STS 1099/2020, 23 de Julio de 2020

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia dictada el 23 de marzo de 2017 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso 158/2017 .

Los hechos sobre los que ha versado el litigio son los siguientes:

El Ayuntamiento de Aldeanueva de la Vera, a través de su representante presentó escrito registrado como reclamación 28-05177-2016 ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid en el que solicitaba la suspensión sin garantía de la liquidación 9915901657681 en concepto de tarifa de utilización del Agua de Abastecimiento a Aldeanueva de la de La Vera, año 2015, de la Confederación Hidrográfica del Tajo, por importe de 127.325,81 euros.

El TEAR dictó resolución el 26 de abril de 2016 desestimando las pretensiones del consistorio, señalando que el reclamante se había limitado a solicitar la suspensión del acto sin efectuar alegación alguna sobre los perjuicios de imposible o difícil reparación que de la ejecución del acto impugnado pudieran derivarse, siendo además un defecto u omisión no subsanable de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, manifestada en sus sentencias de 19/05/2001 y 18/07/2011.

Frente a tal resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue tramitado bajo el número de procedimiento ordinario 158/2017 ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y no recibiéndose el pleito a prueba, celebrándose el acto de votación y fallo, se dictó sentencia núm. 168/2017 el día 23 de marzo, por la que se desestimó el recurso que, en gran parte, sigue el criterio expresado en las en precedentes Sentencias de esta misma Sala, Sección 2ª, como la Sentencia del TSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo de 20 noviembre 2013 EDJ 2013/255749 y la sentencia de 24 de junio de 2015, Sección 9ª, del propio TSJ Madrid Sala de lo Contencioso-Administrativo, EDJ 2015/139684.

En el FJ tercero señala el Tribunal de instancia, en primer lugar, que "debe dejarse constancia de que el régimen jurídico establecido por el legislador en materia de suspensión de la ejecución de un acto tributario no contempla diferenciación alguna en razón de la naturaleza jurídico-pública del sujeto pasivo, cuyo interés es obviamente opuesto al de la Administración autora de los actos tributarios impugnados, que se ve favorecida por la presunción de legalidad y la ejecutividad de tales actos que deriva de la autotutela administrativa. De esta forma, sea cual sea la naturaleza jurídica, pública o privada, del sujeto pasivo, la suspensión automática de la ejecutividad del acto tributario requerirá, ineludiblemente, la prestación de la correspondiente garantía"; en segundo lugar, que "el artículo 12 de la Ley 52/1997 regula una prerrogativa de tipo procesal, lo que determina su aplicación estricta a los procesos judiciales, de tal modo que en las relaciones jurídico-tributarias y, más concretamente en el ámbito de la suspensión de la ejecutividad de los actos tributarios en vía económico-administrativa, vendrá en aplicación el régimen jurídico establecido en los ya citados artículos 233 LGT y 39 y siguientes del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, de modo que la suspensión sin la necesidad de prestación previa de garantías requerirá, inexcusablemente, la acreditación por el ente público, como sujeto pasivo, de que la ejecución del acto tributario le causa perjuicios de imposible o difícil reparación". Todo lo cual conduce a sostener que, en el caso concreto, "el Ayuntamiento se ha limitado a argumentar jurídicamente la procedencia de la tesis por ella mantenida, que no compartimos, no realizando, sin embargo, alegación o actividad probatoria alguna tendente a acreditar que la ejecución del acto cuya suspensión se pretende le causa perjuicios de imposible o difícil reparación, base inexcusable, como hemos visto, para acceder a la suspensión de la ejecutividad pretendida".

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. El procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en representación del Ayuntamiento de Aldeanueva de la Vera presentó el 10 de mayo de 2017 escrito preparando recurso de casación contra la sentencia que nos ocupa.

2. En dicho escrito, identificó como infringido el artículo 173.2, del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo ["TRLHL"], conforme al que los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas.

3. La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación por auto de 16 de mayo de 2017 y la Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo lo admitió en otro de 21 de julio de 2017, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistentes en "Determinar si los entes locales cuando solicitan en la vía económico-administrativa la suspensión de la ejecución del acto reclamado quedan sujetos, como lo demás obligados tributarios, a la disciplina general de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria [LGT] y del Reglamento general de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, no siendo aplicable en dicha vía las previsiones del artículo 173.2 texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, o si por el contrario en virtud de este último precepto la suspensión debe decretarse automáticamente una vez interesada".

Las normas que, en principio será objeto de interpretación, declara dicho auto, es el artículo 173.2 TRLRHL, en relación con el artículo 233 de la Ley General Tributaria (LGT) y con los artículos 39 y siguientes del Reglamento general de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa (RGRVA).

Interposición del recurso de casación.

