STS 1719/2020, 14 de Diciembre de 2020

La sentencia de 14 de mayo de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, estima el recurso de apelación 608/2016 interpuesto contra la sentencia de 30 de mayo de 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Barcelona en el procedimiento abreviado 38/2015 que a su vez estima la impugnación de la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Barcelona de 12 de enero de 2015, por la que se le deniega la tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea.

La resolución administrativa impugnada, ante la solicitud de Tarjeta de Residencia Permanente de Familiar Comunitario, supuesto general Cónyuge, al amparo del art. 10.1 del Real Decreto 240 /2007, razona la denegación señalando que: "El artículo 7.1 del R.D. 240/2007, de 16 de febrero, modificado por el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril (BOE 24.04.2012), de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la Calidad y Seguridad de sus Prestaciones, establece las circunstancias que demuestren la posesión de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social en España durante el período de residencia, no quedando acreditadas dichas circunstancias por parte del solicitante."

Frente a dicha resolución el interesado interpone recurso contencioso administrativo, procedimiento abreviado 38/2015, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Barcelona, que dicta sentencia estimatoria de 30 de mayo de 2016, en aplicación del art. 10.1 del Real Decreto 240/2007 y el art. 16 de la Directiva 2004/38/CE, razonando que no estamos ante un permiso de residencia superior a tres meses sino de un permiso de carácter permanente, para el cual y según tales preceptos, solo se ha de reunir la residencia legal y continuada en España durante 5 años.

Frente a dicha sentencia se interpone recurso de apelación por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, alegando que el art. 7 del Real Decreto 240/2007 exige la disponibilidad de recursos como un requisito indispensable para acceder a la residencia superior a tres meses, siendo así que en este caso el matrimonio solo dispone de los ingresos correspondientes a la renta mínima de inserción.

La Sala estima la apelación razonando sobre el alcance de las previsiones establecidas en el art. 10 del Real Decreto 240/2007 y el art. 16 de la Directiva 2004/38/CE, y señala que: "la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha interpretado en este sentido que el requisito de previa estancia legal que el artículo 16 de la Directiva citada establece para la autorización permanente supone la necesidad de que durante dicho periodo previo el interesado haya cumplido los requisitos establecidos para la autorización ordinaria ( TJUE, sentencia de 21 diciembre 2011, asuntos C-424/2010 y nº C-425/2010 ), específicamente en lo que aquí nos interesa, la disponibilidad de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social.

En el caso que nos ocupa en el momento de la solicitud tan solo constaba un ingreso familiar que es una prestación económica de renta mínima de inserción por importe mensual de 645'3 euros que percibía la esposa del actor. Así pues, la familia estaba a cargo del sistema de asistencia social, de forma que con antelación a la solicitud de autorización permanente que nos ocupa el interesado no cumplía con el requisito de suficiencia de recursos y, por tanto, no podía considerarse que la residencia previa del actor en este país fuera legal. No cumplía, pues, el requisito para acceder a la autorización permanente como familiar de un ciudadano de la Unión Europea."

Una vez notificada la sentencia, por la representación procesal de D. Juan Ignacio se presentó escrito de preparación de recurso de casación, en los términos previstos en el art. 89 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, que se tuvo por preparado en la instancia por auto de 23 de julio de 2018, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de Tribunal Supremo, con remisión de los autos y de expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, por la Sección Primera de esta Sala se dictó auto de 28 de enero de 2018 admitiendo el recurso de casación preparado, al apreciar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y declarando que la cuestión planteada en el recurso, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en determinar: "la aplicabilidad - o no- del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero a la reagrupación de familiares no comunitarios de ciudadanos españoles, en el específico supuesto de que lo solicitado sea una tarjeta de residencia permanente."

Se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, el artículo 7 puesto en relación, al menos, con los artículos 10 y 11 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y con el artículo 37 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, así como con el artículo 8. 2 del Convenio Europeo de los Derechos Humanos (CEDH).

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó el correspondiente escrito, con exposición razonada de las infracciones que denuncia y precisando el sentido de las pretensiones que deduce, solicitando que: casando y anulando la Sentencia recurrida, se estime plenamente el recurso en los términos interesados determinando que no es de aplicación el artículo 7 del RD 240/2007 a las residencias permanentes para ciudadanos de la UE ni para familiares de ciudadanos de la Unión Europea, ni familiares de ciudadanos españoles residentes en España a tenor del artículo 10 del RD 240/2007 y demás normativa y jurisprudencia alegadas.

Dado traslado para oposición a la parte recurrida, se presentó escrito por el Abogado del Estado argumentando en contra del planteamiento del recurso y solicitando su desestimación.

Por providencia de 3 de noviembre de 2020, no considerándose necesaria la celebración de vista y habiéndose dictado por el Tribunal Constitucional la sentencia 42/2020, de 9 de marzo, se señaló para votación y fallo el día 9 de diciembre de 2020, fecha en la tuvo lugar.

En el escrito de interposición del recurso se alega por el recurrente que la concesión de la autorización de residencia permanente que se discute en los autos, la forma aplicable no solo no exige criterios económicos, sino que los excluye expresamente, '"este derecho no está sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III del presente real decreto" siendo ese capítulo III en el que está comprendido el artículo 7 indebidamente aplicado en la vía administrativa y jurisdiccional. Y esto es así porque, la residencia en España por un periodo superior a tres meses (articulo 7) y la residencia permanente (artículo 10) tiene cada una de ellas su propio régimen normativo, autónomo y claramente diferenciado en el mencionado reglamento, por lo que es incorrecto y contraviene la citada normativa reglamentaria, realizar una interpretación extensiva de los requisitos del articulo 7 para aplicárselos a una autorización, distinta y diferente, contemplada en el artículo 10.

Por lo que entiende que como residente legal en España durante 5 años, pues le fue concedida la tarjeta de residente temporal de régimen comunitario sin que fuera objeto de extinción, y vigente el vínculo matrimonial con ciudadana comunitaria, siendo el único obstáculo los medios económicos, se le debe reconocer el derecho a la tarjeta solicitada .Invoca al efecto la sentencia del TSJ de Castilla y León de 15 de julio de 2016 y el planteamiento por el TSJ de Castilla-La Mancha de cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, en relación con el art. 20 del TFUE, por la exigencia de medios económicos al cónyuge extracomunitario de español.

En relación con el art. 7 del Real Decreto 240/2007, entiende que no es de aplicación a los españoles que no han ejercido el derecho a la libre circulación, con referencia a la sentencia del TSJ de Cantabria de 11 de febrero de 2016; que ello, en relación con las sentencias de este Tribunal Supremo dictadas al efecto, supone infracción del derecho de igualdad del art. 14 de la Constitución, en cuanto solo pueden ejercer el derecho quienes disponen de medios económicos suficientes para mantener a su familia; se refiere a las sentencias del TJUE de las que deduce que, en supuestos como el de autos en los que el familiar comunitario con el que se pretende reunir los solicitantes no ha abandonado el país que le otorgó la nacionalidad le resulta de aplicación el art. 7 de la carta de los Derechos Fundamentales de la Unión referido al derecho al respeto de la vida privada y familiar, contiene derechos equivalentes a los garantizados por el art. 8.1 del Convenio Europeo de derechos Humanos (CEDH), derechos que examina en su doble proyección de obligaciones negativas y positivas que imponen a los Estados; entiende que la residencia permanente solicitada debió otorgarse en base al art. 1.3 de la LOEX, la Disposición Final 4ª del RD 240/2007, los Arts. 10 y 11 de dicho precepto legal, el considerando 29 de la Directiva 2004/38 CE y el artículo 37 de la Directiva 2004/38.

