STS 988/2020, 13 de Julio de 2020

Por la representación procesal de la sociedad "TALOSAN, S.L." se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de febrero de 2019 por el que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, en relación con la aplicación de la Ley 42/1998, de 15 de diciembre, de Derechos de aprovechamiento por turnos de bienes inmuebles de uso turístico y normas tributarias y, subsidiariamente, por responsabilidad de notarios y registradores, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso a disposición de la procuradora D.ª María Inmaculada Mozos Serna, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito el 16 de octubre de 2019 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: <<[...] dictar Sentencia por la que, estimando el presente recurso, anule, revoque y deje sin efecto el acuerdo recurrido, y declare que la acción de responsabilidad ejercida en vía administrativa no fue extemporánea, y que por ello procede resolver sobre el fondo del asunto, declarando la existencia de un supuesto de responsabilidad imputable al Estado legislador, y en su caso de forma concurrente con la actuación de Notarios y Registrados en el sentido explicado en el cuerpo de esta demanda, y en consecuencia el derecho de mi representada a obtener la correspondiente indemnización, en la cuantía de 97.718,12 euros, y subsidiariamente en la cuantía que se fijará en ejecución de sentencia conforme a los criterios especificados en esta demanda, con lo demás que en Derecho proceda.>>

Dado traslado del escrito de demanda a la parte contraria, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó escrito contestación a la demanda el 19 de noviembre de 2019, interesando que <<... se tenga por contestada la demanda, dictándose sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando el acto recurrido, con condena en todo caso a la actora de las costas incurridas.>>

Por Auto de 10 de diciembre de 2019 se acordó el recibimiento a prueba del presente recurso, y practicada la prueba admitida con el resultado obrante en las actuaciones, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó sustanciar el pleito por conclusiones sucintas, concediéndose a las partes el término sucesivo de diez días, cumplimentándose dicho trámite por la representación procesal de la Sociedad TALOSAN, S.L. y por el Abogado del Estado con el resultado que puede verse en las actuaciones.

Declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 30 de junio de 2020, en cuyo acto tuvo lugar su celebración , habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso.

Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo 121/2019 por la mercantil "TASOLAN, S.L." contra el acuerdo del Consejo de Ministros adoptado en sesión de 1 de febrero de 2019, por el que se desestimaba la reclamación de los daños y perjuicios que aducía se le habían ocasionado en aplicación de la Ley 42/1998, de 15 de diciembre, de Derechos de Aprovechamiento por Turnos de Bienes Inmuebles de Uso Turístico y Normas Tributarias por concurrir los presupuestos de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador y, subsidiariamente, por responsabilidad de notarios y registradores.

Según se había ya aducido en la reclamación inicial en vía administrativa y se concretan en la demanda, los hechos que subyacen en las actuaciones que se revisan en este recurso son los siguientes:

Primero. La recurrente es titular, desde el año 1995, de un inmueble dividido en apartamentos, ubicado en San Bartolomé de Tirajana (Gran Canarias), sometido a un régimen de utilización temporal desde la mencionada fecha, en virtud de la cual se habían constituido sobre cada uno de dichos apartamentos, 52 cuotas indivisas que comportaban, más que la propiedad compartida, la utilización temporal de dichos apartamentos durante una semana al año; derecho que se constituyeron por tiempo indefinido.

Segundo. En la situación jurídica anteriormente descrita se promulga la Ley 42/1998, de 15 de diciembre, sobre Derechos de Aprovechamiento por Turno de Bienes Inmuebles de Uso Turístico y Normas Tributarias, la cual exigió que los derechos de uso temporal constituidos con anterioridad a la Ley debían adecuarse a la misma en el plazo de dos años, por lo que la recurrente procedió, en el año 2001, a la novación de los contratos suscritos antes de la entrada en vigor de la Ley, para su adaptación a las previsiones en ella establecidas, pero manteniendo el carácter indefinido de los contratos celebrados para la novación.

Tercero. Al menos, según se aduce, cinco de dichos propietarios, a la vista de la referida novación de sus contratos, demandaron a la recurrente por considerar que, pese a lo establecido en los nuevos contratos sobre la duración del derecho constituido sobre el inmueble de aprovechamiento por turnos de manera indefinida, la Ley imponía la condición de que dichos contratos no podrían tener un plazo superior a cincuenta años, estimando que el mencionado plazo debía imponerse incluso a los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley cuya novación se hizo para la adaptación a ella. A la vista de las discrepancias se suscitaron ante los Tribunales del Orden Civil la cuestión, dictándose por dichos Juzgados y Tribunales sentencias firmes en las que se reconoció la pretensión de los demandantes, es decir, considerar que el plazo de cincuenta años se imponía para los contratos celebrados con la recurrente, estimando que los referidos contratos estaban viciados de nulidad, por lo que en dichas sentencias se condenó a ésta a abonar a los demandantes las cantidades recibidas por la transmisión del derecho de aprovechamiento por turnos, más los intereses correspondientes.

Cuarto. Una vez efectiva la condena de pago de las indemnizaciones por el desfase temporal en la duración del derecho adquirido por los demandantes, la recurrente reclama los daños y perjuicios ocasionados por dichas condenas, fundando la pretensión indemnizatoria en la responsabilidad del Estado Legislador, por considerar que tales daños y perjuicios estaban propiciados por el régimen transitorio que se había establecido en la Ley de 1998, en relación con las adquisiciones que se habían realizado con anterioridad a su entrada en vigor, que se habían constituido por un tiempo indefinido y, a fin de cuentas, ese régimen transitorio había limitado el derecho al referido plazo, en todo caso.