1. El procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, en nombre y representación del Ayuntamiento de Aldeanueva de la Vera interpuso el recurso de casación mediante escrito de 25 de octubre de 2017, que observa los requisitos legales.

2. El escrito finaliza solicitando que esta Sala: "dicte sentencia casando y anulando la recurrida y pronuncie otra más ajustada en derecho, en los términos que esta parte tiene interesados y en especial declare que el privilegio otorgado por el artículo 173.2 TRLHL opera en todos los órdenes jurisdiccionales. Se necesita una respuesta pacificadora sobre la interpretación de dicho artículo, del cual no hay una respuesta única en tanto en cuanto procede la suspensión automática o no en la vía económico-administrativa. Esta interpretación afecta a varios Ayuntamientos que están recurriendo la liquidación de dicha tarifa y canon de regulación del agua y no se les concede la suspensión de la liquidación de manera automática".

Escrito de oposición del recurso de casación.

El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó escrito de oposición al recurso de casación el 27 de diciembre de 2017, en el que considera: "prevalentes por la propia fuerza de sus argumentos los razonamientos que contiene el FD TERCERO de la sentencia recurrida en base a que la normativa aplicable no prevé diferenciación alguna en función de la naturaleza jurídico pública del sujeto pasivo.

A continuación, la Sala de Instancia explica con naturalidad el ámbito de aplicación del art. 12 de la Ley 52/1997 restringido a las relaciones jurídico procesales que el propio recurrente, además, viene casi a admitir. A ello se une la inactividad administrativa local en la instancia pretendiendo, en consecuencia, un privilegio no previsto legalmente y que, adicionalmente, no se molesta en respaldar probatoriamente. La LHL en su art 173.2 parece moverse en la misma órbita conceptual que lo decidido por el TSJ de Madrid, pero además el Ayuntamiento recurrente va más allá pretendiendo que se le aplique un automatismo ajeno al espíritu y finalidad de la norma.

En ese sentido asumimos las alegaciones del Abogado del Estado en la instancia y consideramos infundado el privilegio que pretende atribuirse, sin cobertura expresa, la Corporación local recurrente. Además, la interpretación que proponemos no es sino una exigencia adecuada y proporcional de una actividad elemental y racionalmente exigible para quien pretende una ventaja patrimonial o privilegio como la invocada.

Los privilegios del género y calibre de los pretendidos deben tener una formulación indudable, pudiendo constar inequívocamente. El razonamiento de la Sala es coherente y ajustado a derecho en tanto que el recurrente pretende, colateralmente, hacerse con un beneficio o privilegio que la ley no define con contundencia y precisión; más aún y como dice la Sala se pretende trasladar a un ámbito completamente distinto lo previsto específicamente para uno diferente".

Señalamiento para deliberación, votación y fallo.

En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA, la Sección no consideró necesaria la celebración de vista pública, por lo que las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en la oportuna providencia, señalándose al efecto el día 12 de mayo de 2020.

Dadas las disfunciones generadas por la pandemia de COVID 19, las deliberaciones han continuado en fechas posteriores a través de los medios disponibles por esta sección, con el resultado que a continuación se expresa.

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

La Confederación Hidrográfica del Tajo giró una liquidación por el canon de regulación del agua correspondiente al ejercicio 2015 al Ayuntamiento de Aldeanueva de la Vera.

Dicha corporación municipal instó reclamación económico-administrativa, interesando la suspensión de la ejecución de la liquidación. Esa solicitud fue inadmitida por el TEAR de Madrid.

Recurrida esta resolución ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimó el recurso interpuesto, razonando, en resumidas cuentas:

-Por un lado, que en el ámbito de las relaciones jurídicos tributarias se aplica a los entes locales el artículo 233 LGT y los artículos 39 y siguientes RGRVA, aprobado por el REAL Decreto 520/2005, de 13 de mayo, de modo que la suspensión sin la prestación previa de garantías requiere, inexcusablemente, la acreditación por el ente local de que la ejecución del acto tributario le puede causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

-Por otro, que el régimen privilegiado previsto en el artículo 12 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia jurídica del Estado e Instituciones Públicas solo opera en el ámbito de los relaciones jurado-procesales.

Cuestión con interés casacional, punto de vista de las partes y criterio de la Sala.

En la vía económico administrativa cabe obtener la suspensión automática de la ejecución del acto o resolución impugnada si se asegura su importe mediante determinadas garantías y también cabe la suspensión automática, con dispensa parcial o total de las mismas, si la ejecución pudiera causar perjuicios de difícil o imposible reparación. Todo ello se desprende del artículo 233 LGT. Esas previsiones legales se desarrollan por el RGRVA.

La cuestión que se suscita en este recurso de casación se ciñe a determinar si los entes locales, cuando solicitan en la vía económico administrativa la suspensión de la ejecución de un acto o resolución reclamada, quedan sujetos, al igual que el resto de obligados tributarios, a lo previsto en la LGT y en el RGRVA, o bien resulta aplicable el 12 de la Ley 52/1997, o mejor el artículo 173.2 TRLRHL.

Las posiciones de las partes, explicitadas respectivamente, en el escrito de interposición fechado el 25 de octubre de 2017 y en el escrito de oposición fechado el 27 de octubre de 2017 oscilan desde una posición que niegan la aplicación a los entes locales, sin matización alguna, de lo dispuesto en la LGT y en el RGRVA, sosteniendo que resulte aplicable el artículo 173.2 TRLRHL, que lleva por título "exigibilidad de las obligaciones, prerrogativas y limitaciones de los compromisos de gasto" no solo por su contenido sino porque está incluido en el Título VI (Presupuesto y gasto público), Capítulo I (De los Presupuestos), Sección (De los créditos y sus modificaciones) e incluso, que resulta aplicable el artículo 12 de la Ley 52/1997, hasta otra que sostiene la aplicación de lo dispuesto en la LGT y en el RGRVA, negando que resulten aplicables el artículo 173.2 por no referirse a la materia objeto del presente recurso de casación, ni el artículo 12 de la Ley 52/1997, puesto que contiene unas especialidades procesales aplicables únicamente en el sede jurisdiccional, que no, como es el caso, en el ámbito administrativo, y, además, se refiere exclusivamente a la Administración del Estado y a los órganos constitucionales.

Antes de proseguir, esto último requiere una aclaración, puesto que el artículo 12 de la Ley 52/1997, cuando menos, también se aplica a las Comunidades Autónomas, ya que la Disposición adicional cuarta, de dicha Ley, que lleva por título "Aplicación a las Comunidades Autónomas", establece:

"1. Los artículos 11, 12, 13.1, 14 y 15 se dictan al amparo de la competencia reservada al Estado en el artículo 149.1.6.a de la Constitución, en materia de legislación procesal.

2. Las reglas contenidas en dichos artículos serán de aplicación a las Comunidades Autónomas y entidades públicas dependientes de ellas"

La cuestión con interés casacional consiste en "Determinar si los entes locales cuando solicitan en la vía económico-administrativa la suspensión de la ejecución del acto reclamado quedan sujetos, como lo demás obligados tributarios, a la disciplina general de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y del Reglamento general de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, no siendo aplicable en dicha vía las previsiones del artículo 173.2 texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, o si por el contrario en virtud de este último precepto la suspensión debe decretarse automáticamente una vez interesada".

Según el auto de admisión del presente recurso de casación las normas que, en principio serán objeto de interpretación, son el artículo 173.2 TRLRHL, el artículo 233 LGT y los artículos 39 y siguientes RGRVA. Ya hemos visto que, además, debe ser objeto de interpretación el artículo 12 Ley 52/1997.

No estará de más reconocer que no se contiene ninguna mención expresa a esta cuestión en el artículo 233 LGT (suspensión de la ejecución del acto impugnado en vía económico- administrativa) y en los artículos 39 y siguientes RGRVA. Quizás podría pensarse que los entes locales, aunque son entes públicos, deben ser tratados, a los efectos que nos ocupan, como los demás obligados tributarios puesto que, efectivamente, no se contempla, de manera expresa, diferenciación alguna en función de la naturaleza pública o privada del obligado tributario.

No se puede negar que la Confederación Hidrográfica del Tajo se beneficia de la presunción de legalidad y de la ejecutividad de los actos tributarios impugnados, que deriva de la autotutela administrativa, de manera que se podría sostener que si no se prestan garantías, los actos recurridos, en todo caso, no se suspenden.

Ahora bien, el artículo 48 (garantías en aplazamientos y fraccionamientos) del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación (RGR) establece en su apartado 1 que "cuando el solicitante sea una Administración pública, no se exigirá garantía". Las diferencias entre este caso y el que nos ocupa son dos: la materia es distinta (en un caso recaudación y en el otro, reclamaciones económico administrativas) y, además, se da una respuesta expresa a nivel reglamentario. Ello no significa, según veremos que esa idea, la de innecesaridad de las garantías, no pueda trasladarse a otros ámbitos, particularmente al seno de las reclamaciones económico-administrativas.

La sentencia recurrida sienta una doctrina que supone un cuestionamiento del principio de solvencia de las corporaciones locales para hacer frente a las obligaciones resultantes de la ejecución de sus presupuestos o resoluciones judiciales firmes. Por otro lado, de esa sentencia se desprende la necesidad de los entes locales de incurrir en gastos que, si partimos del reconocimiento de su solvencia, resultan innecesarios; y no solo eso, carecen de justificación desde el punto de vista de los principios que rigen la actuación administrativa, particularmente, del principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos ( artículo 3 de la Ley 45/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público).