En aplicación de tales preceptos señala que, en el presente caso el Sr Juan Ignacio había sido titular de una residencia temporal como familiar de ciudadano de la Unión al estar casado con ciudadana española y tener cuatro hijos en común de nacionalidad española, la Administración había concedido en base a las mismas circunstancias personales y laborales su residencia temporal, al entender que la ciudadana española que percibía una ayuda cumplía con al art. 7 del RD 240/2007, al reagrupar a su cónyuge no comunitario; puesto que como ciudadana a española no le se pueden exigir condición alguna para residir en España en cuanto nacional de este país; reitera que al amparo de la literalidad de la redacción del art. 10 del RD 240/2007 el derecho a la residencia permanente para familiar de ciudadano de la Unión no está sujeto a las condiciones del Capítulo III. en el que se encuentra el art. 7 que establece condiciones económicas para residencia (que a mayor abundamiento la administración española entendió que se cumplían al concederle previamente a su solicitud de residencia permanente, la solicitud de residencia temporal) estableciendo como único requisito la residencia legal en España durante periodo continuado de 5 años.

Por su parte, el Abogado del Estado alega, frente al planteamiento del recurrente, que el art. 10 del Real Decreto 240/2007 exige que la residencia previa durante un período continuado de cinco años sea "legal", en los términos establecidos en la sentencia del TJUE de 21 de diciembre de 2011, caso Ziolkowski, asuntos acumulados C-424/10 y C-425/10, según la cual, "el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 ha de interpretarse en el sentido de que debe considerarse que un ciudadano de la Unión que haya residido más de cinco años en el territorio del Estado miembro de acogida con fundamento exclusivo en el Derecho nacional de ese Estado no adquiere un derecho de residencia permanente en virtud de dicha disposición, cuando durante ese período de residencia no reunía las condiciones enunciadas en el artículo 7, apartado 1, de la misma Directiva."

Circunstancia que en este caso no se ha producido porque no se ha podido acreditar que tal residencia se haya producido cumpliendo los requisitos del artículo 7 del Real Decreto 240/2007.

Añade que esta situación no afecta negativamente al derecho fundamental a la intimidad familiar del art. 18.1 de la CE, ni tampoco a la libre circulación y residencia que como español pueden ejercer, como así lo ha señalado esa Sala en su Sentencia de 18 de julio de 2017 (recurso de casación 298/2016 ) y no obsta a que cuando un ciudadano español pretenda reagrupar a familiares extranjeros y residir con ellos en España no esté sometido a las mismas condiciones que el resto de ciudadanos europeos, debiendo valorarse individualmente el cumplimiento de los requisitos previstos en los arts.7, 8 y 9 del RD 240/2007 desde el 24 de abril de 2012, tanto para el mantenimiento de la residencia temporal como para el acceso a la residencia permanente.

Planteado en estos términos, el recurso se contrae a la interpretación y aplicabilidad del art. 7.1.b) del Real Decreto 240/2007, según el cual, "1. Todo ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo tiene derecho de residencia en el territorio del Estado Español por un período superior a tres meses si:

1. Es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en España, o

2. Dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social en España durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en España, o

3. Está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por la administración educativa competente con arreglo a la legislación aplicable, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional; y cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en España y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado español durante su período de residencia, o

4. Es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c)."

   El recurrente cuestiona la aplicación de dicho precepto en un doble aspecto, por un lado, al considerar que no es aplicable a la solicitud de reagrupación familiar de un nacional de un tercer país con un miembro de su familia de un Estado miembro de la Unión que nunca ha ejercido su libertad de circulación, como es el caso de su esposa de nacionalidad española; y por otro, que no estamos en el caso de la residencia por un periodo superior a tres meses sino ante la solicitud de tarjeta de residencia permanente, que tiene un distinto régimen en el art. 10 del propio Real Decreto 240/2007, según el cual no resultan exigibles los requisitos del art. 7.

   Pues bien, ambas situaciones han sido examinadas ya por esta Sala en sentencias anteriores, en cuanto al primer aspecto, en las sentencias de 1 de julio de 2020 (rec.1052/19) y 20 de julio de 2020 (rec, 4541/19), teniendo en cuenta la doctrina establecida en la STJUE de 27 de febrero de 2020 (C-836/18, RH c. España) y en la STC 42/2020, de 9 de marzo (BOE de 10 de junio), en relación con los pronunciamientos anteriores de esta Sala -contenidos, fundamentalmente, en las SSTS 1295/2017, de 18 de julio, 963/2018, de 11 de junio, 1572/2018, de 30 de octubre y 1586/2018, de 6 de noviembre- que resultan matizados como resultado de dicho examen.

   Así, en la sentencia de 1 de julio de 2020, se examina la respuesta estimatoria de oposición al art. 20 TFUE del TJUE "a la segunda de las cuestiones que le formulara el Tribunal de Castilla la Mancha, que consistía en decidir, si resulta posible una denegación de reagrupación familiar (formulada por un nacional de tercer país, unido en matrimonio con nacional de Estado miembro, que nunca ha ejercido su libertad de circulación) "por la única razón de que el ciudadano de la Unión no disponga, para sí y su cónyuge, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social, sin que se haya examinado si entre ese ciudadano de la Unión y su cónyuge existe una relación de dependencia de tal naturaleza que, en caso de denegarse un derecho de residencia derivado a este último, el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto y quedaría privado, en consecuencia, del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por su estatuto".

   Se destaca que dicha STJUE sigue, en gran medida, la doctrina contenida en su anterior STJUE de 8 de mayo de 2018 (C-82/16, K.A. y otros c. Bélgica, ECLI: EU:C:2018:308) y que los razonamientos que, previamente (parágrafos 32 a 53), para llegar a tal conclusión serían los siguientes:

   1. En primer lugar la sentencia, estableciendo (33) una regla general, señala que el Derecho de la Unión "no se aplica, en principio, a una solicitud de reagrupación familiar de un nacional de un tercer país con un miembro de su familia, nacional de un Estado miembro de la Unión y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y, por lo tanto, no se opone, en principio, a la normativa de un Estado miembro en virtud de la cual esa reagrupación familiar se supedita a un requisito relativo a la existencia de recursos suficientes como el mencionado en el apartado anterior".

   2. Pero, a continuación, en segundo lugar (34), la misma sentencia establece la posibilidad de excepciones rechazando que la anterior regla general pueda convertirse en una "imposición sistemática, sin excepción alguna", por cuanto la aplicación, en dicha forma, de la citada regla general, "puede vulnerar el derecho de residencia derivado que ha de reconocerse, en situaciones muy específicas, en virtud del artículo 20 TFUE, al nacional de un tercer país que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión".

   La sentencia desarrolla (35 y 36) el ámbito del estatuto de los ciudadanos de la Unión, que considera "fundamental e individual", y que confiere a los mismos "un derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y a las disposiciones adoptadas para su aplicación". A tal efecto (37) cita algún pronunciamiento previo del propio Tribunal ( STJUE de 8 de mayo de 2018, C-82/16) rechazando "medidas nacionales, incluidas las decisiones de denegación de la residencia a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que tengan por efecto privar a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por su estatuto". Pero, en todo caso (38), la sentencia insiste en que "las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía de la Unión no confieren ningún derecho autónomo a los nacionales de un tercer país. Los eventuales derechos conferidos a tales nacionales no son derechos propios de esos nacionales, sino derechos derivados de los que tiene el ciudadano de la Unión".

