STSJ Cataluña 944/2019, 18 de Noviembre de 2019
| Ponente | FRANCISCO JOSE SOSPEDRA NAVAS |
| ECLI | ES:TSJCAT:2019:12077 |
| Número de Recurso | 232/2016 |
| Procedimiento | Recurso ordinario |
| Número de Resolución | 944/2019 |
| Fecha de Resolución | 18 de Noviembre de 2019 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Recurso nº 232/2016
SENTENCIA Nº 944/2019
Ilmos. Sres.:
Presidente
DON JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS
Magistrados
DON FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS
DOÑA ELSA PUIG MUÑOZ
En la Ciudad de Barcelona, a dieciocho de noviembre de dos mil diecinueve.
LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA) ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso- administrativo nº 232/16, interpuesto por DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN CATALUÑA, representada y dirigida por el Sr. Abogado del Estado, siendo parte demandada AJUNTAMENT DE BARCELONA, representado por el Procurador
D. Jesús Sanz López y dirigido por la Sra. Letrada Consistorial.
Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Francisco José Sospedra Navas, quien expresa el parecer de la Sala.
Por la representación de la parte actora se interpuso recurso registrado con el número 232/2016 contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barcelona de fecha 29 de diciembre de 2015, por el que se modifica el art. 75 del Reglamento Orgánico Municipal (BOP 12 de enero de 2016).
Seguido el cauce procesal previsto por la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.
Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.
Objeto del proceso, alegaciones de las partes y sistemática.
Como se ha expuesto en los antecedentes, se impugna el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barcelona de fecha 29 de diciembre de 2015, por el que se modifica el art. 75 del Reglamento Orgánico Municipal de Barcelona (BOP 12 de enero de 2016, en adelante ROMB).
En concreto, se impugna el apartado 2 del citado art. 75 que tiene el siguiente tenor literal:
"2. La representación de elementos simbólicos e institucionales presentes con carácter permanente en el Salón de Sesiones ha de responder a la singularidad histórica y de capitalidad de Barcelona, y a los principios democráticos, de neutralidad religiosa y de catalanidad. Su aprobación corresponde al Pleno del Consejo Municipal, mediante acuerdo adoptado por una mayoría de 2/3 de sus miembros".
El conflicto entre las Administraciones actora y demandada se refiere a la obligatoriedad de la presencia de elementos simbólico en el Salón de Sesiones o de Plenos, concretamente la bandera de España y la efigie de S.M. El Rey, los cuales no resultan contemplados en el art. 75.2 ROMB transcrito, el cual regula de forma novedosa la presencia permanente de elementos simbólicos e institucionales en el Salón de Sesiones del Ayuntamiento de Barcelona.
El Abogado del Estado interpone recurso contencioso-administrativo alegando los siguientes motivos de impugnación:
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Infracción del art. 3.1 de la Ley 39/1981, de 28 de octubre, relativa a la bandera de España, y art. 85 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de junio, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante ROF), en relación a la efigie de Su Majestad El Rey.
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Carácter obligatorio de la presencia de ambos símbolos en el Salón de Plenos Municipal.
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Contradicción entre la normativa municipal impugnada y la normativa estatal: aplicabilidad del art. 3.1 de la Ley 39/1981 y de la normativa básica estatal a los municipios de Cataluña, específicamente de la contenida en el art. 85.2 del ROF, afirmada por la jurisprudencia, que determina la nulidad del precepto impugnado.
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Subsidiariamente, el precepto sería nulo por omisión en el desarrollo de una obligación legal o por ser causante de inseguridad jurídica.
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Infracción del art. 9.3 CE que garantiza el principio de seguridad jurídica.
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Subsidiariamente, el precepto debe ser objeto de interpretación conforme en la sentencia.
El Ayuntamiento de Barcelona se opone a la demanda presentada, con fundamento en síntesis en las siguientes alegaciones:
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El Ayuntamiento de Barcelona dispone de un régimen especial plasmado en la Carta Municipal y que la configuración del modelo organizativo y de funcionamiento solo puede regularse por el propio Ayuntamiento a través de sus órganos representativos.
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El Reglamento Orgánico Municipal solo puede considerarse limitado por los principios constitucionales y estatutarios, la Carta Municipal de Barcelona, la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, LRBRL) y el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña.
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La Resolución de la Dirección General de la Administración Local (Administración del Estado) de 27 de enero de 1987 dispone que no es de aplicación el ROF en lo referido a la organización y funcionamiento de las Entidades Locales.
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La disposición adicional sexta de la LRBRL establece como limitación al ejercicio de la potestad organizativa municipal la propia Ley de Bases y en ningún caso los reglamentos que la desarrollan.
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Primacía de los reglamentos orgánicos municipales, de acuerdo a la jurisprudencia.
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Falta de obligación de la presencia de la bandera española en el Salón de Plenos.
Síntesis de la sistemática de análisis de esta resolución.
Para una mejor comprensión de esta resolución, y a fin de dar respuesta detallada al debate procesal que plantean las partes en términos exhaustivos, con cuestiones jurídicas de calado, seguiremos una sistemática que se divide en cinco partes:
La primera parte, de carácter general y para encuadrar la controversia, analiza el sistema constitucional de fuentes en materia de régimen local, con referencia singular a la situación del municipio de Barcelona, según el régimen especial recogido en la Carta Municipal (fundamentos tercero y cuarto).
La segunda parte examina la génesis de la normativa estatal postconstitucional en la materia objeto de esta litis y la bifurcación normativa que se produce entre las normas estatales de presencia de la bandera y las de la efigie de S.M. El Rey (fundamento quinto).
La tercera parte, coherente con dicha bifurcación normativa, analiza las normas de presencia de la bandera española y su naturaleza (fundamento sexto).
La cuarta parte analiza la problemática relativa al art. 85.2 del ROF (v.gr. colocación de la efigie de S.M. El Rey en el Salón de Plenos) y su naturaleza (fundamentos séptimo a décimo).
Finalmente, en la quinta y última parte se analiza la controvertida conformidad a derecho del art. 75.2 del ROMB (fundamento undécimo).
Sistema constitucional de fuentes en materia de régimen local.
La doctrina constitucional ha venido calificando el régimen local como bifronte desde las primeras sentencias (vid. STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4), puesto que es el resultado de la actividad concurrente del Estado y de las Comunidades Autónomas en dicha materia.
En la distribución competencial que se hace del régimen local en nuestra Constitución, observamos que el Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.18, tiene la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, lo que determina que el Estado tiene atribuida la fijación de los principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales (por todas, SSTC 240/2006, de 20 de julio; y 103/2013, de 25 de abril), con el doble cometido de concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales y de establecer los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales. Por su parte, las Comunidades Autónomas han venido incorporando el régimen local entre sus competencias exclusivas, de manera que el régimen jurídico de las corporaciones locales se caracteriza por una relación internormativa, en la que la concurrencia del Estado y de las comunidades autónomas, por medio de sus poderes normativos, va a estar presente, si bien en todo caso ha de respetarse el espacio derivado de la garantía constitucional de la autonomía local.
La vertebración de las competencias estatales y autonómicas en materia de régimen local se produce a través del concepto de legislación básica, el cual adquiere una dimensión material en la doctrina del Tribunal Constitucional, quien tiene la potestad de determinar la naturaleza de las normas, al margen de la calificación que haya realizado el legislador estatal. Las normas básicas pueden definirse como aquellos preceptos que determinan un régimen jurídico uniforme en una determinada materia, sobre el cual pueden desarrollar sus competencias legislativas y de ejecución las Comunidades Autónomas, comprensivo de la Ley y del reglamento, que sirve para definir los principios o criterios básicos para la regulación de una determinada materia, comprendiendo dos tipos de normas: a) los principios, directrices y reglas esenciales de la materia que se trate; y b) reglas de mayor concreción, que fijan la regla estatal en materia central y que las Comunidades Autónomas sólo pueden recoger en sus propios términos.
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