De otra parte, se imputa el daño y perjuicio, de manera subsidiaria, a los Notarios y Registradores de la Propiedad que autorizaron las mencionadas escrituras públicas de novación y, en las funciones de calificación, permitieron el acceso de dichas escrituras al registro de la Propiedad; exigencia de responsabilidad subsidiaria que se hace de manera abstracta al no hacerse indicación de los concretos profesionales que intervinieron en tales actos.

La reclamación fue denegada en la resolución que aquí se revisa.

Fundamentos de la pretensión. La demanda y contestación.

La pretensión accionada en el presente proceso se acoge, en su fundamentación y conforme al presupuesto de hecho que ya nos es conocido, en la responsabilidad del Estado Legislador, regulada, el momento de autos, en el artículo 139.3º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en la actualidad en el artículo 32.3º de la vigente de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Se razona en la demanda que dicha responsabilidad se genera en el caso de autos por el hecho de que el Legislador no ha respetado los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de 1998, en concreto, en relación con la duración del contrato celebrado por la recurrente con terceros, puesto que si bien la regulación de derecho transitorio que se establecía en la propia Ley hacia confusa la aplicación del plazo máximo de cincuenta años para estos contratos a los contratos que, como los celebrados por la recurrente, lo fueron por tiempo indefinido; es lo cierto que los Tribunales del Orden Civil terminaron concluyendo que dicho plazo máximo era aplicable aún a los contratos celebrados con anterioridad a su entrada en vigor. Se vincula el daño a esa circunstancia porque, según se razona en la demanda, esa regulación de la Ley le ha supuesto a la recurrente la obligación de indemnizar a los cinco adquirentes del derecho de aprovechamiento por turnos que había cedido con carácter indefinido y que, a la postre, quedaban limitados a cincuenta años, indemnización que se fijaba en la devolución de las cantidades abonadas por tales adquirentes, más los intereses, dado que se habían considerados nulos los contratos novados celebrados entre la recurrente y tales adquirentes.

A la vista de la mencionada obligación impuesta por las mencionadas sentencias, se considera que se le han ocasionado un daño indemnizable porque, aun cuando se trata de actos legislativos de carácter no expropiatorio, han ocasionado un " sacrificio especial" que debe ser indemnizado conforme a los mencionados preceptos y la jurisprudencia que los interpreta, conforme a los cuales y sirven de precedente constituyen un daño individualizado y antijurídico que no había obligación de soportar, en cuanto la recurrente había realizado todas las previsiones que se establecían en el régimen transitorio de la Ley citada para mantener el carácter indefinido del derecho que se transmitía, no obstante lo cual, las sentencias a que se hace referencia han terminado rechazando la posibilidad que, conforme se razona en la demanda, la propia Ley autorizaba.

Y en la línea argumental expuesta se considera por la defensa de la recurrente que no puede imputarse el daño en el ámbito de la responsabilidad en el ámbito de la responsabilidad de la Administración de Justicia por funcionamiento anormal o error judicial, porque no concurren los presupuestos para dicha institución indemnizatoria, en cuanto no cabe reprochar actuación anormal de ningún tipo por la interpretación que se ha hecho por los Tribunales del Orden Civil del mencionado régimen transitorio.

Se aduce también en la demanda que resulta improcedente la pretendida prescripción del derecho de indemnización, como se sostiene en la resolución impugnada, porque se considera que el die a quo del plazo anual establecido en los preceptos antes reseñados, no puede situarse en el momento en que adquirieron firmeza las sentencias del Orden Civil imponiendo la limitación del derecho, la nulidad de los contratos y la condena a la devolución del precio, con los intereses, sino que, muy al contrario, se considera por la defensa de la recurrente que el día inicial del cómputo del plazo ha de iniciarse desde el día en que, en cumplimiento de dichas sentencias, la recurrente procedió a dar cumplimiento a la condena dictada en su contra e hizo efectivo el pago de las cantidades a que fue condenada. Y en apoyo de dicha discusión se invoca en la demanda la interpretación favorable a dicho cómputo del plazo, con fundamento en los principios de doctrina de la actio nata, que sitúa el plazo de inicio de la prescripción, a juicio de la defensa de la recurrente, desde que resulta posible dicho ejercicio y, en el caso de autos solo es admisible desde que se hizo el pago a que fue condenada la recurrente, conforme a la propia jurisprudencia de esta Sala Tercera que se cita y reseña. Dicha interpretación es acorde, según se razona, con la naturaleza garantista de la institución que obliga a una interpretación favorable a la concurrencia de responsabilidad y, por lo que trasciende al caso de autos, se considera que hasta que no se procede a efectuar el pago, ni pudo ejercitarse la acción ni se conocían los efectos de la responsabilidad que sirve de soporte a la reclamación, máxime porque hasta que los demandados en aquellos procesos civiles, que se dicen ser extranjeros residiendo fuera de España, no podía considerarse efectivo el daño reclamado.

Con tales argumentos se considera, a los efectos de concretar la pretensión, que si bien la resolución recurrida se limitó a la declaración de prescripción de la reclamación efectuada al Consejo de Ministros, es lo cierto que hace referencia a la improcedencia del derecho de resarcimiento sobre la base de la inexistencia de antijuridicidad del daño, de donde se termina concluyendo que lo procedente en este proceso es que este Tribunal no se limite, al estimar la pretensión, a devolver las actuaciones a la Administración para que se pronuncie sobre la procedencia del derecho de resarcimiento, sino que directamente se declare dicho derecho en la extensión suplicada en la demanda, puesto que el actual proceso contencioso no es un proceso al acto sino con motivo de un acto y vinculado a la pretensión accionada en la demanda.

