STS 345/2021, 11 de Marzo de 2021

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia dictada el 28 de marzo de 2019 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que desestimó el recurso interpuesto por la representación procesal de AB AZUCARERA IBERIA, S.L.U. contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mérida de 15 de noviembre de 2017, que aprobó las modificaciones de las ordenanzas reguladoras del ICIO, IBI e IAE en dicho municipio.

Los hechos sobre los que ha versado el litigio son los siguientes:

1. - Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mérida, de 15 de noviembre de 2017, se aprobaron definitivamente las modificaciones de las ordenanzas reguladoras del ICIO, IBI e IAE. Esas modificaciones se realizan amparándose en el Texto Refundido, de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo y modificado posteriormente, en lo que ahora importa, por la Ley 16/2012 de 27 de. Diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigirlas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica.

   El nuevo artículo 5.2 de la citada ordenanza fiscal reguladora del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras tiene la siguiente redacción:

   Se concederá una bonificación de hasta el 95 por 100 a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.

   Declarada la obra de especial interés o utilidad pública, el importe de la bonificación será el siguiente, estando en función del cumplimiento de los siguientes parámetros:

   - 95 % para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 300.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 100 puestos trabajo de promedio anual durante el período de ejecución de la obra.

   - 85% para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 200.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 75 puestos de trabajo de promedio anual durante el período de ejecución de las obras.

   - 75% para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 100.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 50 puestos de trabajo de promedio anual durante el período de ejecución de las obras.

   - 50% para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 50.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 25 puestos de trabajo de promedio anual durante el periodo de ejecución de las obras.

   - 30% para obras con un presupuesto de ejecución material de más de 10.000.000,00 de euros y creación o mantenimiento de empleo de 10 puestos de trabajo de promedio anual durante el periodo de ejecución de las obras.

   Deberán mantenerse durante el periodo de ejecución de las obras, los puestos de trabajo con jornada completa a promedio anual que dieron lugar a la bonificación del Impuesto, y se justificarán, anualmente, mediante la presentación de la documentación oficial del organismo competente que acredite el mantenimiento de los puestos de trabajo que se establezcan para cada tipo de bonificación, computándose el número de trabajadores de todas aquellas empresas que participen directamente en la construcción, instalación u obra de que se trate.

   El incumplimiento de estos requisitos significará la devolución íntegra de la cuota bonificada, procediéndose a reclamar, mediante la oportuna liquidación, el importe de la bonificación inicialmente concedida más los intereses de demora devengados.

   La cantidad destinada a las construcciones, instalaciones y obras se acreditará mediante el presupuesto de ejecución material de la obra

   .

   El nuevo artículo 11.6 de la Ordenanza reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles establece:

   Se concederá una bonificación de hasta el 95 por 100 de la cuota íntegra del Impuesto a los inmuebles en los que se desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración, durante el primer ejercicio, al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.

   Declarada la actividad económica de especial interés o utilidad pública, el importe de la bonificación será el siguiente y estará en función de los siguientes parámetros:

   -95 % para los inmuebles en los que se realicen actividades que hayan sido declaradas de especial interés o utilidad municipal, en los mismos se han realizado obras con un presupuesto de ejecución material de más de 300.000.000,00 euros y al mismo tiempo se han creado y mantenido durante los ejercicios siguientes, 100 puestos de trabajo de promedio anual con jornada completa.

   -85 % para los inmuebles en los que se realicen actividades que han sido declaradas de especial interés o utilidad municipal, en los mimos se han realizado obras con un presupuesto de ejecución material de más de 200.000.000,00 euros y al mismo tiempo se han creado y mantenido durante los ejercicios siguientes, 75 puestos de trabajo de promedio anual con jornada completa.

   -75 % para los inmuebles en los que se realicen actividades que han sido declaradas de especial interés o utilidad municipal, en los mismos se han realizado obras con un presupuesto de ejecución material de más de 100.000.000,00 euros y al mismo tiempo se hayan creado y mantenido durante los ejercicios siguientes, cincuenta puestos de trabajo de promedio anual con jornada completa.

   La bonificación se concederá como máximo para un periodo de siete años, pero deberá renovarse anualmente la misma.

   Durante el periodo de aplicación de la bonificación deberán mantenerse los puestos de trabajo con jornada completa a promedio anual que dieron lugar a la bonificación del impuesto, y se justificarán mediante la presentación de la documentación oficial del organismo correspondiente que acredite el mantenimiento de los puestos de trabajo que se establezca para cada tipo de bonificación. Para ello, la empresa que gozó de la bonificación deberá acreditar y presentar anualmente antes de la terminación del ejercicio en que goza de bonificación, que continúa manteniendo los puestos de trabajo que dieron lugar a la bonificación.

   El incumplimiento de estos requisitos significará la devolución íntegra de la cuota bonificada, procediéndose a reclamar, mediante la oportuna liquidación, el importe de la bonificación inicialmente concedida más los intereses de demora devengados.

