STS 1705/2020, 10 de Diciembre de 2020
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2020:4520 |
| Número de Recurso | 1508/2019 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Número de Resolución | 1705/2020 |
| Fecha de Resolución | 10 de Diciembre de 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.705/2020
Fecha de sentencia: 10/12/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1508/2019
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 01/12/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 1508/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1705/2020
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. José Luis Requero Ibáñez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 10 de diciembre de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número RCA-1508/2019, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Letrada de la Junta de Andalucía contra la sentencia 1276/2018, de fecha 26 de noviembre de 2018 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 822/2013 interpuesto por la entidad mercantil FERROVIAL-AGROMÁN, S.A., frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de fecha 8 de febrero de 2013, de abono de la cantidad de 79.308,29 euros, sin IVA, en concepto de intereses legales devengados por el pago tardío de las facturas núm. 1/2007, 2/2007 y certificado final de fecha 3 de junio de 2009.
Ha sido parte recurrida FERROVIAL AGROMAN, S.A., representada por la procuradora de los tribunales doña Isabel María Mira Sosa.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
En el procedimiento contencioso-administrativo número 822/2013, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia el 26 de noviembre de 2018, cuyo fallo dice literalmente:
"Estimar parcialmente el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Isabel Mª Mira Sosa, en nombre y representación de la entidad mercantil FERROVIAL-AGROMÁN, S.A., frente a la actuación administrativa anteriormente referenciada, que anulamos por no ser conforme a Derecho. Reconocemos el derecho de la actora a percibir la cantidad de VEINTICINCO MIL CIENTO NOVENTA Y SIETE EUROS CON SESENTA Y CINCO CÉNTIMOS DE EURO (25.197,65 €), en concepto de intereses de demora devengados por el pago tardío de las facturas números 1/2007 y 2/2207, y de la factura correspondiente a certificación final de fecha 3 de junio de 2009, todas ellas expedidas en el contrato administrativo denominado SUMINISTRO DE INSTALACIÓN Y MONTAJE DE DIVERSOS CENTROS DOCENTES EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA ANDALUZA, LOTES Nº 4, 5, 9 Y 16 , a cuyo abono condenamos a la Administración demandada. Sin costas."
Contra la referida sentencia preparó la Letrada de la Junta de Andalucía recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, tuvo por preparado mediante Auto de 15 de febrero de 2019 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 21 de octubre de 2019, cuya parte dispositiva dice literalmente:
"Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Junta de Andalucía, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede Sevilla, de 26 de noviembre de 2018, (procedimiento ordinario núm. 822/2013).
Segundo. Precisar que la cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es interpretar si la relación de tutela y dependencia preexistente entre las Administraciones territoriales y sus entes instrumentales adscritos, comporta la pervivencia de las obligaciones dimanantes de las relaciones contractuales formalizadas por las primeras, a pesar de la subrogación del ente instrumental en los derechos y obligaciones derivados de las mismas.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, son el artículo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, artículo 2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, artículos 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y artículo 21.1.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto. "
Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 25 de octubre de 2019, se concede a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó la Letrada de la Junta de Andalucía, por escrito de fecha 10 de diciembre de 2019, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:"dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia de 26 de noviembre de 2018 de conformidad con lo señalado por esta parte."
Por providencia de 16 de diciembre de 2019, se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida FERROVIAL AGROMAN S.A., a fin de que, en el plazo de treinta días, pueda oponerse al recurso. Habiendo transcurrido el plazo sin presentar escrito de oposición, por diligencia de ordenación de 13 de febrero de 2020 se le tiene por decaído en dicho trámite.
De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 5 de octubre de 2020 se señala este recurso para votación y fallo el día 1 de diciembre de 2020, fecha en que tuvo lugar el acto.
Planteamiento del recurso y sentencia de instancia.
La representación procesal de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia estimatoria parcial dictada el 26 de noviembre de 2018 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el procedimiento ordinario núm. 822/2013 deducido por la empresa Ferrovial Agroman SA, contra la denegación por silencio administrativo de la reclamación de 8 de febrero de 2013 en que solicitó el abono de la cantidad de 79.308,29 euros, sin IVA, en concepto de intereses legales devengados por el pago tardío de las facturas núm. 1/2007, 2/2007 y el certificado final, expedido con motivo del contrato de "suministro de instalación y montaje de diversos centros docentes en la Comunidad Autónoma de Andalucía, lotes nº 4, 5, 9 y 16", más la indemnización de costes de cobro que cifraba la suma de 570 euros.
La sentencia de la Sala de Sevilla (completa en cendoj Roj: STSJ AND 14240/2018 - ECLI:ES:TSJAND:2018:14240) estima parcialmente el recurso, reconociendo el derecho a percibir 25.197,65 euros, en concepto de intereses de demora devengados por el pago tardío de las facturas núm. 1/2007 y 2/2007 y de la certificación final.