En apoyo de esa pretensión de considerarse procedente la pretensión indemnizatoria, se aduce, en contra de lo que se razona en el acuerdo impugnado, que no puede considerarse que el daño no esté individualizado porque ese régimen transitorio que le ha sido aplicado a la recurrente en las sentencias a que se refiere el daño, es aplicable con carácter de generalidad para todos los supuestos de aplicación del referido régimen transitorio establecido en la Ley de 1998; se considera que en el presente caso le ha supuesto a la recurrente un daño concreto en base a la específica aplicación de ese régimen transitorio, que no puede quedar amparo en una pretendida interpretación razonable de la norma.

Partiendo de dichos argumentos, se concreta la responsabilidad exigida al amparo de las pruebas aportadas al expediente.

Se aduce de manera alternativa en la demanda una argumentación específica referida a la imputación del daño, con ese carácter subsidiario, a la actuación de los Notarios y Registradores. En efecto, sin dejar de considerar que el argumento principal de la pretensión se vincula a la institución de la responsabilidad del Estado Legislador, se imputa también el daño a una actuación de colaboración en la actividad, referida a los contratos a que se refieren las sentencias del Orden Civil, de Notarios y Registradores de la Propiedad, en cuanto no pusieron objeción alguna a las escrituras públicas que contenían dichos contratos así como autorizar el acceso, en las funciones de calificación, de los Registradores de la Propiedad, permitiendo el acceso de dichas escrituras al mencionado Registro. Tales actuaciones se consideran contrarias a las normas que regulan la actividad de dichas instituciones. Y en relación con ello se rechaza la argumentación que se hace en el acuerdo impugnado de que la reclamación no se había efectuado a dichos profesionales en cuanto que el régimen de responsabilidad de los mismos no difieren del general de las Administraciones Públicas, incluida, se aduce, en el artículo 106 de la Constitución y que dichos profesionales tienen encomendada una finalidad de control de las transacciones de autos que se omitieron en el caso de autos, generando, de manera subsidiaria, la responsabilidad pretendida.

Se termina suplicando a este Tribunal, que, con estimación de la demanda, se anule el acuerdo impugnado y se declare el derecho a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados, que se fijan en 97.718,12 €, o la que se fije en ejecución de sentencia, de las que deberá responder la Administración General del Estado y, en su caso, de forma concurrente con los Notarios y Registradores de la Propiedad a que se hace referencia en la argumentación de la demanda.

Naturaleza de la pretensión y título de imputación del daño.

A la vista de los argumentos que se contienen en la demanda y que ya se han expuesto en el anterior fundamento, es obligado hacer una previa delimitación del debate suscitado en este proceso, porque debemos con ello despejar la pluralidad de argumentos que se suscitan en la demanda y, ya antes, en la previa vía administrativa.

Está clara la pretensión de la recurrente, que no es sino el resarcimiento de los daños y perjuicios que, por importe de 97.718,12 €, aduce que se le han ocasionado por la obligación del pago que se le impusieron en cinco sentencias de los Tribunales del Orden Civil, como consecuencia de que la ahora recurrente había transmitido a particulares varios derechos de aprovechamiento temporal de los apartamentos de su propiedad, como ya se ha visto, transmisión que se pactó como indefinido; pero que al promulgarse la Ley de 1998 antes mencionada, quedaron sometidos tales contratos al régimen de los derechos de aprovechamientos por turno de bienes inmuebles de uso turístico regulados en dicha Ley y dado que los adquirentes de tales derechos los adquirieron y pagaron en la condición de un derecho indefinido temporalmente, la limitación temporal a cincuenta años supuso que fuera demandada la recurrente en suplica de que se declarase la nulidad de los contratos; declarando los Tribunales del Orden Civil que los mencionados derechos estaban limitados al referido plazo de cincuenta años desde su constitución y, por tanto, los contratos eran nulos y la ahora recurrente debía indemnizar a los terceros adquirentes de los daños y perjuicios por ese desfase temporal entre lo transmitido y la limitación del derecho.

Es decir, la argumentación de la pretensión se centra en que la recurrente transmitió legítimamente un derecho que, conforme a su constitución y, según se sostiene, también conforme a la adaptación a la Ley de 1998, tenía carácter indefinido, pero que los Tribunales habían considerado que era temporal, por cincuenta años, imponiéndose la condena del pago de las indemnizaciones referidas a la devolución del precio recibido y los intereses.

Pues bien, pese a sostenerse por la defensa de la recurrente que la actuación contractual llevada a cabo era plenamente legítima, es decir, plenamente acorde a la normativa anterior a la Ley de 1998 y que el régimen transitorio de la Ley autorizaba mantener el carácter indefinido del derecho transmitido; no opone reproche alguno a las sentencias del Orden Jurisdiccional Civil que le impusieron las condena de indemnización, considerando expresamente en la demanda que no existe actuación alguna reprochable a los Tribunales por funcionamiento anormal o error judicial, por lo que se excluye de manera expresa que la pretensión se ampare en un supuesto de responsabilidad de la Administración de Justicia, regulada en los artículo 292 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

De manera expresa, ya desde la reclamación en vía administrativa y se correspondía con el órgano a quien se hizo la reclamación, la recurrente consideró que la pretensión indemnizatoria se fundaba en un supuesto de responsabilidad del Estado Legislador, en concreto, luego se verá, en la promulgación de la Ley de 1998, a cuya aplicación se imputa la antijuridicidad del daño que se le dice ocasionado; argumento que no deja de ofrecer una cierta contradicción en cuanto a la pretendida legitimidad de la novación de los contratos para adaptarlos a la Ley pero siguiendo manteniendo una duración indefinida del derecho transmitido.