   Concedido el primer año la bonificación, deberá tramitarse anualmente la renovación de la bonificación aportando para ello:

   a) Documento acreditativo de la titularidad del inmueble

   b) Memoria justificada de la actividad que desarrolle

   c) Declaración inicial del Pleno sobre la actividad de especial interés o utilidad pública municipal.

   c) Recibo del IBI de la referencia catastral afectada.

   d) Copia de los TC2 o documentación oficial del organismo correspondiente que acredite el mantenimiento de los puestos de trabajo que se establecen para cada tipo de bonificación, según la fórmula utilizada para el cálculo del personal asalariado en la declaración del Impuesto sobre Sociedades.

   e) El plazo de renovación de la bonificación deberá realizarse con anterior al mes de octubre del año anterior en el que deba tener lugar la nueva bonificación.

   f) No será necesario la nueva declaración del Pleno cuando se trate de la renovación de la bonificación inicialmente concedida

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   El nuevo artículo 10.1 letra f) de la Ordenanza Fiscal del Impuesto sobre Actividades Económicas establece que sobre la cuota tributaria se aplicará:

   una bonificación de hasta el 95 por ciento de la cuota correspondiente para los sujetos pasivos que tributen por cuota municipal y que desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artístico o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.

   Declarada la actividad de especial interés o utilidad pública, el importe de la bonificación será el siguiente y estará en función del cumplimiento de los siguientes parámetros:

   -95 % para las actividades, que tributen por cuota municipal, haya sido declarada la actividad de especial interés o utilidad municipal, se hayan realizado obras con un presupuesto de ejecución material de más de 300.000.000,00 euros y al mismo tiempo se hayan creado, durante el primer año de desarrollo de la actividad y manteniendo durante los seis ejercicios siguientes 100 puestos de trabajo de promedio anual con jornada completa.

   -85 % para las actividades, que tributen por cuota municipal, haya sido declarada la actividad de especial interés o utilidad municipal, se hayan realizado obras con un presupuesto de ejecución material de más de 200.000.000,00 euros y al mismo tiempo se hayan creado, durante el primer año de desarrollo de la actividad y manteniendo durante los seis ejercicios siguientes 75 puestos de trabajo de promedio anual con jornada completa.

   -55 % para las actividades, que tributen por cuota municipal, haya sido declarada la actividad de especial interés o utilidad municipal, se hayan realizado obras con un presupuesto de ejecución material de más de 200.000.000,00 euros y al mismo tiempo se hayan creado, durante el primer año de desarrollo de la actividad y manteniendo durante los seis ejercicios siguientes cincuenta puestos de trabajo de promedio anual con jornada completa.

   El incumplimiento de estos requisitos significará la devolución íntegra de la cuota bonificada procediéndose a reclamar, mediante la oportuna liquidación, el importe de la bonificación inicialmente concedida. La bonificación se aplicará durante los 5 años de actividad siguiente a la conclusión del segundo periodo impositivo de desarrollo de la misma.

   El periodo de aplicación de la bonificación caducará transcurridos 5 años desde la finalización de la exención prevista en la letra b) del apartado 1 del artículo 4 de la presente Ordenanza fiscal.

   Durante el periodo de aplicación de la bonificación deberán mantenerse los puestos de trabajo con jornada completa a promedio anual que dieron lugar a la bonificación del impuesto, y se justificarán mediante la presentación de la documentación oficial del organismo correspondiente que acredite el mantenimiento de los puestos de trabajo que se establezca para cada tipo de bonificación.

   La solicitud de bonificación deberá presentarse junto con la declaración de alta en el impuesto. Para ello, la empresa que gozó de la bonificación deberá acreditar y presentar anualmente antes de la terminación del ejercicio en que goza de bonificación, que continúa manteniendo los puestos de trabajo que dieron lugar a la bonificación.

   Concedida inicialmente la bonificación, esta renovarse anualmente. La solicitud de renovación presentarse dentro del primer trimestre natural del ejercicio y deberá acompañar a la solicitud la siguiente documentación:

   a) Memoria justificativa de la actividad que desarrolle.

   b) Relación de los trabajadores de la entidad con jornada completa en situación de alta en el ejercicio anterior.

   c) Declaración inicial del Pleno sobre la actividad de especial interés o utilidad pública municipal.

   d) Alta en el censo del IAE con cuota municipal

   e) Copia de los TC2 o documentación oficial del organismo correspondiente que acredite el mantenimiento de los puestos de trabajo que se establecen para cada tipo de bonificación, según la fórmula utilizada para el cálculo del personal asalariado en la declaración del Impuesto sobre Sociedades

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2. - Contra el mencionado acuerdo, AB AZUCARERA IBERIA, S.L.U. interpuso recurso contencioso-administrativo núm. 23/2019, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.

   En la demanda alegaba que dicho acuerdo era nulo de pleno derecho, al amparo de lo establecido en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por conllevar una reducción de los ingresos que va en contra de los compromisos asumidos como consecuencia de la decisión de aceptar el plan de ajuste establecido en el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, en el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros, así como la Orden PRE/966/2014, de 10 de junio, que publica las características principales de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.

3. - Por sentencia de 28 de marzo de 2019, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura desestimó el recurso.