En su fundamento SEGUNDO señala que el contrato del que trae causa la reclamación de intereses fue suscrito por la Consejería de Educación. Luego la Ley andaluza 3/2004, de 28 de diciembre, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras, creó el Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos, (después Agencia Pública Andaluza de Educación,- en adelante APE-), como entidad de derecho público. Y por decreto 219/2015, de 11 de octubre, -mediante el que se aprueban los estatutos-, se prevé la subrogación en la posición de la Consejería de Educación en el contrato en liza. Concluye el fundamento manifestando que la Consejería de Educación ostenta legitimación pasiva en este proceso, por ser el órgano de contratación del que trae causa la controversia, mientras que la actual APAE, antes EPAISE, reviste el carácter de entidad instrumental que, según el artículo 52.2 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, tiene la consideración de Administración institucional dependiente de la Administración de la Junta de Andalucía, estando bajo su dependencia y tutela.
En los fundamentos TERCERO y CUARTO analiza la posición de las partes sobre los intereses reclamados.
En el QUINTO declara que el debate gira sobre la determinación el día inicial de los intereses como consecuencia del pago tardío de la factura en concepto de certificación final de obra. Y hace hincapié en que la contratista aguardó más de dos años, 3 junio de 2009, tras la ocupación de la obra, 29 de diciembre de 2006, a la libranza de la factura, sin hacer reparos sobre circunstancias que hubieran impedido su anterior expedición. Al no ser liquida la cantidad, rechaza el abono de interés por anatocismo.
La cuestión sometida a interés casacional en ATS 21 de octubre de 2019.
Se trata de interpretar si la relación de tutela y dependencia preexistente entre las Administraciones territoriales y sus entes instrumentales adscritos, comporta la pervivencia de las obligaciones dimanantes de las relaciones contractuales formalizadas por las primeras, a pesar de la subrogación del ente instrumental en los derechos y obligaciones derivados de las mismas.
Identifica como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, son el artículo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, artículo 2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, artículos 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y artículo 21.1.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.
La argumentación de la Letrada de la Junta de Andalucía
Sostiene la infracción del artículo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, artículo 2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, artículos 2 y 81 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y artículo 21.1.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (LJCA).
Arguye que la sentencia mantiene que no hay diferencia alguna entre las Administraciones territoriales de la Junta de Andalucía y los entes instrumentales fundiendo en una sola las distintas personalidades
Objeta que, en el presente caso, se reclaman los intereses por el retraso en el pago de las certificaciones de un contrato suscrito el 15 de febrero de 2005 por la Consejería de Educación (actuando en nombre y representación de la misma, el Director General de Infraestructuras para la Educación) y Ferrovial Agroman SA.
Añade que la Ley andaluza 3/2004, de 28 de diciembre, crea el Ente Público de Infraestructuras y Servicios Educativos como entidad de derecho público de las previstas en el artículo 68.1.b) Ley andaluza 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, con personalidad jurídica propia.
En el antedicho contrato se subrogó el ente público, después Agencia Pública Andaluza de Educación, siendo así que la subrogación operó por ley y así se acreditó mediante la documentación aportada por la actora.
Subraya que el expediente administrativo se remitió por el ente público, que sostiene fue quien pagó las certificaciones tardíamente.
Por todo ello concluye que la Consejería de Educación carece de legitimación pasiva y no podía ser condenada.
Vicisitudes del ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos.
Mediante el art. 41 de la Ley andaluza 3/2004, de 28 de diciembre se creó el Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos, con personalidad jurídica propia, cuya constitución efectiva tendría lugar a la entrada en vigor de sus Estatutos.
Ha habido dos Decretos aprobando los Estatutos, primero del Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos, Decreto 219/2005, de 11 de octubre, y luego de la Agencia Pública Andaluza de Educación, Decreto 194/2017, de 5 de diciembre.
La razón de ser del segundo Decreto deriva del Decreto Ley 13/2014, de 21 de octubre que cambia la denominación de la Agencia pública empresarial Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos que pasa a denominarse Agencia Pública Andaluza de Educación y Formación y del Decreto Ley 5/2015, de 15 de septiembre que la vuelve a cambiar de nombre para denominarla Agencia Pública Andaluza de Educación.
Es, pues, la actual Agencia Pública Andaluza de Educación un ente público con personalidad jurídica propia, conforme al art. 2 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y del actual art. 2.d) de las Leyes 39/2015 y 40/2015 sin que se hubiere acreditado la falta de sostenibilidad financiera a que se refiere el art. 81 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.
Al contestar la demanda la Consejería de Educación negó estar legitimada pasivamente al ser el ente público Agencia Pública Andaluza de Educación el sucesor del contrato.
Por su parte la Agencia Pública Andaluza de Educación al contestar la demanda admitió una deuda en concepto de intereses de 25.197,65 euros. Tal suma es justamente la cantidad a la que fue condenada la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía. Es decir, hubo un allanamiento parcial a la demanda.
La posición de la Sala: la estimación del recurso de casación en atención a los hechos acreditados en instancia.