Lo expuesto en el anterior párrafo resulta una obviedad a la vista de los razonamientos de la demanda, pero es necesario reflejarla porque se hace en la demanda una pretendida argumentación subsidiaria imputando el daño, no a la aplicación de la mencionada Ley de 1998, sino a la actuación negligente, a juzgar por la argumentación, de los Notarios y Registradores de la Propiedad, que nunca se concretan, que al autorizar las escrituras públicas en que se formalizaron las transmisiones del derecho pretendidamente indefinidos y después limitados a cincuenta años, o bien calificaron dichas escritura también negligentemente, al permitir el acceso de las misma al Registro de la Propiedad. Y esa argumentación, y pretensión, subsidiaria, se argumenta sobre la base de la responsabilidad de las Administraciones públicas, al considerar que tales profesionales están sometidas a dicho régimen de responsabilidad.

La argumentación, aun con el carácter que se hace, resulta contradictoria con los argumentos de la demanda y no deja de ofrecer dudas de la inconsistencia de la imputación del daño porque si la misma recurrente o, mejor dicho, sus asesores jurídicos, estimaban que conforme al régimen transitorio de la Ley era admisible mantener el carácter indefinido de los contratos tras su entrada en vigor, e incluso que algunas sentencias judiciales hicieron esa interpretación del régimen transitorio, difícilmente puede reprocharse negligencia a tales profesionales por haber, no ya interpretado, sino oponerse el otorgamiento de escrituras y, menos aun, permitir el acceso de esa escrituras al Registro de la Propiedad. Y, desde luego, difícilmente podría imputarse el daño a tales otorgamientos o inscripción. Todo ello comporta el rechazo, ya desde este momento, la declaración de responsabilidad a los Notarios y Registradores de la Propiedad,

Finalmente, en este orden de consideraciones previas, no está de más dejar constancia de una peculiar situación que se produce en el devenir de los contratos y derechos privados afectados por los compradores del derecho de aprovechamiento por turno de los apartamentos y la recurrente. De toda la argumentación de la demanda se llega a la conclusión que la recurrente transmitió unos derechos constituidos sobre el inmueble con carácter indefinido. Posteriormente, por sentencias judiciales, se consideró que esas cesiones de los derechos eran nulas de pleno derecho, por lo que se condenaba en las sentencias del orden civil al pago de los daños y perjuicios ocasionados, condenas que legitiman, en el razonar de la demanda, la pretensión indemnizatoria.

Pero hay una cuestión en ese razonamiento que no se aclara en la demanda. Nos referimos a que si los contratos de referencia fueron declarados nulos, es indudable que esa nulidad, como efecto ineludible de dicha institución del ámbito civil ( artículo 1303 del Código Civil, impropiamente referido a la nulidad), comporta que todo el contrato no produjo efectos o, en palabras del precepto, cada una de las partes " deberán restituirse recíprocamente las cosas que hubieran sido objeto del contrato, y el precio con los intereses", lo cual supuso un perjuicio para los terceros adquirentes; pero al mismo tiempo, supuso que las cesiones que había realizado la recurrente quedaron también ineficaces y las limitaciones de su propiedad que comportaban esas cesiones de derechos quedaron excluidas. En definitiva, la cesión que la recurrente hizo del aprovechamiento por turnos de los apartamentos con carácter indefinido queda reducido a un plazo de cincuenta años, tras los cuales el constituyente del derecho transmitido recuperaba su titularidad o, si se quiere, que ese derecho constituido sobre el inmueble, quedaría extinguido tras el transcurso del mencionado plazo. Pero se da la circunstancia de que precisamente ese desfase temporal supuso la nulidad de los contratos, lo cual permitió a la recurrente recuperar esa limitación de su propiedad que se había constituido o, si se quiere, que esa cesiones de aprovechamiento temporal pasaban a su propiedad y podrían ser transmitidas nuevamente, lo cual deja sin explicar el hecho de que se pretenda el reintegro de las cantidades abonadas a los contratantes que instaron la nulidad, olvidando la recuperación del derecho constituido, transmitido y recuperado.

Naturaleza y presupuestos de la responsabilidad del Estado Legislador.

Centrado el debate de autos en la denominada responsabilidad del Estado Legislador, debemos comenzar por señalar que esta institución indemnizatoria, que arranca del principio general reconocido por la Constitución en su artículo 9.3º sobre la responsabilidad de todos los Poderes Públicos, ha tenido un reconocimiento más complejo que la responsabilidad de las Administraciones Públicas, que fue regulada en nuestra legislación tempranamente, ya con perfiles muy definidos, desde la vieja Ley de Expropiación Forzosa --aunque ya estaba reconocida en la Constitución de 1931 y se regulo en el ámbito local desde 1935--; en tanto que la responsabilidad del Poder Judicial y del Poder Legislativo han tenido un reconocimiento más tardío y complejo y, por lo que se refiere a la responsabilidad del Poder Legislativo, ha sido a envites de la Jurisprudencia donde pasó a la ya derogada Ley 30/1992, y tiene una regulación más detallada, aunque no sin cierta falta de sistemática, en las vigentes de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015.

Es indudable que la responsabilidad, en todas sus manifestaciones en el ámbito del ordenamiento jurídico en general, ha de tener como presupuestos, de una parte, una lesión, en el sentido más amplio del concepto, que se ocasiona a un titular de derechos y, de otra parte, la imputación de ese daño, es decir, en una relación de causa y efecto, a una concreta actuación de un tercero que origina aquel daño.