Preparación del recurso de casación.

1. - La procuradora doña Petra María Aranda Téllez, en representación de AB AZUCARERA IBERIA, S.L.U., preparó recurso de casación contra la sentencia dictada el 28 de marzo de 2019. En su escrito, señala como preceptos que considera vulnerados por la sentencia recurrida:

   - El 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

   - El artículo 7.2 del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago de los proveedores de las entidades locales.

   - Los artículos 18.2 y 26 Real Decreto-Ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a las entidades locales con problemas financieros.

   - El apartado 4 del anexo de la Orden PRE 966/2014, de 10 de junio, por la que se publican las características principales de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales (B.O.E. de 11 de junio de 2014).

2. - La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 26 de diciembre de 2018.

Interposición y admisión del recurso de casación.

1. - La Sección de Admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 4 de noviembre de 2019, en que aprecia la presencia de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:

   1) Precisar si, es contrario al principio de legalidad tributaria o al de jerarquía normativa la limitación que para el reconocimiento de las bonificaciones fiscales potestativas previstas en los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece el apartado 4 del anexo de la Orden PRE 966/2014, de 10 de junio que lo limita a la justificación "por motivos sociales".

   2) Determinar si, puede interpretarse el mencionado término reglamentario "justificados por motivos sociales" como referido a aquellos casos en que las actividades sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración y, por tanto, si la disposición reglamentaria se ajusta al ámbito objetivo de la bonificación legal.

   3) Determinar si los municipios que se hayan acogido a la ampliación del período de amortización de los préstamos formalizados en la primera fase del mecanismo de pagos a proveedores y que no se hayan acogido a las medidas extraordinarias de apoyo financiero contenidas en el título II del Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, pueden reconocer las bonificaciones fiscales potestativas previstas en los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales cuando estén justificados por motivos sociales.

   3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

   3.1 Los artículos 74.2 quáter, 88.2.e) y 103.2.a) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

   3.2 El 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

   3.3 El artículo 7.2 del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago de los proveedores de las entidades locales.

   3.4 Los artículos 18.2 y 26 Real Decreto-Ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a las entidades locales con problemas financieros.

   3.5 El apartado 4 del anexo de la Orden PRE/966/2014, de 10 de junio, por la que se publican las características principales de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.

   Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA

2. - La procuradora doña Petra María Aranda Téllez, interpuso recurso de casación por escrito de 12 de diciembre de 2019 en el que interesa de esta Sala que «dicte Sentencia por cuya virtud, estimando el recurso, case y anule la recurrida y acuerde:

Declarar nulo de pleno derecho el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mérida de 15 de noviembre de 2017, que aprueba definitivamente los expedientes de modificación de las Ordenanzas reguladoras del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras; Impuesto sobre Bienes Inmuebles e Impuesto sobre Actividades Económicas, así como las normas modificadas que establecen las bonificaciones potestativas.

Segundo.- Prohibir que el Ayuntamiento mantenga los actos firmes y consentidos que haya dictado al amparo de las normas anuladas, con obligación de reclamar el pago de las cuotas bonificadas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales.

Tercero.- Imponer las costas de la primera instancia al Ayuntamiento demandado».

Oposición del recurso de casación.

El Letrado del AYUNTAMIENTO DE MÉRIDA, emplazado como parte recurrida en este recurso de casación, presentó escrito de oposición el 28 de febrero de 2020 frente al escrito de interposición del recurso de casación, en el que solicita de esta Sala, frente a las pretensiones deducidas, que se dicte sentencia por la que declare no haber lugar a casar la sentencia recurrida, y confirme íntegramente la precitada resolución judicial.

Señalamiento para deliberación, votación y fallo

En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA, la Sección no consideró necesaria la celebración de vista pública, por lo que las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 9 de febrero de 2021, fecha en la que se inició la deliberación con el resultado que ahora se expresa.

Objeto del presente recurso de casación.

Es objeto del presente recurso es el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mérida, de 15 de noviembre de 2017, mediante el que se aprobaron definitivamente las modificaciones de las ordenanzas reguladoras del ICIO, IBI e IAE.

Los términos de la controversia y la posición de las partes.

AB AZUCARERA IBERIA comienza su escrito de oposición anticipando el criterio que sostiene sobre las cuestiones con interés casacional, criterio que es el siguiente:

1. - No existe conflicto de legalidad entre el Real Decreto-Ley 8/2013 y la Ley de Haciendas Locales. El RDL es una norma especial que limita el poder para establecer bonificaciones potestativas a determinados ayuntamientos endeudados.

2. - La Orden PRE 966/2014 no puede infringir la prohibición de establecer bonificaciones potestativas prevista en el artículo 26 del RDL 8/2013 para los municipios con problemas financieros que se hayan acogido a las medidas extraordinarias de liquidez establecidas en el Título II.

3. - Las entidades locales que hayan presentado un plan de ajuste al amparo del artículo 7 RDL 4/2012 y no se hubieren acogido a las medidas del Título II del RDL 8/2013 no están afectadas por la prohibición del artículo 26, pero están sometidas a la condicionalidad que establezca la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos por aplicación apartado 2.e) del citado RDL 4/12 , aunque no es el caso del Ayuntamiento de Mérida.