   La STJUE, recordando "situaciones muy específicas", define cuando ---pese a no ser aplicables el estatuto personal de los ciudadanos de la Unión a los nacionales de terceros países--- resulta, sin embargo, posible el reconocimiento del derecho de residencia; pues bien, ello se produciría, según la sentencia, cuando concurrieran (39 y 40) las siguientes circunstancias:

1. Que "el mismo ciudadano ---nacional de la Unión--- se viera obligado de hecho a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto, lo que lo privaría del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por ese estatuto". Dicho de otra forma, la sentencia considera que "la denegación del derecho de residencia a un nacional de un tercer país únicamente podrá desvirtuar el efecto útil de la ciudadanía de la Unión cuando entre dicho nacional y el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, exista tal relación de dependencia que esta llevaría a que el ciudadano de la Unión se viera obligado a acompañar al nacional del tercer país en cuestión y a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto".

2. La STJUE (41) insiste: "un nacional de un tercer país solo puede aspirar a que se le conceda un derecho de residencia derivado, al amparo del artículo 20 TFUE, si, en el supuesto de que no se le concediera tal derecho, tanto él como el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, se vieran obligados a abandonar el territorio de la Unión. Así pues, la concesión de tal derecho de residencia derivado únicamente se plantea cuando un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, no cumple los requisitos impuestos para obtener, sobre la base de otras disposiciones y, en particular, en virtud de la normativa nacional aplicable a la reagrupación familiar, el derecho de residencia en el Estado miembro del que dicho ciudadano es nacional".

3. Por todo ello, concluye la STJUE, perfilando la excepción a la regla general (42): "el hecho de que entre aquel nacional y este ciudadano de la Unión exista tal relación de dependencia que esta llevaría a que este último se viera obligado a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto en el supuesto de que se expulsara de él al miembro de su familia, nacional de un tercer país, tiene como consecuencia que el artículo 20 TFUE obligue, en principio, al Estado miembro de que se trate a reconocer un derecho de residencia derivado al nacional de un tercer país".

   3. En tercer lugar, la STJUE pone de manifiesto que la anterior excepción ---a la regla general de no aplicación del Derecho de la Unión a los nacionales de terceros países---, ya había contado con algún precedente en la propia jurisprudencia del Tribunal, habiéndose aceptado (43, 44 y 45) ---permitido--- que los Estados miembros puedan negar el derecho de residencia en determinadas circunstancias específicas, como ocurre cuando los mismos invocan una excepción relacionada, en particular, con la existencia de una amenaza real, actual y suficientemente grave para el orden público o la seguridad pública.

      Tal precedente jurisprudencial ---cual excepción a la concesión del derecho de residencia--- sirve de apoyo a la sentencia (46 y 47) para tomar en consideración dos argumentos:

      1. El derecho al respeto de la vida privada y familiar, tal como se enuncia en el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( sentencias de 13 de septiembre de 2016, CS, C-304/14, y Rendón Marín, C-165/14).

      2. De un modo genérico, el principio de proporcionalidad en cuanto principio general del Derecho de la Unión.

         De conformidad con todo lo anterior la STJUE realiza sus pronunciamientos esenciales en sus parágrafos 48, 49 y 50:

         "48. Pues bien, negar al nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, un derecho de residencia derivado en el territorio del Estado miembro del que ese ciudadano tiene la nacionalidad por la única razón de que este último no disponga de recursos suficientes, incluso cuando entre el ciudadano de la Unión y el nacional del tercer país exista una relación de dependencia como la descrita en el apartado 39 de la presente sentencia, constituiría un menoscabo del disfrute del contenido esencial de los derechos que confiere el estatuto de ciudadano de la Unión que resultaría desproporcionado en relación con el objetivo perseguido por el mencionado requisito de disponer de recursos suficientes, a saber, preservar el erario del Estado miembro de que se trate. Este objetivo puramente económico es fundamentalmente diferente del objetivo consistente en mantener el orden público y salvaguardar la seguridad pública y no puede justificar una injerencia tan grave en el disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos que confiere el estatuto de ciudadano de la Unión.

      49. De lo anterior se desprende que, cuando exista una relación de dependencia, en el sentido del apartado 39 de la presente sentencia, entre un ciudadano de la Unión y un nacional de un tercer país, miembro de la familia de aquel, el artículo 20 TFUE se opone a que un Estado miembro establezca una excepción al derecho de residencia derivado que ese artículo reconoce al nacional de un tercer país, por la única razón de que el ciudadano de la Unión no disponga de recursos suficientes.

      50. Por lo tanto, como ha señalado esencialmente el Abogado General en el punto 66 de sus conclusiones, la obligación impuesta al ciudadano de la Unión de disponer de recursos suficientes para sí mismo y para el miembro de su familia, nacional de un tercer país, puede poner en peligro el efecto útil del artículo 20 TFUE si conduce a que dicho nacional tenga que abandonar el territorio de la Unión en su conjunto y a que, debido a la existencia de una relación de dependencia entre el mismo nacional y el ciudadano de la Unión, este último se vea obligado de hecho a acompañarlo y, por consiguiente, a abandonar también el territorio de la Unión".

   4. Por último, en cuarto lugar, la sentencia hace referencia a los aspectos procedimentales (51 y 52) a través de los cuales el nacional de un tercer país puede plantear la solicitud de reagrupación familiar:

1. Que corresponde a los Estados miembros el establecimiento de las normas de aplicación de este derecho de residencia derivado para las situaciones específicas que se mencionan, si bien tales normas no pueden poner en peligro el efecto útil del artículo 20 del TFUE.

2. Que corresponde al interesado (nacional de tercer país) aportar los datos que permitan valorar si se cumplen los requisitos de aplicación de ese artículo, pues de lo contrario "se pondría en peligro el efecto útil de ese mismo artículo si se impidiese al nacional de un tercer país o al ciudadano de la Unión, miembro de la familia de aquel, facilitar los datos que permitan determinar si existe entre ellos una relación de dependencia, a efectos del artículo 20 TFUE". Y,

3. Por lo que a la Administración compete (que posiblemente sea lo más significativo para la resolución de los supuestos concretos que se susciten), la STJUE (53) señala:

   "Por lo tanto, cuando un nacional de un tercer país presenta ante la autoridad nacional competente una solicitud de residencia con fines de reagrupación familiar con un ciudadano de la Unión, nacional del Estado miembro de que se trate, dicha autoridad no puede denegar de manera automática esa solicitud por la única razón de que el ciudadano de la Unión no disponga de recursos suficientes. Por el contrario, le corresponde valorar, basándose en los datos que el nacional del tercer país y el ciudadano de la Unión deben poder facilitarle libremente y procediendo, en su caso, a las investigaciones necesarias, si existe entre esas dos personas una relación de dependencia como la descrita en el apartado 39 de la presente sentencia, de modo que, en principio, deba concederse a dicho nacional de un tercer país un derecho de residencia derivado al amparo del artículo 20 TFUE".

   Por otra parte el TJUE responde negativamente a la primera de las cuestiones que le formulara el Tribunal de Castilla la Mancha, y que consistía en decidir, si "el artículo 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que existe una relación de dependencia que pueda justificar la concesión de un derecho de residencia derivado al amparo de ese mismo artículo por el mero hecho de que un nacional de un Estado miembro, mayor de edad y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y su cónyuge, mayor de edad y nacional de un tercer país, estén obligados a vivir juntos, en virtud de las obligaciones que dimanan del matrimonio según el Derecho del Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la Unión", destacando la siguiente argumentación:

   "

1. Que "a diferencia de los menores de edad, y con mayor motivo cuando se trata de niños de corta edad, un adulto puede, en principio, llevar una existencia independiente de los miembros de su familia".

