ATS, 18 de Marzo de 2021

El Letrado-asesor del Ayuntamiento de Murcia, en la representación del citado Ayuntamiento, ha preparado recurso de casación contra la sentencia n.º 71/2020, de 24 de febrero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección Segunda) por la que se estima el recurso de apelación n.º 119/2019 interpuesto por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 5 de Murcia; sentencia esta que se revoca, anulando, en consecuencia, las diligencias de embargo de cuentas corrientes de 23 de febrero y de 26 de abril de 2017 dictadas por el Ayuntamiento de Murcia en el expediente de ejecución n.º 2016 EXP PO6013670 -y las posteriores resoluciones que habían desestimado los recursos administrativos y reclamaciones interpuestos por la Comunidad Autónoma de Murcia contra las diligencias de embargo-.

El Juzgado había considerado, en su sentencia, que el dinero metálico es el bien idóneo para el embargo, no sólo por la facilidad y liquidez de su obtención, sino porque ocupa el primer lugar en la prelación establecida en el artículo 169.2.a) de la Ley General Tributaria; añadiendo que resultaban contrarios a la doctrina constitucional establecida en la STC 166/1998, positivizada por el Estado en el artículo 173.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL) -que no incluye el dinero metálico como inembargable- los preceptos de rango inferior a ley que declaran la inembargabilidad de los fondos públicos. Añadía, con cita del artículo 30.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) que si el dinero no forma parte de los bienes patrimoniales no puede afectarse a un servicio público y, por tanto, siempre será embargable.

La sentencia dictada en apelación, que se recurre ahora en casación, considera, al contrario, que si bien cierto que, de acuerdo con el artículo 3.2 LPAP, no se incluye en el patrimonio de las Administraciones Públicas el dinero público, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda -y, por lo tanto, en principio, no estaría amparados por la prerrogativa de la inembargabilidad que consagran el artículo 30.3 LPAP y el artículo 23.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP)-; también lo es que el artículo 109 LGP extiende aquella prerrogativa al dinero público, al contemplar que los contratos de cuentas de situación de fondos de la Administración Pública deban contener necesariamente (...) el respeto al beneficio de inembargabilidad de los fondos establecidos en el artículo 23 LGP.

Esa prerrogativa de la Administración estatal de inembargabilidad del dinero y fondos públicos, continúa la Sala, también se reconoce en el ámbito local ex artículo 173.2 TRLHL o, en el ámbito autonómico - artículo 23.1 de Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia-.

Concluye la Sala trayendo a colación la STC 166/1998, de 15 de julio, en la que se afirma la inembargabilidad de los recursos financieros de la Entidad local, ya se trate de dinero, valores o créditos resultantes de operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestarias, que constituyen la Tesorería de dicha Entidad, en tanto tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general y requieren una especial protección legal. En ese sentido trae a colación la STS de 9 de febrero de 2005 (recurso de casación n.º 5/2000) y considera que la STS de 29 de enero de 1999 (recurso de casación en interés de ley n.º 7747/1998) no resulta aplicable puesto que en aquel caso se trataba de la cobranza de tributos liquidados a organismos autónomos de carácter comercial.

En su escrito de preparación del recurso de casación, el Ayuntamiento de Murcia denuncia la infracción del artículo 2.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL) y de los artículos 3, 8 y 30.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), en relación con los artículos 23.1 y 109 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) y con el artículo 23.1 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia; así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo y doctrina del Tribunal Constitucional aplicables. La infracción se habría producido al considerar la sentencia recurrida que el dinero obrante en la cuenta de titularidad de una Administración Pública -en este caso, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia- no es embargable por otra Administración Pública (aquí, el Ayuntamiento de Murcia) para el cobro de las deudas tributarias que tuviera pendientes aquella con ésta; todo ello una vez seguido el correspondiente procedimiento de apremio, y sin resultar discutidas ni aquellas deudas ni este procedimiento.

Añade, en este sentido, que la Sala ha interpretado equivocadamente los preceptos legales indicados pues, a pesar de reconocer que el dinero no se incluye en el patrimonio de las Administración Públicas, conforme al artículo 3.2 LPAP (de carácter básico) y que no goza de inembargabilidad conforme al artículo 30.3 LPAP y el artículo 23.1 LGP, acude al artículo 109 LGP para extenderle tal beneficio, entendiendo que el artículo 23.1 del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, es el precepto correlativo en el ámbito autonómico garantizador del beneficio de la inembargabilidad y, en consecuencia, el Ayuntamiento no puede ejercer las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado, que ostenta por el artículo 2.2 TRLHL, y conforme a los procedimientos administrativos correspondientes, en este caso, el de apremio.