4. - Cuando la Orden PRE 966/2014 usa el concepto "motivos sociales" no se refiere al conjunto de "circunstancias sociales, culturales, histórico artística o fomento del empleo" previstas en los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y, en ningún caso, puede utilizarse como cobertura para bonificar un inmueble, obra o actividad por razones de fomento de la actividad económica del municipio, Si así fuere, la Orden infringe los principios de legalidad y jerarquía normativa. Solo la Orden estaría dentro del ámbito objetivo de esos artículos si se equiparase el concepto "motivos sociales" con las "circunstancias sociales" que se citan en la norma y que son aquellas que justifican la satisfacción de necesidades sociales básicas como la educación, salud, vivienda y el derecho a un nivel de vida digno.

Dicho lo cual, argumenta su posición, agrupando sus alegaciones en los tres bloques siguientes:

(i) Sobre si el artículo 26 del RDL 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros (en lo sucesivo RDL 8/2013) y la Orden PRE 966/2014 por la que se publican las características principales de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales (en adelante Orden PRE 966/2014) infringen los principios de legalidad y jerarquía normativa al limitar el establecimiento de las bonificaciones fiscales potestativas establecidas en los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales;

(ii) Sobre la interpretación del término reglamentario "justificados por motivos sociales" como referido a aquellos casos en que las actividades sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración y, por tanto, si la disposición reglamentaria se ajusta al ámbito objetivo de la bonificación legal; y

(iii) si los municipios que se hayan acogido a la ampliación del período de amortización de los préstamos formalizados en la primera fase del mecanismo de pagos a proveedores y que no se hayan acogido a las medidas extraordinarias de apoyo financiero contenidas en el título II del RDL 8/2013, pueden reconocer 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales cuando estén justificados por motivos sociales.

En relación con el primer bloque de alegaciones, señala que el artículo 26 del RDL 8/2013 no infringe el principio de legalidad ni el de jerarquía normativa. Este RDL no entra en conflicto con el TRLRHL puesto que establece una condición que debe ser aceptada voluntariamente por los municipios endeudados que deseen acogerse a las medidas extraordinarias de liquidez de su Título II. El RDL no modifica ningún tributo, exención o bonificación, simplemente limita temporalmente (durante la ejecución del plan de ajuste) la capacidad de los municipios para reconocer bonificaciones potestativas. Afirma que el Gobierno puede utilizar la vía del Real Decreto-Ley para establecer esa condicionalidad.

Después sostiene que está probado que el Ayuntamiento de Mérida presentó un plan de ajuste al amparo del RDL 4/2012, de 24 de febrero y una revisión al amparo del Título II del RDL 8/2013, por lo que asumió la obligación de no establecer ningún beneficio fiscal que no estuviere establecido como obligatorio en las leyes estatales.

Por consiguiente, los municipios endeudados debían renunciar al establecimiento de bonificaciones potestativas si solicitaban las medidas de apoyo del Título II del RDL 8/2013. Por lo tanto, el acuerdo del Ayuntamiento de Mérida es nulo por infracción del citado artículo 26 del RDL 8/2013 y no puede convalidarse esa nulidad argumentando que conserva toda la capacidad tributaria a la que había renunciado al acogerse a las medidas de apoyo del Título II.

Sostiene que la Orden PRE 966/2014 infringe los principios de legalidad y jerarquía normativa al permitir el establecimiento de bonificaciones potestativas por "motivos sociales" tanto para los municipios acogidos a las medidas extraordinarias de liquidez del Título II del RDL 8/2013 (apartado 5 del anexo) como para los que no se acogieron a esas medidas (apartado 4 del anexo). La infracción de ambos principios se produce porque contradice la prohibición del artículo 26 del RDL 8/2013 y rehabilita la capacidad para establecer bonificaciones potestativas a los municipios acogidos a las medidas del Título II, tanto si se refiere a las bonificaciones previstas en los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, como a cualquiera de las bonificaciones potestativas sociales de los otros apartados de esos artículos.

En particular, rechaza que esa infracción no se produzca cuando se refiere a los municipios que no se han acogido a las medidas de liquidez del Título II del RDL 8/2013. Asegura que a esas entidades no les afecta la prohibición del artículo 26 y solamente están obligadas a cumplir la condicionalidad que establezca la Comisión Delegada para Asuntos Económicos según dispone el artículo 7 2.e) del RDL 4/2012: "e) Cualesquiera otros requisitos que se establezcan por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos", pero esa excepción no sería aplicable en este caso, pues está probado que el Ayuntamiento de Mérida es un municipio de los comprendidos en el Título II del RDL 8/2013.

El Ayuntamiento de Mérida no podría ampararse en el apartado 4 del anexo de la Orden para introducir en sus ordenanzas fiscales las bonificaciones de los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, puesto que, según la recurrente, no está acreditado que el de Mérida fuese uno de los ayuntamientos que solamente se había acogido a la ampliación del periodo de amortización (Título I) por el contrario, lo que está acreditado es la presentación del informe trimestral al Ministerio de Hacienda que acreditan que es uno de los municipios acogidos a las medidas de liquidez del Título II.