Centrado en el ámbito de la responsabilidad de los Poderes Públicos, será la actuación de estos la causa del daño y surge con ello la obligación del Estado de indemnizar el daño ocasionado. Pero la diversidad de actuaciones de los poderes del Estado genera una complejidad a la hora de incardinar su responsabilidad, porque así como el Poder Judicial comporta ya, en sus propias actuaciones, un daño consustancial para los intervinientes en los procesos, esa responsabilidad se anuda a un funcionamiento anormal o la existencia de error judicial, en los términos que dicha actuación se ha determinado por la jurisprudencia al examinar los preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial que regulan esta institución. En el supuestos de la actividad prestacional del Poder Ejecutivo, de su personificación en las Administraciones públicas, la responsabilidad se vincula al principio de igualdad en las cargas públicas, porque si en esa actividad prestacional de servicios públicos para la sociedad, con beneficio para todos los ciudadanos, se ocasionada un daño a un persona concreta, individualizando ese daño, es indudable que el ciudadano que padece ese perjuicio concreto ha de ser indemnizado, porque, en otro caso, su aportación al bien común es más intenso que el resto de los ciudadano siendo, en última instancia, el principio de igualdad antes las cargas públicas la que justifica esta responsabilidad; de ahí que se genere la responsabilidad no solo por la actuación anormal de las Administración, sino también por la actuación normal de dicha actividad prestacional que ocasiona el daño concreto.

Mayor complicación ofrece la responsabilidad del Poder Legislativo que tiene un difícil encaje en cuanto el ejercicio de la potestad legislativa se plasma normalmente en la Ley y teniendo esta, por su propia naturaleza, un carácter imperativo y de generalidad para todos los ciudadanos afectados por la norma legal, difícilmente puede encontrarse la justificación de la responsabilidad porque difícil es, en principio, vincular un daño concreto a la mera promulgación de las leyes que, si generan un perjuicio, lo hacen para todos los que están bajo su eficacia, a lo que es inherente el deber de soportar el daño. De ahí que esta responsabilidad del Poder Legislativo haya sido reconocida, como ya se dijo, de manera tardía y a envites de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

Sin pretensión de exhaustividad, la primera sentencia en que se invoca y se examina la posibilidad de que pudiera generarse responsabilidad de lo que ya se denominó del Estado legislador, fue en la sentencia 641/1998, de 10 de junio (ECLI:ES:TS:1988:4449) que, en recurso directo contra un acuerdo del Consejo de Ministros que denegó la indemnización solicitada por una sociedad como consecuencia de haberse visto obligada a la readmisión de trabajadores que habían sido despedidos en aplicación de la Ley de Amnistía 46/1977, de 15 de octubre, esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, partiendo de que la mencionada Ley había sido declarada acorde a la Constitución por auto de inadmisión del Tribunal Constitucional de los recursos de amparo interpuesto contra ella, y examinando los preceptos que en aquel momento regulaban la responsabilidad de las Administraciones Públicas, pero ya haciendo un examen de los preceptos que regulan la responsabilidad de todos los poderes del Estado en la Constitución, se declara la improcedencia del recurso, que se desestima, declarando que habiendo actuado por los vinculados a dicha normativa " dentro de la legalidad más estricta", se consideraba que no procedía declarar la responsabilidad exigida, de tal forma que quedaba vinculada esa responsabilidad a la declaración de constitucionalidad y los estrictos cumplimientos de la Ley.

En los primeros años de la década de los noventa del pasado siglo esta Sala se vio obligada a examinar pretensiones amparadas en indemnizaciones por responsabilidad del Estado legislador propiciadas con base a la modificación del régimen funcionarial por la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (también la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma para la Función Pública, que anticipó la edad de jubilación, agentes de aduanas por el Acta Única Europea, etc.), que tuvieron, las mencionadas sentencias como referente, la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera, de 10 de octubre de 1994, dictada en el recurso contencioso-administrativo 7316/1992 (ECLI:ES:TS:1994:13329), a la que siguieron algunas otras, en el que se examina el estado de la cuestión en aquel momento y conforme a la legislación de la época, concluyendo que, habiéndose declarado la constitucionalidad de la mencionada Ley, y aun admitiendo que era posible la producción de daños por leyes declaradas constitucional, se desestimó la pretensión, sobre la base de la inexistencia de una regulación detallada de esta responsabilidad del Legislativo, a diferencia de lo que si existía para las Administraciones Públicas y el Poder Judicial, cuyas normas se consideraban que no era aplicable analógicamente, pero ha de insistirse que sí se estimó admisible la posibilidad de responsabilidad por acto legislativo que no hubiese sido declarado inconstitucional.

Las reiteradas referencias de la Jurisprudencia a la responsabilidad del Estado legislador llevó a que con ocasión de la promulgación de la Ley 30/1992, al regularse la " responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio"; en el artículo 139, al hacerse referencia a " principios de la responsabilidad patrimonial", tras describir la responsabilidad de las Administraciones se hacía referencia en el párrafo tercero a una responsabilidad que recaía sobre las Administraciones, pero no por actos propios. En efecto, se declaraba: "Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos." Es decir, se reconocía la responsabilidad por los actos legislativos no expropiatorios de derechos, pero con dos condiciones; de un lado, que el perjudicado no tuviera el deber de soportar dichos daños; de otro, que debía ser el propio acto legislativo el que reconociese el derecho a la indemnización y los términos en que la misma debía reconocerse.

Consciente el Legislador que el régimen establecido en la Ley 30/1992 no se acomodaba a los criterios de la jurisprudencia, en particular al vincular también esta responsabilidad del Estado legislador a la ulterior declaración de inconstitucionalidad de las leyes en cuya aplicación se invocaba el daño, lo cual ya se había examinado implícitamente desde las primeras sentencias de este Tribunal Supremo, se añadió un párrafo quinto al mencionado artículo 139, con ocasión de la reforma que se llevó a cabo por Ley 13/2009, en el que se recogía ya de manera expresa que "E(e)l Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad. El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado."

La institución ha venido a tener una regulación más acabada con ocasión de la regulación de la institución de la responsabilidad en la vigente Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, que mantiene un claro paralelismo en relación con aquella Ley y su artículo 32, referido también a " los Principios de la responsabilidad" se mantiene el primer párrafo del apartado tercero en término casi idénticos a como se recogía en la Ley de 1992, pero en este párrafo se incluyen tres nuevos apartados y, a los efectos que aquí interesan, se añade un párrafo cuarto al precepto, acuñándose ya a nivel legislativo el término de responsabilidad del Estado legislador.

