pontevedra de fecha 7 de noviembre de 2018 y otro por el Grupo Operativo de Policía Judicial de la Comisaría del Cuerpo Nacional de Policía de Vigo-Redondela de fecha 3 de octubre de 2019, informes que no solo reflejan los antecedentes policiales sino el trabajo que se encuentra desarrollando la solicitante de indulto, su lugar de residencia, personas con las que convive, actividades de integración social que lleva a cabo, concluyendo que "exterioriza el estereotipo de persona que desarrolla un régimen de vida considerado como normal o al menos sin proclividad delictiva constatable".

En relación con la infracción del art. 25 alegada por la recurrente, el Abogado del Estado invoca la sentencia 107/2019, de 31 de enero, en la que se señala el alcance y efectos del informe del Tribunal sentenciador.

Por su parte, el Ministerio Fiscal comienza alegando la extemporaneidad del recurso, entendiendo que la referencia de la parte, en su escrito de 8 de julio de 2020 solicitando asistencia jurídica gratuita para la correspondiente impugnación, al hecho de que el acuerdo denegatorio del indulto le había sido notificado el 4 de julio de 2020 es una mera alegación que no acredita la realidad de la misma y que la interposición del recurso el 22 de septiembre de 2020 resulta extemporánea, sin que excuse a la parte del cumplimiento del referido plazo el hecho de que en Diligencia de ordenación de 14 de septiembre de 2020 se le requiera para que, en el plazo de dos meses, interponga recurso contencioso- administrativo.

En cuanto al fondo del asunto, entiende cumplido en lo esencial el trámite del informe del Ministerio Fiscal establecido en el art. 24 de la Ley, sin que la incorporación de los informes de conducta con posterioridad haya impedido una ampliación o modificación del informe que, en este caso, el Ministerio Fiscal no ha considerado necesario.

En cuanto a la intervención del Delegado o Subdelegado del Gobierno, invoca, como el Abogado del Estado, la sentencia de 31 de enero de 2019 (rec. 713/2017), así como la tendencia a la objetivación de tales informes que se refleja en la sentencia de 16 de enero de 2020 (rec. 155/2019). Sentencia esta última que también se invoca en relación con el alcance del informe del Tribunal sentenciador, para rechazar el planteamiento de la actora.

Antes de entrar a examinar el fondo del asunto, ha de resolverse sobre la causa de inadmisibilidad del recurso, por extemporaneidad, que se invoca por el Ministerio Fiscal y que debe desestimarse, pues abierto trámite de alegaciones al respecto, la parte recurrente justifica y aporta providencia de 2 de julio de 2020, notificada el siguiente día 4 de julio, por la que se acuerda la notificación de forma personal a la interesada de la denegación del indulto solicitado, dando lugar a la inmediata solicitud al Tribunal con fecha 8 de julio de 2020 de solicitud de asistencia jurídica gratuita a efectos de proceder a la correspondiente impugnación, que se materializó con la interposición del recurso contencioso- administrativo el 22 de septiembre de 2020, dentro del plazo establecido en la Diligencia de ordenación de 14 de septiembre de 2020, una vez reconocido el derecho a dicha asistencia jurídica gratuita .

Dados los términos en que se plantea el recurso, conviene tener en cuenta que los acuerdos denegatorios de la concesión de indulto constituyen actos graciables, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlables exclusivamente en cuanto a determinados elementos.

Así se desprende de la doctrina establecida en casos similares en las sentencias de esta Sala de 28-5-2015, rec. 435/14, 26-2-2016, rec. 833/2015 y 13-11-2015, rec. 921/2014, en las que se hace referencia al abundante acervo jurisprudencial en orden al alcance de la revisión jurisdiccional de las decisiones de indulto, de las que sólo algunas se pronuncian sobre acuerdos de concesión de indulto (casaciones 166/2001, 26/2006, 68/2009, 165/2012 y 13/2013), siendo el resto, pronunciamientos sobre acuerdos denegatorios, tales como las de 30 de enero de 2014, casación 407/12; 15 de septiembre de 2014, casación 109/14; 14 de noviembre de 2014, casación 251/14; 28 de mayo de 2015, casación 435/14, y, 13 de noviembre de 2015 casación 921/14, todas relativas a acuerdos denegatorios de indulto.

Como se recoge en dichas sentencias, la doctrina puede condensarse en los siguientes parámetros: 1) El control no puede afectar a los defectos de motivación; 2) Sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento (incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto); 3) No se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

En este caso se cuestiona la denegación del indulto en razón de las deficiencias procedimentales ya indicadas en los informes emitidos por el Ministerio Fiscal, los informes de conducta y el informe del Tribunal sentenciador.

Para su valoración y como señala la sentencia de 20 de septiembre de 2016 (rec. 1507/2015),citada por la propia recurrente, "reducido el control jurisdiccional de las actos que se pronuncian sobre las peticiones del derecho de gracia, este Tribunal ha considerado que por tratarse de cuestiones que afectan al procedimiento, los vicios que se denuncien han de estar referidos a los supuestos de nulidad de pleno derecho que se contienen en el invocado artículo 62.1º.e) de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que remite a la nulidad de pleno derecho los actos cuando se prescinda "total y absolutamente" del procedimiento establecido, con el alcance que se ha dado a tales conceptos jurídicos por la jurisprudencia; o bien, en otro caso, a los supuestos genéricos de anulabilidad del artículo 63 de la mencionada Ley de procedimiento, que condiciona la declaración de ineficacia de los actos por otros defectos de procedimientos, a los supuestos en los que se ocasione indefensión o impida al acto alcanzar su fin. La interpretación de ambos preceptos se ha hecho por la jurisprudencia en sentido sustancialista, partiendo de que en nuestro Derecho las formas no tiene una finalidad en sí misma, sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los derechos de los ciudadanos; lo cual ha llevado a declarar que cuando no se haya omitido de manera absoluta el procedimiento, solo aquellas omisiones que ciertamente resulten relevantes pueden comportar la ineficacia del acto por la vía de anulabilidad, doctrina que aplicada al caso de autos, la jurisprudencia citada lo remite a la emisión de los informes que se consideran relevantes para apreciar las circunstancias que han de ser tenidas en cuenta para pronunciarse sobre el derecho de gracia solicitado."

Pues bien, partiendo de estas consideraciones y atendiendo a las circunstancias del caso, se observa que lo que se plantea por la parte no es la omisión o falta de los informes en cuestión sino deficiencias en la emisión de los mismos, deficiencias que la propia parte valora como vicios de anulabilidad no de nulidad absoluta, por lo que su relevancia exige justificar que tales deficiencias impiden al acto alcanzar su fin o dan lugar a indefensión del interesado.

Ninguna de estas circunstancias concurren en este caso. Así, en relación con el informe del Ministerio Fiscal de 26 de septiembre de 2018, si bien se emitió antes de que el Tribunal recibiese el informe de conducta, ello no impidió que el mismo tuviera conocimiento y se le diera traslado a los efectos oportunos (D.O. 20-11-2018) del amplio informe emitido por la Guardia Civil, a instancia del Tribunal, el 7 de noviembre de 2018 en el que, como resultado de las averiguaciones y comprobaciones del medio de vida y circunstancias personales y sociales de la interesada, se hacen constar las circunstancias personales, el trabajo realizado en una academia de conductores, funciones e ingresos, la propiedad de su madre del domicilio en el que convive también con un hermano y un hijo de éste, incorporando un informe de la Trabajadora Social sobre el seguimiento y evolución de un Programa de Formación e Integración Social y concluyendo que "exterioriza el estereotipo de persona que desarrolla un régimen de vida considerado como normal o al menos sin proclividad delictiva constatable", permitiéndole efectuar las modificaciones o aclaraciones que pudiera considerar oportunas, que en este caso no consideró necesarias. En todo caso se trata de un informe no vinculante que recoge las apreciaciones propias del Ministerio Fiscal en el sentido de que no observa razones de justicia o equidad que justifiquen la medida de gracia, a efectos de su consideración por el Tribunal sentenciador y en definitiva el Consejo de Ministros en su resolución.

Por otra parte y en cuanto a los informes de conducta incorporados a las actuaciones debe señalarse que, fundamentalmente el ya indicado, no se limita a una mera referencia a la carencia de antecedentes sino que, como acabamos de indicar y señala en Abogado del Estado, no solo se reflejan los antecedentes policiales sino el trabajo que se encuentra desarrollando la solicitante de indulto, su lugar de residencia, personas con las que convive, actividades de integración social que lleva a cabo y la indicada conclusión en el sentido de que "exterioriza el estereotipo de persona que desarrolla un régimen de vida considerado como normal o al menos sin proclividad delictiva constatable", de manera que no estamos ante el supuesto de los informes que se consideran inexistentes o insuficientes en el caso resuelto por la sentencia de 20 de septiembre de 2016 invocada por la actora. Y a tal efecto cabe hacer referencia a la sentencia de 31 de enero de 2019 (rec. 713/2017) cuando señala, en relación con el referido informe, que incluso su falta no puede tener el efecto invalidante pretendido, por las siguientes razones:

"1ª) Como esta misma Sala Tercera y sección sexta ya ha dicho en sentencia dictada el día 17 de febrero de 2010 (recurso contencioso administrativo 160/2009), la relevancia del incumplimiento de este requisito estará en relación directa con los demás datos existentes en el expediente, de manera que su falta no puede tener el efecto anulatorio perseguido si del resto de informes, fundamentalmente los emitidos por los órganos judicial y fiscal, deriva que la denegación del indulto no está apoyada en causas ...

En el presente caso, como afirma el Ministerio Fiscal «dada la vinculación y supeditación a la Subdelegación del Gobierno de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia - art. 75 - b) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público-, ningún reparo se hace ver en que los informes de conducta -a los fines que les son propios- se materialicen y sustancien por una instancia policial del Estado en dicha provincia»."

De manera que las deficiencias que la parte invoca en relación con estos informes de conducta y su forma de emisión, no impiden tomarlos en consideración en su contenido suficientemente expresivo de sus circunstancias personales y sociales a los efectos de alcanzar el fin pretendido por el acto impugnado ni producen indefensión a la interesada que puedan determinar la anulabilidad del acto impugnado.

Finalmente, en cuanto a las deficiencias atribuidas al informe del Tribunal sentenciador, como hemos señalado en la citada sentencia de 16 de enero de 2020, por referencia a la de 17 de febrero de 2010, "en relación con los informes del Ministerio Fiscal y del órgano jurisdiccional, como ya se señala en la citada sentencia, el artículo 25 de dicha Ley no exige preceptivamente la inclusión en el informe del Tribunal sentenciador de todos los datos que en dicho artículo se menciona, aludiendo el precepto a que dichas circunstancias se harán constar en el informe "siendo posible". Ha de añadirse a lo anterior que, como al principio expusimos, la jurisprudencia de esta Sala considera que el contenido de dicho informe carece de carácter vinculante, y que la omisión de algún dato de los del artículo 25 de la Ley de Indulto supondría simplemente una irregularidad formal no invalidante que no habría de acarrear la anulación de la resolución, teniendo en cuenta en este caso, que tanto en el informe emitido por el Tribunal sentenciador como en el del Ministerio Fiscal, se atiende a la proporcionalidad entre la pena impuesta y el resultado lesivo, como fundamento del sentido negativo de los mismos, que resultan así suficientemente fundados...

Esta misma doctrina la hemos reiterado en la reciente sentencia de 16 de abril de 2018, al razonar que: "Conforme ya puntualizamos en sentencias de 17 de febrero de 2010 -recurso 160/2009-, y de 28 de mayo de 2013 -recurso 452/2012-, el artículo 26 de la ley del indulto no exige preceptivamente la inclusión, en el informe del Tribunal sentenciador, de todos los datos que en dicho artículo se mencionan. A lo que alude el precepto es a que dichas circunstancias se harán constar en el informe «siendo posible».

Añadíamos en esa sentencia y reiteramos ahora, que la jurisprudencia de esta sala «[...] considera que el contenido de dicho informe carece de carácter vinculante, y que la omisión de algún dato de los del artículo 25 de la Ley de Indulto supondría simplemente una irregularidad formal no invalidante que no habría de acarrear la anulación de la resolución, teniendo en cuenta en este caso, que tanto en el informe emitido por el Tribunal sentenciador como en el del Ministerio Fiscal, se atiende a la proporcionalidad entre la pena impuesta y el resultado lesivo, como fundamento del sentido negativo de los mismos, que resultan así suficientemente fundados»."

En este caso, a diferencia de lo que se indica en la sentencia de 20 de septiembre de 2016 invocada por la actora, el informe del Tribunal sentenciador refiere la valoración de las circunstancias personales de la solicitante de indulto, que tienen amplio reflejo en el informe de conducta, emitido a instancia del propio Tribunal sentenciador, suficientemente expresivo al efecto y, aparte de tales circunstancias, la interesada únicamente alude a la falta de constancia del reconocimiento de los hechos penados y que se dictó sentencia de conformidad, circunstancias evidentemente constatadas por el Tribunal sentenciador y trasladadas al órgano decisor al que se remite la correspondiente sentencia ejecutoria, como establece el art. 26 de la Ley, que podrá valorar tales aspectos, de manera que las deficiencias invocadas en este caso, tampoco afectan a la finalidad del acto ni causan indefensión a la interesada.

En consecuencia y por todo ello el recurso debe ser desestimado.

La desestimación en su integridad del recurso determina, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas a la recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en el n.º 4 de dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 4.000 euros, más IVA si se devengara, a favor de la Administración demandada. Ello sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de su condición de beneficiaria de la asistencia jurídica gratuita.