En relación con el segundo bloque de alegaciones, sostiene que el término reglamentario "justificados por motivos sociales" que utiliza la Orden PRE 966/2014 no ampara cualquier utilidad municipal que tenga por finalidad el fomento de la actividad económica en el municipio, ni es sinónimo de inmuebles, obras o actividades que sean declaradas de utilidad o interés municipal por concurrir "circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo".

El concepto "motivos sociales" no existe como tal en el TRLRHL y, en todo caso, no comprende todas las actividades de fomento de la actividad económica de un municipio, por muy importante que sea la inversión, pues está prohibida la analogía para extender el ámbito de las bonificaciones ( artículo 14 LGT). Si la Orden crease una nueva categoría con el alcance que pretende la sentencia recurrida, sería nula.

Si la modificación de la Ley de Haciendas Locales por la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impuso de la actividad económica, hubiera perseguido conceder a los municipios la libertad de establecer bonificaciones potestativas por lo que, a juicio del municipio, pudiera constituir un "motivo social" - entendiendo incluido en dicha expresión todo proyecto que fomente de la economía municipal - lo habría establecido expresamente. Si no lo hizo, fue porque decidió limitar la declaración de utilidad a los inmuebles, obras o actividades que satisfagan necesidades sociales concretas. No es correcto interpretar la LHL extensivamente para sostener que el fomento de la economía municipal es sinónimo de "circunstancias o motivos sociales".

Concluye manifestando que la Orden PRE 966/2014 puede adolecer de dos defectos de técnica legislativa: 1) pretender rehabilitar la posibilidad de establecer bonificaciones a los municipios del Título II pese a la prohibición del artículo 26 del RDL y 2) introducir el concepto "motivos sociales" sin referenciarlo a ningún apartado concreto de los artículos 74, 88 y 103 del TRLRHL.

Por último, en relación con el último bloque de alegaciones, tras recordar que el Ayuntamiento emeritense no puede ampararse en el apartado 4 del anexo de la Orden porque se acogió a las medidas extraordinarias del Título II y, por esa razón, está sujeto a la condicionalidad del artículo 26 del RDL 8/2013, señala que ni siquiera si se aceptase, a efectos meramente dialecticos, que el concepto "motivos sociales" es equivalente a las "circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas y de fomento del empleo" de los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) de la LHL, los municipios no acogidos a las medidas del Título II del RDL 8/2013, no se verían afectados por la prohibición del artículo 26 del RDL, serviría para mantener la validez del acuerdo impugnado por no ser el supuesto de hecho enjuiciado.

Por parte del Ayuntamiento de Mérida, en relación con la primera cuestión con interés casacional, se apoya el art. 3.1 del C. civil para invocar la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, de la que derivan el resto de normas restrictivas que justifican las medidas de las que traen causa las normas que son objeto de interpretación en este recurso.

Sostiene que, la exposición de motivos de la Orden PRE 966/2014, viene a expresar la finalidad de aquella y en el contexto de crisis económica en que fue emitida.

Afirma que el Ayuntamiento de Mérida, modificó el Plan de ajuste, a la luz de la Orden PRE 966/2014, únicamente ampliando los plazos de amortización de deuda en otros diez años, plazo que probablemente se verá reducido porque existe una previsión de que la deuda del fondo para pago a proveedores, será amortizada con anterioridad a dicho plazo.

En todo caso, entre las medidas que contempla el apartado 4 del Anexo a la Orden PRE 966/2014, se encuentra la aprobación de un nuevo Plan de ajuste que debía incluir las nuevas condiciones que se recogen en el Capítulo III del Título II del Real Decreto Ley 8/2013, y que debía incluir, además y necesariamente, las concretas medidas de la citada Orden de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos que menciona expresamente, entre las que se encuentra la de que solamente se podían reconocer los beneficios fiscales potestativos que estuvieran justificados "por motivos sociales".

Rechaza que la Orden PRE 966/2014 sea contraria a los principios de legalidad tributaria o de jerarquía normativa, la limitación que impone para el reconocimiento de las bonificaciones, puesto que la expresión "motivos sociales" que en ella se utiliza es equivalente a "concurrencia de circunstancias sociales" utilizado en la configuración de las bonificaciones fiscales potestativas previstas en los arts. 74.2 quáter, 82.2.e), 103.2.a) TRLRL. completándose esta última con la circunstancia de fomento del empleo, como causa o circunstancia que motiva la adopción de una medida como la que aquí se dilucida.