   A continuación, la sentencia realiza una manifestación significativa en orden a poder determinar, cuando, se está en presencia de una "relación de dependencia que pueda generar un derecho de residencia derivado al amparo del artículo 20 TFUE"; pues bien, el criterio que se desprende del parágrafo 56 de la sentencia es claramente restrictivo, por cuanto tal "relación de dependencia ... únicamente es posible en casos excepcionales en los que, habida cuenta del conjunto de circunstancias relevantes, la persona en cuestión no podría de ningún modo separarse del miembro de la familia del que es dependiente".

2. En segundo término (57) la STJUE apela a su propia jurisprudencia ( STJUE de 8 de mayo de 2018, C-82/16, KA c. Bélgica) para justificar el carácter restrictivo con el que apreciar la "relación de dependencia", ya que "el mero hecho de que a un nacional de un Estado miembro le pueda parecer deseable, por razones económicas o para mantener la unidad familiar en el territorio de la Unión, que miembros de su familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro puedan residir con él en el territorio de la Unión no basta por sí mismo para considerar que el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión si ese derecho no fuera concedido". Y, a mayor abundamiento (58), la sentencia insiste: "Así pues, la existencia de un vínculo familiar, sea este biológico o jurídico, entre el ciudadano de la Unión y el miembro de su familia, nacional de un tercer país, no basta para justificar el reconocimiento al amparo del artículo 20 TFUE a dicho miembro de la familia de un derecho de residencia derivado en el territorio del Estado miembro del que el ciudadano de la Unión sea nacional".

3. Por último, en tercer lugar (59) la sentencia apela al "principio de Derecho internacional que se opone a que un Estado miembro niegue a sus propios nacionales el derecho a entrar en su territorio y a residir en él en cualquier concepto"; principio recogido por el TJUE y reafirmado en el artículo 3 del Protocolo n.º 4 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. De conformidad con tal principio la sentencia concluye sobre esta cuestión señalando que "un Estado miembro no puede imponer legalmente a uno de sus nacionales que abandone su territorio para cumplir, en particular, las obligaciones dimanantes del matrimonio, sin vulnerar con ello el principio de Derecho internacional mencionado en el apartado anterior de la presente sentencia".

   Efectivamente (60), aunque las normas de un Estado miembro ---relativas al matrimonio--- obliguen a los nacionales de ese Estado miembro y a su cónyuge a vivir juntos, sin embargo, "tal obligación no puede, en ningún caso, compeler jurídicamente a ese nacional a abandonar el territorio de la Unión, aunque no se conceda a su cónyuge, nacional de un tercer país, una tarjeta de residencia en el territorio de dicho Estado miembro. Habida cuenta de lo expuesto, esa obligación legal de que los cónyuges vivan juntos no basta, por sí sola, para acreditar que existe entre ellos tal relación de dependencia que esta forzaría al ciudadano de la Unión, en caso de expulsión de su cónyuge del territorio de la Unión, a acompañarlo y, por consiguiente, a abandonar también dicho territorio"."

   Como consecuencia de las valoraciones y apreciaciones del TJUE, señalamos en dicha sentencia de 1 de julio de 2020 las siguientes conclusiones:

   "1º. Desde el punto de vista del carácter básicamente nomofiláctico del recurso de casación ---que es el que, en principio, nos corresponde realizar---, hemos de modificar la doctrina establecida a partir de nuestra STS 1295/2017, de 18 de julio (RC 298/2016, ECLI:ES:TS:2017:2966) ---y en las que a ella han seguido---, mediante la introducción en la misma de las matizaciones que haremos a continuación, derivadas de la doctrina contenida en las sentencias que acabamos de sintetizar.

   Es evidente que tanto la STJUE ---como tampoco la que luego examinaremos del Tribunal Constitucional---, no afrontan, directamente, la aplicabilidad del precepto interno que nos ocupa, cual es el artículo 7 del RD240, pero, es evidente, también, que ambas sentencias lo condicionan; de ahí la necesidad de nuestras matizaciones.

   Recordemos que la conclusión a la que habíamos llegado en la citada STS, y en las que la siguieron, fue la siguiente:

   "(...) Respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la fijación de jurisprudencia: "Determinación de la aplicabilidad o no del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, a la reagrupación de familiares no comunitarios de ciudadanos españoles":

   Con base en cuanto ha sido expuesto, el ART. 7 DEL RD 240/07 ES APLICABLE A LA REAGRUPACIÓN DE FAMILIARES NO COMUNITARIOS DE CIUDADANOS ESPAÑOLES".

   Tal afirmación, pues, debe ser reconsiderada, de conformidad con la reciente jurisprudencia europea y constitucional reseñada.

   2. De la doctrina establecida por el TJUE podemos deducir una clara regla general, cual es que el Derecho de la Unión no reconoce ---en relación con el derecho de residencia y de libre circulación por el territorio de la Unión--- derecho individual y directo alguno a los nacionales de terceros países, pese a su relación jurídica o biológica con un nacional de un Estado miembro; esto es, como dice la STJUE (& 33), "no se aplica, en principio, a una solicitud de reagrupación familiar de un nacional de un tercer país con un miembro de su familia, nacional de un Estado miembro de la Unión y que nunca ha ejercido su libertad de circulación".

      Esto es, se insiste, como regla general ---y "en principio"--- los nacionales de terceros países, aun familiares de un nacional de un Estado miembro, quedan extramuros del Derecho de la Unión.

   3. Ello es así porque los citados derechos, en dicho ámbito de residencia y libre circulación, son derechos individuales de los nacionales de los Estados miembros: "La residencia y la libre circulación es "un derecho fundamental e individual" del nacional de un Estado de la Unión, "con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y a las disposiciones adoptadas para su aplicación".

      Por tanto, las citadas normas de la Unión "no confieren ningún derecho autónomo a los nacionales de un tercer país". Sus posibles derechos son calificados como "derivados" de los derechos del nacional comunitario. La STJUE señala, en varios de sus apartados (38 y 41, entre otros), que "los eventuales derechos conferidos a tales nacionales (de terceros países) no son derechos propios de esos nacionales, sino derechos derivados de los que tiene el ciudadano de la Unión".

      Se insiste, pues, en la carencia de autonomía de los derechos de los ciudadanos de terceros países, y se subraya el carácter derivado de tales derechos.

   4. Esta regla general ---de no reconocimiento de derechos--- cuenta con algún límite, pues, tal proclamación, no puede convertirse, como señala la sentencia, en una "imposición sistemática, sin excepción alguna", por cuanto la aplicación, en dicha forma, de la citada regla general, "puede vulnerar el derecho de residencia derivado que ha de reconocerse, en situaciones muy específicas, en virtud del artículo 20 TFUE, al nacional de un tercer país que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión".

      Esto es, frente a la regla general de no reconocimiento del derecho de residencia y libre circulación a los nacionales de terceros países, la propia sentencia STJUE reconoce la existencia de "situaciones muy específicas" en las que, el reconocimiento de la residencia al ciudadano de tercer país podría llevarse a cabo.

      Son posibles dos situaciones:

      1. La primera es la relativa al derecho del ciudadano del tercer país como ampliación del derecho del ciudadano de la Unión, en los términos que expresamente utiliza el artículo 7.2 de la Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; precepto y apartado que disponen:

      "El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1".

      Estas condiciones son, en síntesis, (a) ser trabajador por cuenta ajena o propia en el Estado de acogida, (b) disponer, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el mismos, o (c) estar matriculado en un centro público o privado, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional, y contar con un seguro de enfermedad.

      Estas condiciones previstas en la Directiva coinciden con las que se establecen en el artículo 7 del RD240.

      Mas adelante veremos las matizaciones que la STJUE que hemos examinado, ---y la STC que examinaremos---, realizan en relación con la procedencia de los medios económicos a los que ambos preceptos (ambos artículos 7 de la Directiva y el RD240) se refieren.

      Esto es, el artículo 7 RD240, en cuanto se refiere a la reagrupación familiar de un nacional de un tercer país, con un miembro de su familia ---nacional de un Estado miembro de la Unión--- no se contempla en el Derecho de la Unión, que, en principio, no se opone al establecimiento, como requisito, de la existencia de recursos suficientes por parte del ciudadano de la Unión Europea con la finalidad de que el familiar extracomunitario reagrupado no suponga una carga para a asistencia social.

      B) La segunda situación se trata de un derecho derivado de la situación de dependencia del ciudadano de la Unión.

      Efectivamente, la SJUE se refiere a "situaciones específicas" como son las que se describen en el apartado 39 de la sentencia, y que se perfilan como aquellas situaciones en las que el ciudadano nacional de la Unión "se viera obligado de hecho a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto". Más en concreto, la STJUE señala que "la denegación del derecho de residencia a un nacional de un tercer país únicamente podrá desvirtuar el efecto útil de la ciudadanía de la Unión cuando entre dicho nacional y el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, exista tal relación de dependencia que esta llevaría a que el ciudadano de la Unión se viera obligado a acompañar al nacional del tercer país en cuestión y a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto".

      No obstante, del contenido de la STJUE se deduce una perspectiva restrictiva y excepcional respecto de estas situaciones; en su apartado 34 la sentencia hace referencia a "situaciones muy específicas", en el 56, de forma expresa, señala que la "relación de dependencia ... únicamente es posible en casos excepcionales en los que, habida cuenta del conjunto de circunstancias relevantes, la persona en cuestión no podría de ningún modo separarse del miembro de la familia del que es dependiente". Y, en fin, en el 57 se indica que "el mero hecho de que a un nacional de un Estado miembro le pueda parecer deseable, ... que miembros de su familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro puedan residir con él en el territorio de la Unión no basta por sí mismo para considerar que el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión si ese derecho no fuera concedido".

      Este supuesto resulta aplicable en los términos que establece el artículo el apartado 41 de la STJUE, que volvemos a reproducir: "un nacional de un tercer país solo puede aspirar a que se le conceda un derecho de residencia derivado, al amparo del artículo 20 TFUE, si, en el supuesto de que no se le concediera tal derecho, tanto él como el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, se vieran obligados a abandonar el territorio de la Unión. Así pues, la concesión de tal derecho de residencia derivado únicamente se plantea cuando un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, no cumple los requisitos impuestos para obtener, sobre la base de otras disposiciones y, en particular, en virtud de la normativa nacional aplicable a la reagrupación familiar, el derecho de residencia en el Estado miembro del que dicho ciudadano es nacional".

      C) Como conclusión, en relación con los dos anteriores supuestos, debemos señalar que, por tanto, ante estas situaciones, ha de examinarse:

      1. Si concurre el derecho de ciudadano del tercer país como ampliación del derecho del ciudadano de la Unión (ambos artículos 7 de la Directiva 2004/38 y del RD240); y.

      2. Si no es así, en segundo lugar, si concurre el derecho derivado de la situación de dependencia.

   5. Para el examen de tales situaciones específicas ---como límites a la aplicación de la regla general negativa---, la STJUE considera que deben tenerse en cuenta dos principios del derecho de la Unión: El derecho al respecto de la vida privada y familiar, y el principio de proporcionalidad para la exigencia de los medios económicos suficientes.

      El apartado 48 de la sentencia resulta muy explícito en relación con la exigencia de los citados medios económicos: "negar al nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, un derecho de residencia derivado en el territorio del Estado miembro del que ese ciudadano tiene la nacionalidad por la única razón de que este último no disponga de recursos suficientes, incluso cuando entre el ciudadano de la Unión y el nacional del tercer país exista una relación de dependencia como la descrita en el apartado 39 de la presente sentencia, constituiría un menoscabo del disfrute del contenido esencial de los derechos que confiere el estatuto de ciudadano de la Unión que resultaría desproporcionado en relación con el objetivo perseguido por el mencionado requisito de disponer de recursos suficientes, a saber, preservar el erario del Estado miembro de que se trate".

      La STJUE, perfila, con claridad, esta situación en la que produce la dependencia descrita en el apartado 39 de la misma sentencia, y que obligaría al nacional europeo a abandonar el territorio de la Unión por la carencia de medios económicos para el mantenimiento del reagrupado. Tal situación no resulta aceptable, y deviene en desproporcionada: "cuando exista una relación de dependencia, en el sentido del apartado 39 de la presente sentencia, entre un ciudadano de la Unión y un nacional de un tercer país, miembro de la familia de aquel, el artículo 20 TFUE se opone a que un Estado miembro establezca una excepción al derecho de residencia derivado que ese artículo reconoce al nacional de un tercer país, por la única razón de que el ciudadano de la Unión no disponga de recursos suficientes.

      Insistiendo en ello: "la obligación impuesta al ciudadano de la Unión de disponer de recursos suficientes para sí mismo y para el miembro de su familia, nacional de un tercer país, puede poner en peligro el efecto útil del artículo 20 TFUE si conduce a que dicho nacional tenga que abandonar el territorio de la Unión en su conjunto y a que, debido a la existencia de una relación de dependencia entre el mismo nacional y el ciudadano de la Unión, este último se vea obligado de hecho a acompañarlo y, por consiguiente, a abandonar también el territorio de la Unión".

      Por todo ello, reiteramos, la respuesta del TJUE a la cuestión planteada: "por la única razón de que el ciudadano de la Unión no disponga, para sí y su cónyuge, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social, sin que se haya examinado si entre ese ciudadano de la Unión y su cónyuge existe una relación de dependencia de tal naturaleza que, en caso de denegarse un derecho de residencia derivado a este último, el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión Europea"."

      Por otra parte, de la STC 42/2020, de 9 de marzo, en cuyo amparo se alegaba sustancialmente que la interpretación y aplicación del art. 7 del RD 240/2007 suponía la vulneración del derecho de igualdad de trato ( artículo 14 CE) y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( artículo 24 CE), en relación con el derecho al pleno desarrollo de la personalidad ( artículo 10 CE), el derecho a contraer matrimonio ( artículo 32.1 CE) y el principio de protección de la familia ( artículo 39.1 CE), destacamos en nuestra sentencia de 1 de julio de 2020, que el Tribunal Constitucional, tras sintetizar la interpretación realizada por esta Sala en relación con el artículo 7, en el sentido ser aplicable a la reagrupación de familiares no comunitarios de ciudadanos españoles, de modo que, para que sea posible la reagrupación, es preciso que cumpla el ciudadano español alguno de los requisitos expresados en el artículo 7 del Real Decreto 240/2007, en el caso, que disponga de recursos suficientes, considera, en primer lugar, que se había producido, con las resoluciones administrativas y las sentencias impugnadas, la alegada vulneración del artículo 14 CE razonando que: "Es preciso, en efecto, analizar si realmente las resoluciones cuestionadas consagran una diferencia de trato real, para después, si se constatara la existencia de tal diferencia de trato, escrutar si la misma resulta justificada, para, de este modo, dar una respuesta a la alegación de que se ha vulnerado el artículo 14 CE. En esta línea, ha de recordarse que las resoluciones administrativas denegaron la solicitud formulada con base en el doble argumento de que no se había aportado la documentación exigida a la ciudadana española y que tampoco, en vía de recurso, se había acreditado que la reagrupante se encontrase en alguno de los casos a), b) o c) del artículo 7.1 del Real Decreto 240/2007, y constando además que estaba de baja en la Seguridad Social desde el 30 de septiembre de 2011. Sin embargo, dichas resoluciones administrativas no prestaron atención alguna a la documentación aportada por el ciudadano extracomunitario, con la que pretendía justificar su suficiencia de recursos. Se produjo, pues, una diferencia de trato entre ambos cónyuges, tal y como indica el Ministerio Fiscal. Tal y como se ha venido exponiendo, la finalidad expresa de la norma aplicada es la de evitar que el cónyuge extracomunitario suponga una carga para la asistencia social en España. Y esa finalidad se cumple si es el ciudadano español el que dispone de los recursos necesarios, pero también si su titular es el cónyuge extracomunitario, o si la suma de los recursos de ambos permite el sostenimiento de la unidad familiar. De este modo, la recta intelección de los apartados 1 y 2 del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, que corresponde efectuar a este Tribunal desde el parámetro de la alegada vulneración del art. 14 CE, impone la conclusión de que en este caso concreto, atendidas las circunstancias expuestas, no puede sostenerse que el ciudadano español careciera de recursos, ya que no se ha examinado la documentación aportada a tal fin por el cónyuge que no era ciudadano de la Unión, omisión que, como se dijo, supone una lesión del derecho a la igualdad.

      Ello comporta la constatación de que en el presente caso se ha vulnerado el derecho a la igualdad de la persona recurrente en amparo".

      El Tribunal Constitucional también responde a la segunda vulneración alegada, del derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 24.1 CE, en relación con los derechos al libre desarrollo de la personalidad del artículo 10.1 CE, el derecho a contraer matrimonio del artículo 32.1 CE y el principio de protección de la familia, en los siguientes términos (Fundamento Jurídico 4.b), que se producen en torno al deber de motivación de las resoluciones judiciales y administrativas, de conformidad con la SJUE de 27 de febrero de 2020 ( C-836/18), de la que ya hemos dejado constancia en el Fundamento Jurídico anterior:

      "Como primera consideración, conviene poner de manifiesto que la STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 11, al examinar la constitucionalidad de la regulación por la Ley de extranjería de la reagrupación familiar de extranjeros en España, si bien reconoció la existencia de una dimensión familiar de la intimidad, niega que la misma permita identificar "un derecho a la vida familiar en los mismos términos en que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha interpretado el art. 8.1 CEDH, y menos aún un derecho fundamental a la reagrupación familiar, pues ninguno de dichos derechos forma parte del contenido del derecho a la intimidad familiar garantizado por el art. 18.1 CE". Esa doctrina fue reiterada en los fundamentos jurídicos 6 y 7 de la STC 186/2013, de 4 de noviembre, al resolver un recurso de amparo contra una orden de expulsión de un ciudadano extranjero.

      Por ello, el análisis de la eventual lesión habría de efectuarse en relación con la también eventual falta de motivación de las resoluciones judiciales. Ciertamente, en el ámbito de las resoluciones administrativas, hemos expresado, en la STC 159/2002, de 16 de septiembre, FJ 2, que "dado que no estamos ante una resolución sancionadora -único supuesto en que los derechos del art. 24 CE son directamente aplicables, según viene declarando este Tribunal desde la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2- este motivo de amparo carece de fundamento". No obstante, también hemos puesto de manifiesto en la STC 131/2016, de 18 de julio, FJ 6, en relación con la medida de expulsión del territorio nacional contemplada en el art. 57.2 de la Ley 4/2000, que aunque esa medida pudiera no tener carácter sancionador, cabe la posible lesión del art. 24 CE si la revisión judicial del acto administrativo en cuestión no contiene la debida motivación de las circunstancias personales del recurrente, cuando están en juego "asociados a derechos fundamentales como los contemplados en los artículos 18.1 y 24.1 CE ( STC 46/2014, FJ 7) una pluralidad de intereses constitucionales como el de protección social, económica y jurídica de la familia ( art. 39.1 CE) en relación con el mandato del art. 10.2 CE, así como el art. 3.1 de la Convención de Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1989, sobre los derechos del niño, al que conduce la previsión del art. 39.4 CE, el órgano judicial debió ponderar las "circunstancias de cada supuesto" y "tener en cuenta la gravedad de los hechos", sin que pudiera ampararse, como hizo, en la imposibilidad legal de realizar tal ponderación" ( STC 46/2014, FJ 7). Esa doctrina ha sido reiterada en lo esencial, en nuestras SSTC 201/2016, de 28 de noviembre, FFJJ 4 y 5, y 14/2017, de 30 de enero, FJ 5. En esta última, hemos afirmado que "[e]ste Tribunal ha recordado en las recientes SSTC 131/2016, de 18 de julio, FJ 6, y 201/2016, de 28 de noviembre, FJ 3, que "el deber de motivación en el ámbito administrativo con relevancia constitucional no solo se produce en el supuesto de las sanciones administrativas", y que "frente a la regla general, conforme a la cual el deber de motivación de los actos administrativos es un mandato derivado de normas que se mueven en el ámbito de lo que venimos denominando legalidad ordinaria, en determinados supuestos excepcionales tal deber alcanza una dimensión constitucional que lo hace fiscalizable a través del recurso de amparo constitucional". También se ha reiterado en dichas resoluciones que esto ocurre, precisamente, cuando los actos administrativos limitan o restringen "el ejercicio de derechos fundamentales", pues en tal caso la actuación de la administración "es tan grave que necesita encontrar una especial causalización y el hecho o el conjunto de hechos que lo justifican deben explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" ( STC 131/2016, de 18 de junio, FJ 6). Específicamente, se ha destacado que la expulsión del extranjero con residencia de larga duración supone "una clara limitación a derechos fundamentales del actor que, como consecuencia de acordarse su expulsión del territorio nacional, se ha visto privado de su autorización de residencia, lo que implica la alteración de su propia condición de ciudadano y de la posibilidad del ejercicio de los derechos y libertades inherentes a la misma, aparte de las consecuencias que la medida tiene en su vida familiar" ( STC 131/2016, de 18 de junio, FJ 6), lo que hace que sea extensible a dicha medida ese deber constitucional de motivación al margen de su eventual naturaleza jurídica sancionadora".

      Por otro lado, recientemente se ha dictado, en el asunto C-836/18, la STJUE de 27 de febrero de 2020. En ella se resuelve..."

      En consideración a todo ello, señalábamos que: "Examinadas ambas sentencias ---y dada la remisión que la STC realiza a la STJUE---, pudiéramos, en conjunto, extraer las siguientes conclusiones procedimentales, aplicables cuando el familiar nacional de tercer país no cumpliera con los requisitos previstos en el artículo 7 del RD240 para tener derecho a la reagrupación familiar como consecuencia de la carencia de medios económicos del reagrupante nacional:

      1. La STJUE hace referencia a los aspectos procedimentales (51 y 52) a través de los cuales (1) el nacional de un tercer país debe plantear la solicitud de reagrupación familiar ---que se formaliza y documenta a través de la Tarjeta de Residente de la Unión---, y (2) la Administración debe comprobar ---de no concurrir las condiciones de ambos artículos 7 de la Directiva y el RD240--- si se produce la situación específica de dependencia definida en el apartado 39 de la sentencia, así como en la respuesta a la segunda cuestión prejudicial planteada al TJUE:

   1. Que corresponde a los Estados miembros el establecimiento de las normas de aplicación de este derecho de residencia derivado para las situaciones específicas que se mencionan, si bien tales normas no pueden poner en peligro el efecto útil del artículo 20 del TFUE.

   2. Que corresponde al interesado (nacional de tercer país) aportar los datos que permitan valorar si se cumplen los requisitos de aplicación de ese artículo, pues de lo contrario "se pondría en peligro el efecto útil de ese mismo artículo si se impidiese al nacional de un tercer país o al ciudadano de la Unión, miembro de la familia de aquel, facilitar los datos que permitan determinar si existe entre ellos una relación de dependencia, a efectos del artículo 20 TFUE". Y,

   3. Que, por lo que a la actuación de la Administración compete (que posiblemente sea lo más significativo para los supuestos concretos que se susciten), la STJUE (53) señala:

      "Por lo tanto, cuando un nacional de un tercer país presenta ante la autoridad nacional competente una solicitud de residencia con fines de reagrupación familiar con un ciudadano de la Unión, nacional del Estado miembro de que se trate, dicha autoridad no puede denegar de manera automática esa solicitud por la única razón de que el ciudadano de la Unión no disponga de recursos suficientes. Por el contrario, le corresponde valorar, basándose en los datos que el nacional del tercer país y el ciudadano de la Unión deben poder facilitarle libremente y procediendo, en su caso, a las investigaciones necesarias, si existe entre esas dos personas una relación de dependencia como la descrita en el apartado 39 de la presente sentencia, de modo que, en principio, deba concederse a dicho nacional de un tercer país un derecho de residencia derivado al amparo del artículo 20 TFUE".

      B) Ello lo debemos completar con lo señalado ---a su vez--- por el Tribunal Constitucional: "la recta intelección de los apartados 1 y 2 del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, que corresponde efectuar a este Tribunal desde el parámetro de la alegada vulneración del art. 14 CE, impone la conclusión de que en este caso concreto, atendidas las circunstancias expuestas, no puede sostenerse que el ciudadano español careciera de recursos, ya que no se ha examinado la documentación aportada a tal fin por el cónyuge que no era ciudadano de la Unión, omisión que, como se dijo, supone una lesión del derecho a la igualdad"."

      Lo anteriormente expuesto refleja los términos y el alcance, en sus aspectos sustantivos y procedimentales, con el que ha de interpretarse y aplicarse el art. 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, a efectos de la autorización de residencia por más de tres meses a ciudadanos de terceros países por reagrupación familiar con un miembro de su familia, incluido nacional español que nunca ha ejercitado su libertad de circulación, de manera que respetándose tales criterios quedan salvaguardados los derechos cuya vulneración se denuncia por el interesado, que en este caso, además, no cuestiona la autorización de residencia temporal a que van referidas tales precisiones ni las condiciones en las que le fue concedida.

En el presente caso no se trata de la autorización de residencia inicial por más de tres meses sino de la solicitud de tarjeta de residencia permanente de familiar de la Unión, que tiene su regulación en el art. 10 del Real Decreto 240/2007, según el cual: "1. Son titulares del derecho a residir con carácter permanente los ciudadanos de un Estado miembro de la Unión Europea o de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y los miembros de la familia que no sean nacionales de uno de dichos Estados, que hayan residido legalmente en España durante un período continuado de cinco años. Este derecho no estará sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III del presente real decreto.

A petición del interesado, la Oficina de Extranjeros de la provincia donde éste tenga su residencia o, en su defecto, la Comisaría de Policía correspondiente, expedirá, con la mayor brevedad posible y tras verificar la duración de la residencia, un certificado del derecho a residir con carácter permanente."

Entiende el recurrente que en este caso, el derecho a residir con carácter permanente no está sujeto a las exigencias establecidas en el art. 7, en concreto disponer de medios económicos suficientes, siendo suficiente la previa residencia en España durante un periodo continuado de cinco años.

Esta controversia ha sido examinada y resuelta, como ya hemos indicado antes, en la reciente sentencia de 13 de octubre de 2020 (rec. 3614/2019), en la que interpretando los arts. 7, 10 y 11 del Real Decreto 240/2007, en relación con las previsiones de los arts. 3 y 16 de la Directiva 2004/38/CE, existiendo una correspondencia entre los arts. 7 y 16 de ésta y los arts. 7 y 10 de aquel, razona en los siguientes términos:

"La residencia permanente de familiar extracomunitario de nacional del UE se regula en el Capítulo IV de la Directiva, cuyo art. 16 dispone: "1. Los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán un derecho de residencia permanente en éste. Dicho derecho no estará sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III. [relativo al derecho de residencia por tiempo inferior a tres meses y por período superior, y en el que se encuentra el art. 7 de similar contenido al art. 7 de nuestro Real Decreto 240/07]. 2. El apartado 1 será asimismo aplicable a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años consecutivos con el ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida. 3. La continuidad de la residencia no se verá afectada por ausencias temporales no superiores a un total de seis meses al año, ni por ausencias de mayor duración para el cumplimiento de obligaciones militares, ni por ausencias no superiores a doce meses consecutivos por motivos importantes como el embarazo y el parto, una enfermedad grave, la realización de estudios o una formación profesional, o el traslado por razones de trabajo a otro Estado miembro o a un tercer país. 4. Una vez adquirido, el derecho de residencia permanente sólo se perderá por ausencia del Estado miembro de acogida durante más de dos años consecutivos".

La residencia legal a la que se refiere el precepto ha sido interpretada por STJUE (Gran Sala) de 2 de mayo de 2018 en los asuntos acumulados C-331 y 366/16, apartados 73 y 74 en relación con el derecho a la residencia permanente. El apartado 73 dice: "...........Pues bien, del art. 16, apartado1, de la Directiva 2004/38 resulta que este derecho únicamente puede adquirirse si la persona afectada ha residido legalmente en el territorio del Estado miembro acogida durante un período continuado de cinco años de conformidad con los requisitos establecidos en dicha Directiva, especialmente los enunciados en su artículo 7, apartado 1.....", y, el apartado 74, insiste, "Una residencia conforme al Derecho de un Estado miembro, pero que no reúna las condiciones enunciadas por el Derecho de la Unión, no puede considerarse, en cambio, una residencia legal en el sentido del art. 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38.....". Esta sentencia no hace sino reiterar la de 21 de diciembre de 2011 en los asuntos acumulados C-424/10 y C-425/10 (en respuesta a dos cuestiones prejudiciales), conocida como Sentencia ZIOLKOWSKI"

En estos asuntos se planteaba la siguiente cuestión prejudicial: "¿Debe interpretarse el artículo 16, apartado 1, primera frase, de la Directiva [2004/38], en el sentido de que confiere a un ciudadano de la Unión, que reside legalmente, únicamente con fundamento en el Derecho nacional, desde hace más de cinco años en el territorio de un Estado miembro, pero que durante ese tiempo no ha cumplido los requisitos del artículo 7, apartado 1, de la Directiva [2004/38], un derecho de residencia permanente en dicho Estado miembro?".

Cuestión prejudicial a la que responde el Tribunal declarando que: "el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 ha de interpretarse en el sentido de que debe considerarse que un ciudadano de la Unión que haya residido más de cinco años en el territorio del Estado miembro de acogida con fundamento exclusivo en el Derecho nacional de ese Estado no adquiere un derecho de residencia permanente en virtud de dicha disposición, cuando durante ese período de residencia no reunía las condiciones enunciadas en el artículo 7, apartado 1, de la misma Directiva."