En efecto tras declarar la ya conocida responsabilidad por actos legislativos, se declara a continuación en el parágrafo segundo del párrafo tercero del precepto que " La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también (da entender que existe un supuesto de responsabilidad, el del primer parágrafo) en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

"a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4..." Para determinar tales requisitos, se declara en el mencionado apartado cuarto: " Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada."

Esa normativa se complementa con los preceptos correspondientes de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en particular el artículo 67.

Pues bien, a la vista de esa regulación actual de la institución es manifiesto que se contemplan dos supuestos de responsabilidad del Estado legislador o quizás sea más propio señalar que se trata de un supuesto general y uno especial. Y así, la responsabilidad del Estado legislador se contempla en los términos generales de que se genera solo cuando se trate de actos legislativos no expropiatorios que comporten una lesión que no se tanga el deber jurídico de soportar y se establezca en la propia norma legal. Ahora bien, si se trata de una ley declarada inconstitucional, se considera por el propio Legislador que se ha ocasionado el daño --otra cosa será su prueba, que es deber de quien lo reclama-- con solo concurrir los requisitos formales que se establecen en el párrafo cuarto; es decir, que haya existido una sentencia firme y se haya invocado en el correspondiente proceso la inconstitucionalidad luego declarada, requisitos que no dejan de ofrecer serios reparos pero que no es momento de detenernos en ello. Lo que si nos interesa destacar es que así como en este segundo supuesto, o supuesto especial de responsabilidad del Estado legislador, está claro el título de imputación, que no es otro que el de la declaración de inconstitucionalidad, o si se quiere, la aplicación de una norma, luego declarada inconstitucional, que ha supuesto una lesión al ciudadano. Sin embargo, el título de imputación en el supuesto primero, o supuesto general, ese título de imputación está más difuso.

En efecto, desde el mismo momento que esta responsabilidad general del Estado legislador se vincula a una norma legal que ocasiona un daño, pero con el condicionante de que la producción de ese daño no tenga el ciudadano el deber de soportarlo, se aviene mal con la exigencia de la imperatividad de las leyes, que comporta precisamente la obligación, no ya deber, de soportar sus efectos y no es difícil apreciar normas que ocasionan un daño, en sentido amplio, a los ciudadanos pero que precisamente la finalidad de la norma es la producción del mismo, esto es, la obligación de soportarlo porque se considera inherente a la finalidad de la propia Ley; incluso podría decirse que no hay supuesto de nueva regulación de las más variadas instituciones jurídica en las que no sea apreciable un cierto perjuicio para sus destinatarios. Por ello se erige en elemento determinante de esta responsabilidad general del Estado legislador, la exigencia de que sea la propia ley la que establezca esa ausencia del deber de soportar el daño y los "términos" en que se ha de indemnizar el daño ocasionado.

A vista de lo expuesto ha de concluirse que el título de imputación del daño a la Administración, al responder de los actos del Poder Legislativo, no es la mera aprobación de la Ley, tan siquiera su mera aplicación generadora del daño, sino la propia Ley que es la que ha de tener la previsión del resarcimiento del daño que se ocasionase con dicha aplicación. Fuera de esos supuestos generales, solo la actuación, podríamos llamar patológica de la potestad de promulgar la ley que comporta la declaración de inconstitucionalidad, generaría la responsabilidad del Estado legislador, lo que aproxima las exigencias de esta responsabilidad a la propia del Poder Judicial (funcionamiento anormal o error judicial).

Bien es verdad que lo concluido no hace sino relegar el debate a cuando ha de prever el Legislador la correspondiente indemnización como contraprestación del daño que genera la promulgación de una nueva normativa. Es difícil dar una solución abstracta de ese dilema que la mayoría de las veces encontrará solución por la vía de las declaraciones de inconstitucionalidad, caso de promoverse en recurso de esa naturaleza, pero que fuera de esas declaraciones solo cabría acudir a los derechos adquiridos o el principio de confianza legítima a que se hace referencia en algunos pronunciamientos jurisdiccionales. Lo que si interesa destacar es que el propio legislador utiliza un mecanismo de compensación de derechos en el sentido de conceder disfrute temporal de derechos que se ven afectados por la nueva normativa durante un periodo de tiempo de manera contraria a lo que comporta la nueva regulación, técnica legislativa que ya se inició con ocasión de la Ley de Aguas de 1985 y se ha establecido un normativa posterior de la más variada naturaleza (personal al servicio de las Administraciones, modificaciones de sectores económicos estratégicos, etc.) y no solo, que también, de aprovechamientos de bienes públicos (dominio público hidráulico, costas, etc).

De lo expuesto ha de concluirse que al margen de la declaración de inconstitucionalidad de la norma con rango de Ley, la concurrencia de responsabilidad por el ejercicio legítimo de la potestad legislativa por el Parlamento solo puede generar la responsabilidad patrimonial de los afectados por dicha normativa cuando se trate de determinados ciudadanos que no tengan el deber de soportar el daño y ello solo es admisible si el propio Legislador lo reconoce o debiera haberlo reconocido en la propia Ley. Ese es el título de imputación del daño en tales supuestos. Como dice la sentencia de esta Sala Tercera de 10 de junio de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo 89/2003 (ECLI:ES:TS:2004:4003) que "la demandante crea que la solución legal no es justa, no priva a la Ley de su valor, como expresión de la voluntad general" y no pueda amparar una pretensión indemnizatoria.

El título de imputación del daño reclamado.

Hemos de aplicar las anteriores consideraciones al presente supuesto en el que, como ya se dijo, se imputa el daño directamente a la Ley 42/1998, de 15 de Diciembre, sobre Derechos de Aprovechamientos por Turnos de Bienes Inmuebles de Uso Turístico; más concretamente, al régimen transitorio que impuso, puesto que, como ya se dijo, la constitución del derecho de aprovechamiento por turnos en el caso de autos se constituyó con anterioridad a la promulgación de la Ley y fue la adaptación al nuevo régimen establecido el que, a juicio de la recurrente, le ocasionó un daño individualizado porque redujo el tiempo de su constitución que es, propiamente y no sin cierta contradicción, el perjuicio reclamado.

Pues bien, es cierto que fue el propio Legislador de 1998 el que impuso, de manera imperativa, la necesidad de adaptar los derechos de aprovechamiento constituidos con anterioridad a la promulgación de la Ley a sus previsiones en el plazo de dos años, conforme se establecía en su Disposición Transitoria Segunda, párrafo primero. De otra parte y según terminó por interpretar el Orden Civil, esa adaptación suponía, entre otras circunstancias, que ese derecho no podía tener una " duración máxima" de más de cincuenta años, incluso para los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley.

Es necesario detenernos en esta importante circunstancia porque la misma defensa de la recurrente confiesa que existió un error en sus previsiones, en cuanto se considera que mantener el derecho como de duración indefinida en vez de someterse al plazo referido era una opción que autorizaba el régimen transitorio de la Ley, opción que, a la vista de lo que termino por declarar los Tribunales del Orden Civil, no era admisible. Y es importante destacar esa circunstancias porque si fuera ese el actuar en el que, en definitiva, se concreta la imputación del daño, es decir, la confusa adaptación de los derechos constituidos con anterioridad a la ley y su adaptación a ella, resulta indudable que la propia recurrente no fue ajena a esa actuación, esto es, a una interpretación errónea de la Ley.

En efecto, el hecho de que la recurrente hubiera realizado la novación de los anteriores contratos, en cumplimiento del mandato del Legislador, suscribiendo dichos contratos novados ya vigente la Ley pero con la condición de que era indefinidos, cuando la Ley imponía un límite de cincuenta años, y como quiera que esa alteración temporal del derecho transmitido, se producen las condenas de los Tribunales civiles que, deberá entenderse, era la justa compensación en la alteración de un derecho indefinido a temporal, lo cual, sin perjuicio de la efectividad del daño, comporta que a los efectos de la responsabilidad reclamada, la pretensión carezca de todo fundamento.

Es decir, si bien es cierto que la recurrente fue condenada por los Tribunales a indemnizar a los adquirentes de los derechos de utilización temporal de los apartamentos por nulidad de los contratos a la vista de la duración del derecho, no es menos cierto que en esas condenas existía también un beneficio para la propia recurrente que recuperaba el derecho que se había constituido sobre el inmueble

La circunstancia anterior es relevante en un doble sentido, de un lado, en cuanto a la efectividad del daño, cuyo examen quedaría relegado para un momento posterior al reconocimiento de la existencia de responsabilidad; pero también en este momento de examinar la existencia de esa responsabilidad porque, si vinculamos dicha circunstancia a lo antes expuesto, surge el dilema de qué título de imputación sirve para poder exigir la responsabilidad del Estado legislador pretendida toda vez que es manifiesto que la Ley no es inconstitucional, porque no lo es el régimen transitorio que estableció, por lo que difícilmente puede encontrarse ese título de imputación en una regulación que, no se olvide, supuso en su momento una importante y necesario aclaración sobre los derechos que la dinámica del mercado turístico había venido aceptando sin normativa alguna reguladora y amparándose en las viejas instituciones de Derecho privado que difícilmente amparaban los derechos de las partes, en particular de los consumidores adquirentes de tales derechos, que quedaban abandonados a una normativa registral y contractual promulgada, en su esencia, más de un siglo.

Para constatar lo expuesto nada mejor que acudir a la Exposición de Motivos de la misma Ley que precisamente vino a transponer la Directiva 94/47/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 1994, relativa a la protección de los adquirentes en lo relativo a determinados aspectos de los contratos de adquisición de un derecho de utilización de inmuebles en régimen de tiempo compartido --por cierto, el artículo 12 de la misma imponía la obligación de transposición en 30 meses, lo cual se hizo con la Ley muy tardíamente-- y de la necesidad de esa nueva normativa que regulase este tipo de contratos deja constancia la misma Exposición de Motivos de la Ley como el Preámbulo de la propia Directiva --quizás sea ejemplo de los efectos que se pretendían corregir la acción que aquí se ejercita--, por lo que no cabe hacer reproche alguno al Legislador por acometer esa regulación que, como se dijo, se constituía al amparo de instituciones que difícilmente salvaguardaban los derechos de los consumidores, como por otra parte, obligaba la normativa comunitaria, lo cual hace de difícil apreciación, aún más, la concurrencia de la responsabilidad del Estado legislador.

Es más, el propio Legislador manifiesta la intención de respetar las situaciones anteriores cuando declara en la Exposición de Motivos "... (N)naturalmente, la adaptación que exige la disposición transitoria segunda no pretende la transformación de los regímenes preexistentes, sino tan sólo que se dé publicidad a éstos y a su forma de explotación, con pleno respeto de los derechos ya adquiridos. Por eso, la disposición exige solamente los requisitos del artículo 5 y no el cumplimiento de todas las obligaciones que la Ley impone al que se proponga constituir un régimen de derechos de aprovechamiento por turno, una vez que haya entrado en vigor y, aun aquéllos, sólo en la medida en que sean compatibles con la propia naturaleza del régimen preexistente..."

En suma, no hay título de imputación de la responsabilidad exigida porque el mero hecho de promulgar una Ley sin tacha alguna de inconstitucionalidad no puede generar dicha responsabilidad, ni es apreciable que se hubieran producidos daños particulares a la recurrente diferentes de todos los ciudadanos que se encontrasen en esa misma situación general que el Legislador reguló. Es más, cabría concluir de lo expuesto que, a la vista de la necesidad de la nueva legislación, los condicionantes de la norma comunitaria y el propio régimen transitorio que se estableció en la Ley, el daño solo puede ser imputado a la misma actuación de la recurrente que al adaptar los contratos a las previsiones de la Ley pudo y debió actuar con la prudencia que aconsejaba la propia filosofía de la Ley que en repetidas ocasiones -se pone el énfasis en la Exposición de Motivos-- rechazaba hablar de propiedad en la transmisión de los derecho y en modo alguno aceptaba un derecho indefinido.

Sobre el plazo de prescripción de la pretensión accionada.

Sin perjuicio de que lo concluido en el anterior fundamento comporta el rechazo de la pretensión por no concurrir la responsabilidad del Estado legislador; es lo cierto que también debe objetarse a ese ejercicio la prescripción del derecho, caso de que pudiera ser procedente.

En efecto, ya el acuerdo del Consejo de Ministros justificó la desestimación de la petición en la prescripción del derecho de resarcimiento, como ya había declarado al efecto el Consejo de Estado en su informe. De ahí que en la demanda se realice un encomiable esfuerzo dialéctico que, debemos anticiparlo, resulta estéril a la vista de las circunstancias fácticas de las actuaciones.

Partiendo del hecho de que esta responsabilidad del Estado legislador, como todas las modalidades de ésta institución indemnizatoria, prescribe al año, conforme a lo que se dispone en el artículo 67 de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De otra parte, debemos tener en cuenta que, como ya se ha visto, el título de imputación que se aprovecha en la demanda para invocar la responsabilidad del Estado legislador es directamente la Ley de 1998, pero la efectividad del daño se vincula a cinco sentencias de los Tribunales Civiles que conocieron de los procesos en que los terceros adquirentes de los derechos de aprovechamiento temporal de los apartamentos existentes en el inmueble que había cedido la recurrente en las que se declararon la nulidad de dichos contratos de cesión, con obligación de la recurrente de pago de las cantidades entregadas en concepto de pago, más los intereses. Dichas sentencias --cinco en total-- adquirieron firmeza en 2016. En cumplimiento de lo declarado en las mencionadas sentencias, se procedió por la recurrente a dar cumplimiento a la condena de pago de las cantidades que se declararon debidas en las sentencias, pago que llevó a efectos durante el año 2017, el más tardío en el mes de junio de dicho año. Pues bien, la petición de reclamación de tales daños y perjuicios no se presenta en el Registro de la Administración hasta el día 22 de enero de 2018.

A vista de esa secuencia temporal, el acuerdo que se revisa considera que el derecho se encontraba prescrito, al estimar que conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, ya puesta de manifiesto en el informe del Consejo de Estado, el inicio del referido plazo de prescripción debía iniciarse desde la firmeza de las sentencia en que fue condenada la recurrente al pago de las indemnizaciones, que son las que constituyen el fundamento de la reclamación de los perjuicios.

Pues bien, lo que ahora se razona en la demanda es que el inicio de dicho plazo no puede ser el referido a la firmeza de las sentencias, sino la concreta fecha en que la recurrente, en ejecución de dicha sentencia procedió a realizar el pago a que había sido condenada.

Este Tribunal o puede compartir ese criterio, como cabe concluir entre otras muchas, en las sentencias 1147/2018, de 28 de Junio, dictada en el recurso 1548/2017; y en la sentencia de 10 de Noviembre de 2015, dictada en el recurso 3902/2013. En ambos supuestos se refieren a daños y perjuicios que se imputaban a una sentencia suscitándose el mismo debate que aquí se invoca en el sentido de si debía computarse el plazo anual de prescripción desde que se produjo la firmeza de las sentencias o desde que el perjudicado llevó a cabo lo ordenado en ellas sentencias. Y en ambos supuestos se consideró que, en primer lugar, era aplicable, por analogía, la regla contenida en el artículo 142.4º de la Ley 30/1992 (ahora reproducido en el artículo 67.1º, párrafo segundo, de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) en relación con el plazo de prescripción cuando la imputación se haga a un acto o disposición general anulado en sentencia, que sitúa el die a quo en la firmeza de la sentencia. Y es que, si en nuestro Derecho rige, con carácter general y en relación con el cómputo del plazo de prescripción, la teoría romanista de la actio nata; es decir, que se inicia la prescripción desde que el perjudicado puede ejercitar su derecho porque ya es conocido y determinado el perjuicio ocasionado; es indudable que, por lo que se refiere al caso de autos, desde que las sentencias dictadas por los Tribunales Civiles adquirieron firmeza conocía con todo detalle la ahora recurrente el perjuicio que se le había ocasionado, no por dichas sentencias, sino por la incorrecta novación de los contratos a que dichas sentencias se referían. Y a ese criterio es contrario el argumento de la defensa de la recurrente de querer iniciar el plazo prescriptivo desde que, en cumplimiento de dichas sentencias, se produjo el efecto cumplimiento mediante el pago de las cantidades a que fue condenada; porque ello deja al voluntarismo de la misma parte un plazo de prescripción que tiene como fundamento razones de seguridad jurídica, razones que justifican la misma institución de la prescripción.

Así pues, la recurrente conoció con todo detalle el perjuicio que se le había ocasionado con la aplicación de la Ley de la que deriva la responsabilidad por lo que en ese momento pudo y debió ejercitar su pretendido derecho al resarcimiento.

Las razones expuestas comportan la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

Costas procesales.-

En relación a las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la imposición de las costas del recurso a la parte recurrente; si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que confiere el párrafo cuarto del mencionado precepto, limita dicha imposición de costas a la cantidad de 4.000 €.