El legislador reglamentario, como cabe inferir, cuando exige a las entidades locales adoptar unas medidas de ajuste presupuestario y de gasto público, lo hace porque está estableciendo instrumentos que pretenden, por una parte, que se inyecten recursos económicos a las empresas contratistas de las Administraciones locales y, por otro lado, obligando a las citadas entidades locales, mediante el correspondiente Plan de ajuste, a limitar el déficit público, entre otros objetivos, por lo que exige que se adopten medidas para tales fines. Y en este contexto, faculta a las entidades locales a que puedan adoptar medidas que incentiven las inversiones del sector privado que fomenten la creación de empleo, lo que a su vez se vincula con los "motivos sociales", concepto jurídico indeterminado que se plasma en las exposiciones de motivos de las normas que comentamos.

Por tanto, ateniéndonos al principio de jerarquía normativa, entendemos que la Orden PRE/966/2014, no vulnera el principio de jerarquía en este concreto aspecto de facultar a las entidades locales a aplicar bonificaciones tributarias por motivos sociales. Es más, sostiene el Ayuntamiento emeritense, facultar a las entidades locales para que pueden adoptar medidas que incentiven las inversiones del sector privado que fomenten la creación de empleo, lo que a su vez vincula con los "motivos sociales", está en consonancia con las medidas para limitar el déficit público, puesto que los ingresos que excedan de las previsiones iniciales irían o se destinarían a amortización de deuda derivada de estos mecanismos de financiación de los que traen causa, con lo cual se reduciría la deuda.

Subraya que la sentencia de instancia coincide en sustentar que el sustrato de la modificación de las ordenanzas municipales de Mérida, está formado por evidentes motivos sociales, en cuanto incidirían en la creación de empleo.

Mantiene que no atisba quiebra alguna del principio de legalidad tributaria, pues se trata de una norma reglamentaria que, en este aspecto concreto, pretende establecer unas limitaciones a las entidades locales acogidas a un plan de ajuste, que impidan la merma de ingresos tributarios, pero no excluye que se puedan obtener beneficios por esta vía de los incentivos fiscales. Aduce, en ese sentido, que una bonificación fiscal que incentive inversiones, no implica necesariamente una minoración de dichos ingresos, sino que, por el contrario, puede generar ingresos extraordinarios y si ello, además, facilita la actividad económica de la zona y la generación de empleo, no se contraviene el citado Real Decreto Ley 8/2013.

En relación con la segunda cuestión con interés casacional sostiene el Ayuntamiento de Mérida que, el término reglamentario "justificación por motivos sociales" de la Orden PRE/966/2014, se ajusta al ámbito objetivo de la bonificación legal.

Arguye que, como recoge la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, su capítulo III , dedicado a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, introduce importantes novedades en nuestra legislación conducentes a que todas las Administraciones Públicas "deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural..." Entiende que en ese párrafo se resume, en buena parte, el espíritu de las normas analizadas, junto a los fines expresado en dicho prolegómeno, referido también a la compatibilidad con la creación de empleo.

Es por ello por lo que, para el Ayuntamiento, el término reglamentario "justificación por motivos sociales" que tratamos, se incardina plenamente con los preceptos señalados del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, de suerte que, si una medida como las bonificaciones fiscales previstas en los arts. 74.2, quáter, 88.2.e) y 103.2ª) del citado cuerpo legal, en un supuesto como el adoptado por el Ayuntamiento de Mérida, contribuye a reducir el déficit presupuestario o, en su caso, produce unos ingresos extraordinarios, que de otra manera no se producirían, cabe entender que dicho término no es contrario a las normas que regulan los ajustes y limitaciones del gasto de las Entidades Locales.

Dibuja un escenario en el que uno de los objetivos a alcanzar con estas medidas de austeridad no era meramente contener y reducir el déficit presupuestario de las Administraciones Públicas, sino que, al mismo tiempo, se pretendía la creación de empleo como un objetivo social declarado, escenario con el encajan las modificaciones de las ordenanzas fiscales aprobadas.

Por último, en relación con la tercera cuestión con interés casacional, expone que Ayuntamiento de Mérida, acogiéndose a la posibilidad que otorgó la Orden PRE 966/2014, antes mencionada, amplió el plazo de amortización de préstamos con cargo al fondo, pero se prevé una amortización en un periodo de tiempo inferior, dadas las circunstancias de saneamiento del erario municipal. Repara en que, además, se ha de considerar que las medidas adoptadas por este Ayuntamiento venían referidas al pago de proveedores, a través de Ministerio, con forme al Título I del Real Decreto Ley 8/2013, de 28 de junio, pero no a las medidas extraordinarias previstas en el Título II se dicho Real Decreto Ley.

Insiste en que las modificaciones operadas en las Ordenanzas municipales, se aprobaron definitivamente en fecha 15 de noviembre de 2017, en un periodo de tiempo en el que el Ayuntamiento había saneado, en buena parte, sus cuentas y estaba amortizando deuda, como ya se ha señalado. Por tanto, entendemos que no estaba sujeta en aquel momento a las limitaciones cuya finalidad era impedir incrementar el déficit público local.