Conviene tener presente lo que dispone el apartado 1 del artículo 233 de la LGT, en su párrafo primero, cual es que "la ejecución del acto impugnado quedará suspendida automáticamente a instancia del interesado si se garantiza el importe de dicho acto, los intereses de demora que genere la suspensión y los recargos que procederían en caso de ejecución de la garantía (..)". En definitiva, la idea que se plasma es la de garantizar la deuda exigida, objetivo que en el caso que nos ocupa está conseguido puesto que los entes locales son solventes y, por eso, no debe causar extrañeza que el legislador quiera que la deuda quede suspendida cuando la suspensión sea interesada por la corporación local correspondiente.

El artículo 173 TRLHL impide a los tribunales, jueces y autoridades administrativas despachar mandamientos de ejecución y dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local y también les impide exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, salvo que se trate de bienes patrimoniales no afectos a un uso o servicio público.

El artículo 12 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, dispone que el Estado, sus organismos autónomos, así como las entidades públicas empresariales, los organismos autónomos dependientes de ambos y los órganos constitucionales estarán dispensados de la obligación de constituir los depósitos, acciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes.

Lo cierto es que la exención de garantías a los entes locales en supuestos como el que nos está ocupando, es una consecuencia lógica de la propia naturaleza de dichos entes, cuya solvencia no requiere garantías. No tiene sentido, por lo demás, exigir garantías en la vía económico-administraba, toda vez que serán levantadas cuando se llegue a la vía jurisdiccional. En realidad, por la propia naturaleza de las cosas, no se requiere una previsión especifica en el artículo 233 LGT y artículos 39 y ss. RGRVA. Ni las previsiones del artículo 12 de la Ley 52/1992 ni las del artículo 173.2 TRLRHl constituyen una regla carente de sentido, sino un reconocimiento expreso de la especial naturaleza de los entes públicos.

El artículo 233 LGT no recoge previsión específica para el caso en el que el recurso se interponga por una Administración Pública -actuando como obligada tributaria-, pero dicha especialidad no requiere de declaración expresa, sino que se deriva del sentido y finalidad del precepto y de la propia naturaleza de las cosas.

Sobre este último extremo cabe recordar que las corporaciones locales, por su propia naturaleza, garantizan en forma bastante el pago de la respectiva deuda tributaria.

De otra parte, la acreditada solvencia de las administraciones públicas determina que en ningún caso la correspondiente ejecución vaya a causar a la Administración Pública -obligada tributaria, perjuicios de difícil o imposible reparación ( art. 233.4 de la LGT). De esta manera se sale al paso de la doctrina sostenida por la sentencia recurrida que impone a la Administración afectada la obligación de acreditar esos perjuicios.

Una cosa es que la Administración a la que beneficiaría lo dispuesto en el artículo 273.2 TRLRL, en este caso, los entes locales, no ejerza potestades administrativas en la concreta relación jurídico-tributaria y otra distinta que es que por ese motivo resulte despojada de su esencia o condición de Administración Pública.

Por tanto, entendemos que la interpretación que sostiene la Sentencia del artículo 233 de la LGT, resulta contraria a derecho, en la medida que hace prevaler lo dispuesto en dicho precepto frente a lo dispuesto, en particular, en el 273.2 TRLRL,

Contenido interpretativo de la sentencia.

La cuestión con interés casacional consiste en "Determinar si los entes locales cuando solicitan en la vía económico-administrativa la suspensión de la ejecución del acto reclamado quedan sujetos, como lo demás obligados tributarios, a la disciplina general de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y del Reglamento general de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, no siendo aplicable en dicha vía las previsiones del artículo 173.2 texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, o si por el contrario en virtud de este último precepto la suspensión debe decretarse automáticamente una vez interesada". El criterio de esta Sala, en función de lo manifestado en el fundamento de derecho anterior, es que, solicitada en la vía económico-administrativa la suspensión de la ejecución del acto reclamado por una entidad local, está debe decretarse automáticamente una vez interesada, sin necesidad de analizar si de la ejecución pudieran derivarse perjuicios de difícil o imposible reparación.

Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

A la vista de las consideraciones realizadas en los precedentes fundamentos de derecho, estamos abocados, necesariamente, a estimar las pretensiones del Ayuntamiento de Aldeanueva de la Vera.

Pronunciamiento sobre costas

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, no procede declaración expresa de condena a las costas del recurso de casación, al no apreciarse mala fe o temeridad en la conducta procesal de ninguna de las partes.