No ofrece duda que fue el Ente Público de Infraestructuras y Servicios Educativos de la Junta de Andalucía, ahora Agencia Pública Andaluza de Educación, quién remitió el expediente administrativo a la Sala de lo Contencioso-Administrativo que, en un primer momento, lo había interesado de la Consejería de Educación Cultura y Deporte.
Tal remisión no resulta sorprendente si se tiene en cuenta que en el expediente administrativo consta que la factura correspondiente a la certificación final de la obra por importe de 304.211,258 euros fue girada al Ente Público de Infraestructura y Servicios Educativos, ahora Agencia Pública Andaluza de Educación, el 3 de junio de 2009. Figura que aquel hizo transferencia a Ferrovial-Agroman SA con posterioridad al plazo legalmente establecido.
Consta, pues, la subrogación del ente instrumental en las obligaciones contractuales formalizadas por la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía entre las que se incluye el suministro de instalación y montaje de diversos centros docentes en la Comunidad Autónoma Andaluza, objeto de litigio.
Dados los términos del litigio en la instancia queda claro que continúan su actividad tanto la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía como el Ente Público de Infraestructuras y Servicios Educativos de la Junta de Andalucía no habiendo desaparecido jurídicamente ésta última. No estamos en el caso del concurso de acreedores de una sociedad municipal que se enjuició en la STS de 13 de junio de 2019, casación 6701/2017 en que se declaró la responsabilidad solidaria del Ayuntamiento.
Por tal razón no existen elementos para no aceptar el reconocimiento expreso de deuda por el Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos de la Junta de Andalucía, ahora Agencia Pública Andaluza de Educación, de los intereses reclamados por la empresa que contrató inicialmente con la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía. Así figura en la contestación a la demanda y en el escrito de conclusiones. Tal conducta significa no oponerse a la pretensión ejercitada.
Lo hasta ahora reflejado comporta que, en las circunstancias del caso sometido a debate, no debe interpretarse que la relación de tutela de la Administración territorial, inicialmente contratante, perviva en las obligaciones iniciales cuando el ente instrumental se subrogó en las obligaciones a las que hizo frente, aun incurriendo en mora.
No hay razones para que los intereses sean satisfechos por sujeto distinto al que abonó el principal.
Conviene recordar que, en la legislación vigente, Ley 9/2017, de 8 de noviembre de Contratos del Sector Pública, art. 199, hace referencia a la reclamación de la administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora, de forma análoga a la aplicable al contrato de autos, art. 217, Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Y no ofrece duda que el término contratante comprende la subrogada cuando tal actuación ha tenido lugar.
La respuesta en el recurso de instancia.
En el recurso de instancia fue demandada inicialmente la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía que al oponer la falta de legitimación pasiva en alegaciones previas -rechazadas por la Sala de instancia- comportó que fuera emplazado también el Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos de la Junta de Andalucía, ahora Agencia Pública Andaluza de Educación, que contestó la demanda solicitando que fuera estimada parcialmente en la suma de 25.197,65 euros. Idéntico alegato formuló en conclusiones.
En la Sentencia de instancia la Sala condena a la administración demandada sin identificar a cuál de las dos personadas, lo cual comportó que la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía recurriese en casación al tiempo que el Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos de la Junta de Andalucía, actualmente Agencia Pública Andaluza de Educación, procedía a ingresar el importe de 25.197,654 euros en la cuenta de consignaciones que luego le fue devuelto por la Sala del TSJ de Andalucía.
Bajo tal marco resulta patente, escrito 25 de febrero de 2018 comunicando la cuenta para la devolución de lo ingresado, que el Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos, actualmente Agencia Pública Andaluza de Educación, tuvo conocimiento del recurso de casación por lo que no se produce indefensión alguna en el pronunciamiento que se hace a continuación.
La estimación del recurso de casación de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía conlleva precisar que la estimación del recurso contencioso administrativo efectuada por la Sala del TSJ de Andalucía, con sede en Sevilla, conduce a condenar exclusivamente a la otra demandada, Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos de la Junta de Andalucía, ahora Agencia Pública Andaluza de Educación.
Costas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en relación con el artículo 93 LJCA, en el recurso de casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. Se mantiene el pronunciamiento sobre las de instancia.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Ha lugar al recurso de casación deducido por la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía contra la Sentencia de 26 de noviembre de 2018 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso contencioso-administrativo nº 822/2013.
Se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo deducido por Ferrovial Agroman condenando a la Agencia Pública Andaluza de Educación, antes Ente Público de Infraestructuras y Servicios Educativos de la Junta de Andalucía, al abono de 25.197,65 euros en concepto de interés de demora devengados por el pago tardío de las facturas 1/2007 y 2/2007 y de la certificación final de 3 de junio expedidas en el marco del contrato administrativo suministro de instalación y montaje de diversos centros docentes de la comunidad autónoma andaluza, lotes nº 4,5,9 y 16.
Se fija como doctrina la reseñada en el penúltimo Fundamento de Derecho.
En cuanto a las costas estése a los términos señalados en el último de los Fundamentos de Derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