Pero en todo caso, cuando el legislador gubernamental prevenía en art. 26 del RDL 8/2013, que los municipios a los que se le aplicaran las medidas extraordinarias del Título II del citado Real Decreto Ley - que no es el caso, apunta el Ayuntamiento de Mérida - debían elaborar o, en su caso, modificar el plan de ajuste, incorporando una serie de condicionantes, y en lo que aquí interesa, las Ordenanzas fiscales debían reunir unos determinados requisitos, entre otros, limitando las bonificaciones fiscales, referidos a no supresión de ningún tributo, adoptar medidas que implicaran incremento de ingresos, etc. Se trata de una norma restrictiva o limitativa de la potestad reglamentaria local para aplicar beneficios fiscales que pudieran mermar los ingresos de dichas entidades locales.

En el caso del Ayuntamiento de Mérida no le afectaban dichas limitaciones, de ahí que, válidamente, modificase sus Ordenanzas fiscales antes mencionadas, acogiéndose a los señalados preceptos: art. 74.2 quáter, 88.2.e) y 103.2.a) del TRLHL.

En todo caso, acorde con la finalidad de la Ley Orgánica 2/2012, antes citada, cabe entender que una medida fiscal que contribuyera a incrementar los ingresos de derecho público, sin merma de aquellos, podría adoptarse, incluidos los beneficios fiscales potestativos que traen causa en este recurso.

El criterio interpretativo de la Sala con respecto a la cuestión con interés casacional y la resolución de las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

En los antecedentes hemos recogido las modificaciones operadas en las Ordenanzas municipales emeritenses reguladoras del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, y el Impuesto sobre Actividades Económicas, que se aprobaron definitivamente en fecha 15 de noviembre de 2017.

Esas modificaciones tienen amparo en los artículos art. 74.2 quáter, 88.2.e) y 103.2.a) del TRLHL, referidos, respectivamente, al IBI, al IAE y al ICIO, en la redacción dada por la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, con efectos desde el 1 de enero de 2013.

El artículo 74.2 quáter, referido a bonificaciones potestativas, en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, dispone:

"Los ayuntamientos, mediante ordenanza, podrán regular una bonificación de hasta el 95 por ciento de la cuota íntegra del impuesto a favor de inmuebles en los que se desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros".

El artículo 88.2, relativo a bonificaciones potestativas en el Impuesto sobre Actividades Económicas, establece en su letra e) que cuando las ordenanzas fiscales así lo establezcan, se aplicará

"Una bonificación de hasta el 95 por ciento de la cuota correspondiente para los sujetos pasivos que tributen por cuota municipal y que desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.

La bonificación se aplicará a la cuota resultante de aplicar, en su caso, las bonificaciones a que se refieren el apartado 1 de este artículo y los párrafos anteriores de este apartado".

Por último, el artículo 103.2, referido a las bonificaciones potestativas en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, dispone en su letra a) que las ordenanzas fiscales podrán regular sobre la cuota del impuesto:

"Una bonificación de hasta el 95 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros".

Esos preceptos constituyen el anclaje legal específico de la modificación de las ordenanzas fiscales controvertidas. Naturalmente, junto al mismo, no pueden olvidarse otros ya previstos en la normativa reguladora de los tres impuestos citados (IBI, IAE e ICIO), que complementan el modo en el que los Ayuntamientos pueden incorporar a sus ordenanzas dicha habitaciones legales, concretamente, nos estamos refiriendo, a preceptos tales como el apartado 3 del artículo 88, referido, como se ha dicho ya, al IAE y último párrafo de la propia letra a) del artículo 103.2 que contienen textos muy parecidos, respectivamente, que:

"La ordenanza fiscal correspondiente especificará los restantes aspectos sustantivos y formales a que se refiere el apartado anterior. Entre otras materias, la ordenanza fiscal determinará si todas o algunas de las citadas bonificaciones son o no aplicables simultáneamente".

y que:

"La regulación de los restantes aspectos sustantivos y formales de las bonificaciones a que se refiere este apartado se establecerá en la ordenanza fiscal. Entre otras materias, la ordenanza fiscal determinará si todas o algunas de las citadas bonificaciones son o no aplicables simultáneamente".

Pues bien, propiamente hablando, ninguna de las partes ha dirigido sus alegaciones a confrontar la conformidad o disconformidad a derecho de las controvertidas modificaciones de las ordenanzas aprobadas por el Ayuntamiento de Mérida con el marco legal habilitante, esto es, a si están o no dentro de los márgenes habilitadores legales correspondientes y, específicamente, en los artículos art. 74.2 quáter, 88.2.e) y 103.2.a) del TRLHL. Las partes han desplazado el debate a otro sitio, como si nos hallásemos ante actos aplicativos de dichas ordenanzas, que no es el caso; en otras palabras, como si se estuviese recurriendo en el presente procedimiento la declaración del Pleno de la Corporación de Mérida, previa solicitud del sujeto pasivo, de todas o alguna de las nuevas bonificaciones potestativas. No es así, el presente recurso va dirigido contra la aprobación de las modificaciones, es decir, va dirigido contra un acuerdo de carácter normativo, que no contra un acto aplicativo de tales ordenanzas. La distinción entre el espacio normativo y el aplicativo es clave en esta ocasión.