Respuesta que se fundamenta, en sus aspectos esenciales, señalando que la Directiva 2004/38 "ha previsto un sistema gradual en materia de derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, que recoge en sustancia las etapas y las condiciones previstas en los diferentes instrumentos del Derecho de la Unión y en la jurisprudencia anteriores a dicha Directiva, hasta llegar al derecho de residencia permanente.

En efecto, en primer lugar, para la residencia por un período de hasta tres meses, el artículo 6 de la Directiva 2004/38 limita las condiciones o formalidades del derecho de residencia a la exigencia de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos, y el artículo 14, apartado 1, de dicha Directiva mantiene ese derecho mientras los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

En segundo lugar, si se trata de una residencia por más de tres meses, la adquisición del derecho de residencia está supeditada a las condiciones enunciadas en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/83 y, conforme al artículo 14, apartado 2, de ésta, ese derecho se conserva únicamente mientras los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias cumplan dichas condiciones. Del décimo considerando de la misma Directiva, en particular, se deduce que esas condiciones tratan de evitar que aquellas personas se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

En tercer lugar, del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/83 resulta que los ciudadanos de la Unión adquieren el derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida tras haber residido legalmente en éste durante un período continuado de cinco años, y que dicho derecho no está sujeto a las condiciones mencionadas en el precedente apartado. Tal como expone el decimoctavo considerando de esa Directiva, el derecho de residencia permanente, una vez obtenido, no debe estar sometido a condiciones, y ello con el fin de que constituya un verdadero instrumento de integración en la sociedad del referido Estado.

Por último, en lo que atañe al contexto específico de la Directiva 2004/38, en relación con el derecho de residencia permanente, procede observar que el decimoséptimo considerando de ésta precisa que conviene establecer un derecho de residencia permanente para todos los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias que hayan residido en el Estado miembro de acogida "de conformidad con las condiciones establecidas en la presente Directiva", durante un período ininterrumpido de cinco años y sin haber sido objeto de una medida de expulsión".

La mencionada precisión fue introducida en el citado considerando, durante el proceso legislativo que condujo a la adopción de la Directiva 2004/38, por la Posición Común (CE) nº 6/2004, adoptada por el Consejo de la Unión Europea el 5 de diciembre de 2003 (DO 2004, C 54 E, p. 12). Según la Comunicación al Parlamento Europeo de 30 de diciembre de 2003 (SEC/2003/1293 final), dicha precisión se introdujo "con el fin de clarificar el contenido del término residencia legal" enunciado en el artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva.

Además, el artículo 18 de la Directiva 2004/38, que figura en el mismo capítulo que el artículo 16 de ésta y regula la adquisición del derecho de residencia permanente por miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, establece que, en caso de fallecimiento o partida de ese ciudadano, de divorcio, anulación del matrimonio o fin de una unión registrada, aquellos miembros de su familia, al igual que prevé el artículo 16, apartado 1, deben haber "residido legalmente" durante cinco años consecutivos en el Estado miembro de acogida, para adquirir el derecho de residencia permanente, remitiendo a tal efecto a los artículos 12, apartado 2, y 13, apartado 2, de la misma Directiva, disposiciones éstas cuyo párrafo segundo exige, entre otros requisitos, que los propios interesados puedan demostrar, antes de la referida adquisición, que reúnen las mismas condiciones que prevé el artículo 7, apartado 1, letras a), b) o d), de dicha Directiva.

De igual manera, conforme a los artículos 12, apartado 1, y 13, apartado 1, de la Directiva 2004/38, aunque el fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión, o bien el divorcio, la anulación del matrimonio o el fin de una unión registrada, no afectan al derecho de residencia de los miembros de su familia que tengan la nacionalidad de un Estado miembro, éstos también deben demostrar que reúnen ellos mismos las condiciones enunciadas en el artículo 7, apartado 1, de esa Directiva, antes de adquirir el derecho de residencia permanente.

De ello se deduce que el concepto de residencia legal implícito en los términos "que hayan residido legalmente", enunciados en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 debe entenderse referido a una residencia de conformidad con las condiciones previstas por esa Directiva, en especial las enunciadas en el artículo 7, apartado 1, de ésta.

Por consiguiente, una residencia conforme al Derecho de un Estado miembro, pero que no reúna las condiciones enunciadas en el artículo 7, apartado 1 de la Directiva 2004/38, no puede considerarse como una residencia "legal" en el sentido del artículo 16, apartado 1, de ésta.

A este respecto, no puede sostenerse válidamente una interpretación contraria sustentada en el artículo 37 de la Directiva 2004/38, según el cual las disposiciones de ésta no afectarán a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de un Estado miembro que sean más favorables para los beneficiarios de la misma Directiva.

En efecto, es preciso señalar que el hecho de no afectar a las disposiciones nacionales más favorables que las de la Directiva 2004/38 en lo que atañe al derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión no implica en absoluto que las disposiciones nacionales aludidas deban integrarse en el sistema establecido por esa Directiva.

El artículo 37 de la Directiva 2004/38 se limita a prever que ésta no se opone a que el Derecho de los Estados miembros establezca un régimen más favorable que el instaurado por las disposiciones de la Directiva. No obstante, corresponde a cada Estado miembro no sólo decidir si establece un régimen de esa naturaleza, sino también cuáles son las condiciones y los efectos de éste, especialmente en lo que atañe a las consecuencias jurídicas de un derecho de residencia concedido con fundamento exclusivo en el Derecho nacional."

Esta interpretación, que ha de entenderse aplicable a los arts. 10.1 y 7 del Real Decreto 240/2007 en cuanto se corresponden con las previsiones de los preceptos interpretados por el TJ, pone de manifiesto que la obtención de la tarjeta de residencia permanente al amparo del referido art. 10.1 exige la justificación de la residencia legal previa durante el periodo de cinco años, en las condiciones y con los requisitos establecidos en el art. 7 del mismo Real Decreto, como etapa previa al mayor grado de integración en el Estado de acogida que supone la residencia permanente, con los efectos que de la misma se derivan.

En consecuencia y respondiendo a la cuestión que plantea interés casacional a que se refiere el auto de admisión del recurso, ha de entenderse que en el supuesto específico de solicitud de tarjeta de residencia permanente por familiar de ciudadano de la Unión, español que no ha ejercitado nunca el derecho de libre circulación, el periodo de previa residencia legal de cinco años ha de entenderse cumpliendo las condiciones establecidas en el artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero.

Por todo ello, procede desestimar el recurso de casación y confirmar la sentencia recurrida que, interpretando adecuadamente las normas aplicables, concluyó en la inexistencia de residencia legal por el plazo establecido para obtener la tarjeta de residencia permanente, por falta de requisito de disponibilidad de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social, circunstancia que no se cuestiona por el recurrente, que se limita a señalar que se le concedió la autorización temporal en las mismas condiciones económicas, pues ello no justifica su cumplimiento, además de que, como se ha señalado ampliamente en el segundo fundamento de derecho, la residencia temporal puede concederse en circunstancias específicas, aun cuando no concurra la disponibilidad de medios económicos exigida con carácter general.

Lo cual resulta igualmente del examen del expediente, en cuyo folio 12 se recoge la Tarjera de Residencia Temporal de Familiar de Ciudadano de la UE, solicitud y efectos, así como su concesión en virtud de recurso, que también figura al folio 13, por sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 15 de Barcelona, de 9 de febrero de 2011, que ilustra sobre los términos en que se reconoce el derecho del recurrente a la tarjeta de residencia temporal, que en ningún momento valora ni toma en consideración el cumplimiento de los requisitos del art. 7 del Real Decreto 240/2007.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.