Alega que el Tribunal Constitucional ya ha declarado el carácter embargable de los bienes patrimoniales de las Administraciones públicas no afectos a un uso o servicio público. Y, en la misma línea, si bien la sentencia recurrida alude a diversas sentencias del Tribunal Supremo, no tiene en cuenta la evolución de los pronunciamientos del Alto Tribunal. Así, en la STS de 29 de enero de 1999 permite que una entidad local pueda embargar a otra Administración Pública -en aquél caso los organismos autónomos de carácter comercial de la Generalitat de Catalunya-, y aunque la Comunidad de Murcia no sea un organismo autónomo, es evidente que la doctrina de la mencionada STS resulta trasladable, al expresarse que "el privilegio de la inembargabilidad sólo alcanza a los bienes que estén destinados a la realización de actos "iure imperii", pero no a aquéllos destinados a la realización de actividades "iure gestionis", porque una interpretación de las normas que condujera a mantener la imposibilidad absoluta de ejecución de las Administraciones públicas debía considerarse vulneradora del art. 24.1 de la Constitución"; por lo que se admite la embargabilidad de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público. Invoca, también, la STS de 9 de febrero de 2005, que permite el uso de la vía de apremio por parte del Ayuntamiento de Teide contra la Comunidad Autónoma de Canarias, así como a la STS de 18 de febrero de 2005 (recurso de casación en interés de ley n.º 24/2003) que permite la embargabilidad del dinero, en este caso del Ministerio de Justicia por parte del Ayuntamiento de Manresa.

En apoyo de su pretensión aporta como contraste sentencias de diversos Tribunales Superiores de Justicia de otras Comunidades Autónomas - sentencia n.º 242/2013, de 11 de noviembre, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (recurso de apelación n.º 59/2012) o sentencias n.º 40094/2010, de 26 abril -así la cita el recurrente pero debe ser un error de trascripción- y n.º 755/2009, de 16 de junio, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid- en las que se rechaza la existencia de una presunción de inembargabilidad respecto de aquellos bienes que tengan la consideración de patrimoniales y, en particular, de los saldos que las administraciones públicas puedan tener en entidades bancarias, debiéndose alegar de forma suficiente la afección al servicio público.

Por lo que concierne al interés casacional objetivo del asunto alega, en primer lugar, la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 88.2.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) al fijarse en la sentencia recurrida una interpretación de las normas de Derecho estatal en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido, en este caso, en relación con el embargo por una Administración Pública de dinero de una cuenta bancaria de otra Administración Pública, aportando como sentencias de contraste las ya citadas.

En segundo lugar, invoca el supuesto del artículo 88.2.b) LJCA al sentar la sentencia recurrida una doctrina sobre dichas normas que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales representados y residenciados en los Ayuntamientos, como pone de manifiesto la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 1999 citada.

Entiende que concurre, asimismo, el supuesto previsto en el artículo 88.2.c) LJCA al tratarse de una doctrina aplicable a todos aquellos casos en que una Administración no está al corriente, entre otros, del pago de los impuestos adeudados a un Ayuntamiento.

Invoca, asimismo, el supuesto del artículo 88.2.e) LJCA, alegando que la sentencia recurrida interpreta y aplica, aparentemente con error y como fundamento de su decisión, la doctrina constitucional contenida en la STC 166/1998, de 15 de julio; al entender que el dinero de una Administración Pública no es embargable por un Ayuntamiento.

Finalmente, alega la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA pues resulta conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que interprete los artículos que se denuncian como infringidos, a fin de aclarar si los Ayuntamientos, como Administraciones Públicas, pueden embargar dinero de otras Administraciones Públicas tras seguir el procedimiento de apremio y para el cobro de las cantidades que les adeuden.

En fecha 27 de mayo de 2020 el Tribunal de instancia dictó auto en el que se tiene por preparado el recurso de casación, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Se ha personado en tiempo y forma el Letrado-asesor del Ayuntamiento de Murcia, en su nombre y representación, como parte recurrente. Se ha personado asimismo ante este Tribunal Supremo, en calidad de parte recurrida, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Murcia, en su nombre y representación.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.

Como cuestión previa debe señalarse que el escrito de preparación cumple con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista. Así, en el escrito se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar su relevancia y realizándose el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, acerca de la concurrencia de los supuestos de interés casacional comprendidos en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA que se invocan.

Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora la cuestión litigiosa a fin de poder verificar si reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, teniendo en cuenta que el Ayuntamiento recurrente, junto a los supuestos previstos en los apartados a), b), c) y e) del artículo 88.2 LJCA, invoca la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88.3.a), cuyo análisis abordaremos en primer lugar.

Como se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, la cuestión objeto de debate se ciñe a determinar si un Ayuntamiento puede dictar diligencias de embargo del dinero obrante en una cuenta corriente de otra Administración (en este caso, la Comunidad Autónoma de Murcia) a fin de proceder al cobro de las deudas tributarias que esta Administración mantiene con la entidad local. Sobre este particular entiende la Sala de instancia que, si bien el dinero de esas cuentas corrientes no se incluye en el patrimonio de las Administraciones Públicas -por lo que, en principio, no estaría amparado por la prerrogativa de la inembargabilidad-, no puede obviarse lo dispuesto en el artículo 109.1 LGP que extiende dicha prerrogativa a los contratos de cuentas de situación de fondos. Inembargabilidad que también se prevé para los entes locales en el artículo 173.2 TRLHL y para la Comunidad Autónoma de Murcia en el artículo 23.1 de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia.

El Ayuntamiento recurrente entiende, en cambio, que se realiza una interpretación equivocada de los citados preceptos citando, en apoyo de su pretensión, diversas sentencias de esta Sala en las que se señala que la inembargabilidad no afecta a aquellos bienes destinados a la realización de actos de gestión y que no se debe privar a los Ayuntamientos de la posibilidad de acudir al procedimiento de apremio para la cobranza de los impuestos municipales. Y en la misma línea cita diversas sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Castilla La Mancha y de Madrid que permiten que un Ayuntamiento embargue dinero de las cuentas de otras Administraciones Públicas.

A efectos meramente expositivos conviene traer a colación el artículo 109.1 LGP en el que la sentencia recurrida fundamenta la inembargabilidad del dinero que obra en la cuenta corriente de la Comunidad Autónoma de Murcia. Establece el mencionado precepto, en relación con la Administración General del Estado que "1. La apertura de cuentas de situación de fondos de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y del resto de entidades del sector público administrativo estatal cuyos recursos financieros integran el Tesoro Público fuera del Banco de España requerirá previa autorización de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, con expresión de la finalidad de la apertura y de las condiciones de utilización. Tras la autorización quedará expedita la vía para el inicio del correspondiente expediente de contratación, que se ajustará a lo dispuesto en la normativa sobre contratos del Sector Público (...)" para señalar, a continuación, que "Los contratos contendrán necesariamente una cláusula de exclusión de la facultad de compensación y el respeto al beneficio de inembargabilidad de los fondos públicos establecido en el artículo 23 de esta Ley".Previsión esta que se recoge, asimismo, en la Ley de Hacienda de la Comunidad de Murcia en cuyo artículo 23 se establece que "1. Las obligaciones económicas de la Hacienda Pública Regional no podrán exigirse nunca por el procedimiento de apremio. Los Tribunales, Jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución, ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública Regional".

Por su parte, el artículo 30.3 LPAP dispone que "3. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general. (...)".

Como se ha adelantado, invoca la parte actora, entre otros supuestos, la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA si bien, no tanto por ausencia de jurisprudencia, como por la necesidad de precisarla y dotarla de seguridad jurídica. Esta presunción, como hemos reiterado en múltiples ocasiones, no tiene carácter absoluto por lo que cabe la inadmisión del recurso si se aprecia una carencia manifiesta de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, carencia que ha de ser evidente y sin complejos razonamientos jurídicos -por plantear, por ejemplo, cuestiones que no trascienden de lo meramente casuístico-.

Partiendo de lo anterior, adelantamos ya que el recurso debe ser admitido por no apreciarse tal carencia manifiesta de interés casacional en el interrogante suscitado en torno a las capacidades de la Administración Municipal de ejercitar la vía ejecutiva y emitir diligencias de embargo para cobrarse deudas tributarias respecto del dinero que obra en la cuenta corriente de otra Administración Pública que es deudora.

En esta línea no puede obviarse, que, en Auto de 12 de septiembre de 2019 admitimos el recurso de casación n.º 2471/2019, que no ha sido resuelto, a fin de determinar la procedencia de emisión, por parte de un Ayuntamiento, de una providencia de apremio dirigida a la Administración General del Estado para exigir un crédito impagado por ésta derivado de un acuerdo interadministrativo firmado entre ambos entes públicos, al haber considerado la Sala de instancia que no era una deuda tributaria -al contrario de lo que ocurre en este caso-.

En el mencionado auto aludíamos a diversos pronunciamientos que, de forma directa o tangencial, se refieren a la cuestión de la inembargabilidad en relación con la ejecución forzosa de deudas entre Administraciones. Así, aludíamos a nuestra STS (Sección Segunda), de 23 de febrero de 2002 (recurso de casación n.º 8598/1996) en la que razonamos que "No puede admitirse la distinción, que la parte recurrente pretende establecer, entre inembargabilidad de bienes públicos e inicio de la vía de apremio, excluyendo a esta última de la prohibición establecida en el referido art. 44 de la Ley general Presupuestaria, pues lo que la norma impide a los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas es, tanto dictar providencia de embargo, como antecedentemente, "despachar mandamiento de ejecución", expresión propia de los procesos judiciales y que es equivalente al inicio de la vía de apremio, que se produce por la correspondiente providencia, en los procedimientos administrativos.

La finalidad del precepto no es tanto restringir las posibilidad de cobro "a fortiori" de las deudas que recaigan sobre las entidades regidas por el derecho público, como mantener la estabilidad presupuestaria, en cuanto, si no hubiera consignación, la obligación de pago del débito se complementa con la de habilitar el correspondiente crédito, sin perjuicio de la invocada posibilidad de compensación de la deuda que, en el caso de las de carácter tributario, podría realizarse, "una vez transcurrido el plazo de ingreso en periodo voluntario", como literalmente reza el n.º. 1 del art. 65 del Reglamento General de Recaudación, lo que no quiere decir que tenga que haberse iniciado la vía de apremio".

Aludíamos también a nuestra STS (Sección Cuarta), de 26 de julio de 2002 (recurso de casación n.º 902/1998), en la que declaramos, en relación con el ejercicio de la potestad de ejecución forzosa por una Administración pública respecto de otra que se encuentre en una determinada situación de sujeción, que el principal problema en estos casos es determinar la aplicabilidad a otra Administración pública del apremio administrativo pues la inembargabilidad de los bienes de las Administraciones públicas se presenta en la práctica como un obstáculo para hacer efectivo el procedimiento de apremio administrativo. Recordábamos, entonces, que la cuestión así planteada fue modulada por la STC 166/1998, de 15 de julio, en la que se estimó una cuestión de inconstitucionalidad y se anuló el inciso "y bienes en general" del artículo 154.2 Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas locales (LHL) al entender que "la inembargabilidad establecida en el artículo 154.2 LHL, en la medida en que se extendía a los bienes en general de la Hacienda Local y comprendía los bienes patrimoniales no afectados materialmente a un uso o servicio público, no podía considerarse razonable desde la perspectiva del artículo 24.1 CE. Con posterioridad, la LHL sería modificada de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta y en su artículo 154.2 se establece la inembargabilidad de los bienes de la Hacienda Local " excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público".(...)".

Por otro lado, en el citado Auto de 12 de septiembre de 2019, pusimos de relieve también los autos de 9 de mayo del mismo año (RRCA 5656/2018 y 1046/2019), en los que se planteaba, en relación con deudas tributarias, si procede dictar una providencia de apremio contra un Ayuntamiento y si, en tal caso, procede o no incluir los recargos del periodo ejecutivo en el acuerdo de compensación que se dicte posteriormente. Estos asuntos han sido ya resueltos en las SSTS de 11 de diciembre de 2020, acordando que en la compensación de oficio entre entidades públicas no procede incluir los recargos del periodo ejecutivo.

De todo lo anterior se desprende que la cuestión suscitada no carece a priori de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia a fin de aclarar la procedencia del dictado de una diligencia de embargo por parte de un Ayuntamiento deudor respecto del dinero que consta en la cuenta corriente de la Administración autonómica deudora; especialmente cuando se constata la existencia de pronunciamientos divergentes en diversos Tribunales Superiores de Justicia que parten de la misma normativa y de la mismas sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que se citan tanto en la sentencia recurrida como en el escrito de preparación. Por lo tanto, se aprecia la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA, al considerase conveniente un pronunciamiento de esta Sala Tercera para aclarar el interrogante suscitado, así como del supuesto previsto en el artículo 88.2.a) LJCA, al constatarse la existencia de pronunciamientos divergentes e irreconciliables respecto de la posibilidad de embargar el dinero de una cuenta corriente de una Administración pública para el cobro de deudas de otra Administración Pública.

En la línea de lo expuesto en el razonamiento jurídico anterior, y en debido cumplimiento de lo previsto en el artículo 90.4 LJCA, declaramos que la cuestión planteada que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar si una entidad local puede dictar diligencia de embargo, tras el correspondiente procedimiento ejecutivo, respecto del dinero de la/s cuenta/s corriente/s de otra Administración Pública (Comunidad Autónoma) con el fin de cobrarse las deudas tributarias que esta mantiene con el Ayuntamiento; o si, por el contrario, el dinero depositado en la cuenta bancaria de una Administración Pública goza de la prerrogativa de inembargabilidad.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.