Naturalmente que el debate entre las partes tendría sentido, mucho sentido, si se estuviera recurriendo una declaración del Pleno de la corporación municipal emeritense concediendo a un determinado sujeto pasivo todas o algunas de las bonificaciones que nos ocupan, pero no es así o, al menos, no es ese el objeto del presente recurso; al margen de que lo sea en el futuro o haya sido ya, el objeto de otro recurso contencioso administrativo interpuesto ante el tribunal extremeño que resulte competente.

La clave de bóveda de las alegaciones de las partes está representada por la interpretación que realizan, sobre todo, de la letra c) del artículo 26 del 26 del RDL 8/2013, que trata de las "condiciones aplicables con carácter general a los municipios" que está contenido en su Título II, de tal manera que:

"Los municipios a los que se les aplique cualquiera de las medidas contenidas en el capítulo anterior de este título II deberán remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas un plan de ajuste, o una revisión del que ya tuvieran, incorporando, al menos, las siguientes condiciones, que deberán cumplir durante el período en el que se apliquen las medidas: (..)

3. Las ordenanzas fiscales que resulten de aplicación deberán cumplir los siguientes requisitos: (..)

3. Sólo podrán reconocer los beneficios fiscales establecidos con carácter obligatorio por las leyes estatales, y los que estuvieran vigentes en 2013 de los previstos en los artículos 9.1, relativo a la domiciliación de deudas, anticipación de pagos o colaboración en la recaudación, 62.3, 62.4, 74.1, 74.2 bis, 74.4, 88.2.d), 95.6.c), 103.2.d) y 103.e) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales".

   Ese precepto resultaría aplicable si se tratase de enjuiciar la conformidad a derecho de un concreto acuerdo del Ayuntamiento de Mérida concediendo todas o algunas de las bonificaciones a las que nos venimos refiriendo, lo que no es el caso. Igualmente, si se tratase de enjuiciar un acuerdo de dicha naturaleza habría que pronunciarse sobre los concretos compromisos asumidos por el Ayuntamiento de Mérida para limitar su déficit, cuestión sobre la que las partes se han pronunciado extensamente, pero insistimos no es ese el objeto del presente recurso, como ha quedado reflejado en los antecedentes y en el fundamento de derecho primero. Si ese hubiere sido el caso, también habría que pronunciarse sobre la aplicabilidad de los apartados 4 y 5 del anexo de la Orden PRE 966/2014, de 10 de junio, por la que se publican las características principales de las operaciones de endeudamiento, suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales. Sobre esas cuestiones ningún pronunciamiento haremos, puesto que son objeto del presente recurso, sin que, por lo demás, proceda que realicemos consideraciones en abstracto, que serían del todo improcedentes.

   Como decimos, las partes se han centrado en los aspectos aplicativos, sin impugnar ningún acuerdo concreto, y han soslayado los aspectos normativos. No es lo mismo un acuerdo normativo, como es el caso, de la aprobación de la modificación de unas ordenanzas, que un acuerdo aplicativo, como sería un determinado acuerdo concediendo un determinado beneficio fiscal, amparándose en dichas ordenanzas, que no es el caso esta vez.

   A la vista de ello, no realizaremos ningún pronunciamiento con respecto a las cuestiones con intereses casacional, puesto que no se corresponden con el objeto del presente recurso de casación y declararemos no haber lugar al mismo puesto que en el marco del mismo, la parte recurrente no ha demostrado que la aprobación de las ordenanzas no sea conforme a derecho.

   Las pretensiones de la AZUCARERA son cinco:

1. - Declaración de nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mérida que establece las bonificaciones potestativas para todo proyecto que sea declarado de utilidad o interés municipal por circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas y de fomento del empleo, por ser contrario a la condicionalidad establecida en el artículo 26 del RDL 8/2013.

2. - El apartado 5 del Anexo de la Orden PRE 966/2014, es nulo por ser contrario al citado artículo 26.

3. - El apartado 4 del Anexo de la Orden PRE 966/2014 no es aplicable en este caso y la sentencia lo infringe por aplicación indebida.

4. - El concepto reglamentario "por motivos sociales" de los apartados 4 y 5 de la Orden PRE 966/2014, no se ajusta al ámbito objetivo establecido en los artículos 74.2 quáter, 88.2.e), 103.2.a) del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales) y, en todo caso, no puede amparar proyectos que sean declarados de utilidad municipal por fomento de la económica municipal, por lo que infringen la LHL.

5. - El artículo 19 de la Ley de Haciendas Locales dispone que, en los casos de nulidad de las ordenanzas, se mantendrán los actos firmes y consentidos dictados al amparo de la norma anulada, salvo que lo prohibiera la sentencia.

   En resumen, solicita que la sentencia que pronunciemos, prohíba mantener los actos dictados al amparo del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mérida y reclame las cuotas bonificadas si estuvieren liquidadas.

   No son nulas las ordenanzas, como ya hemos dicho y, por tanto, le asiste la razón al Ayuntamiento de Mérida al pretender no haber lugar a casar la sentencia recurrida; si bien, su confirmación se basa en razones diferentes a las contenidas en dicha sentencia.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación.