STS 150/2020, 6 de Febrero de 2020

En el procedimiento contencioso-administrativo número 744/2016, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia el 26 de abril de 2017, cuyo fallo dice literalmente:

"Estimando íntegramente el recurso contencioso -administrativo interpuesto por don Jacobo, actuando en su propio nombre y derecho, contra el acuerdo de veintiséis de septiembre de 2016 de la Dirección General de Policía:

1. ) Declaramos la no conformidad a derecho y, consecuentemente, anulamos el acto impugnado.

2. ) Declaramos el derecho del recurrente a percibir el complemento específico en su componente singular en el mismo importe percibido por los funcionarios que desempeñan el puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo en el puesto fronterizo aeropuerto de Adolfo Suárez Madrid - Barajas.

3. ) Condenamos a la administración a abonar a don Marcial las diferencias existentes por el concepto de complemento específico en su componente singular entre el puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo en el puesto fronterizo aeropuerto de Adolfo Suárez Madrid - Barajas y el puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo en el puesto fronterizo aeropuerto de Bilbao, en cuanto a las cuantías que no se hallen prescritas, esto es, las devengadas en los cuatro años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la instancia inicial (el doce de julio de 2016), con sus intereses legales desde la fecha de la reclamación en vía administrativa.

4. ) Imponemos las costas causadas en la tramitación del presente recurso a la administración demandada."

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tuvo por preparado mediante Auto de 21 de junio de 2017 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 11 de diciembre de 2017, cuya parte dispositiva dice literalmente:

"Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia núm. 260/2017, de 27 de abril, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el procedimiento ordinario núm. 744/2016.

Segundo. Precisar -al igual que hicimos en los autos de 10 y 11 de abril de 2017 dictados en los recursos de casación núm. 874/2017 y 798/2017- que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la relativa a la interpretación que haya de darse al artículo 26 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, al artículo 24 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, al artículo 24 de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, y al artículo 23 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, concretamente:

1. Si tales preceptos deben ser interpretados en el sentido de que impiden a los funcionarios públicos que desempeñen idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que sirven a través del oportuno nombramiento percibir los complementos de destino y específico asignados a aquel puesto.

2. Si, por el contrario, dichos preceptos solo resultan de aplicación cuando el funcionario público realiza tareas concretas u ocasionales de otro puesto de trabajo, pero no la totalidad de las funciones y responsabilidades asignadas al mismo en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo o disposición equivalente.

3. Y, en el caso de resultar procedente la primera de esas dos interpretaciones (lo que impediría el reconocimiento del derecho a las retribuciones complementarias aun cuando se acredite el desempeño efectivo de la totalidad de las funciones asignadas al otro puesto de trabajo), si aquellos preceptos de las leyes de presupuestos vulneran o no el principio de igualdad consagrado en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución Española a los efectos, en su caso, de plantear una cuestión de inconstitucionalidad frente a los mismos.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, al artículo 26 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, el artículo 24 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, el artículo 24 de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, y el artículo 23 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 19 de diciembre de 2017, se concede a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó el Abogado del Estado por escrito de fecha 8 de enero de 2018, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"dicte sentencia por la que estimando el recurso de casación y revocando la sentencia recurrida declare:

PRIMERO.- Que, de acuerdo con las normas de las Leyes de presupuestos citadas, no es posible que los funcionarios públicos perciban retribuciones que no sean las que correspondan a los puestos de trabajo que ocupan en virtud de los procedimientos de provisión legalmente previstos, sin que la realización de tareas concretas, con independencia de su amplitud, correspondientes a otro puesto de trabajo, pueda amparar la percepción de retribuciones diferentes.

SEGUNDO.- Que, en consecuencia no procede reconocer al recurrente cantidad alguna como diferencia retributiva por la realización de tareas diferentes y superiores a las correspondientes al puesto de trabajo que ocupa en virtud de la correspondiente provisión, por lo que procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto con imposición de las costas al recurrente."

Por providencia de 9 de febrero de 2018. Se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, pueda oponerse al recurso, lo que efectúo la representación procesal de don Jacobo en escrito de fecha 12 de marzo de 2018, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"[...] dicte en su día Sentencia acordando la desestimación del recurso de casación interpuesto de contrario contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ Pais Vasco dictada con fecha de 26 de abril de 2017 en el recurso nº 744/2016 o, en su caso, planteando como cuestión si los preceptos supuestamente infringidos vulneran o no el principio de igualdad a los efectos de plantear una cuestión de inconstitucionalidad frente a los mismos; con expresa imposición de condena en costas a la parte contraria."

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 14 de noviembre de 2019 se señala este recurso para votación y fallo el día 4 de febrero de 2020, fecha en que tuvo lugar el acto.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia de fecha 26 de abril de 2017 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que estimó el recurso contencioso administrativo promovido contra el acuerdo de 26 de septiembre de 2016 de la Dirección General de Policía desestimatorio de la solicitud de reconocimiento del derecho a percibir el componente singular del complemento específico correspondiente a los puestos de trabajo que ocupa en el puesto fronterizo aeropuerto de Bilbao y el que perciben funcionarios que ocupan un puesto de idéntica denominación en el puesto fronterizo aeropuerto de Adolfo Suárez Madrid-Barajas.

La sentencia ahora recurrida (completa en cendoj Roj: STSJ PV 1584/2017 - ECLI:ES:TSJPV: 2017:1584) acogió las pretensiones del Sr. Jacobo, anuló la resolución impugnada y le reconoció el derecho a percibir las diferencias existentes por el concepto de complemento específico en su componente singular entre el puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo en el puesto fronterizo aeropuerto de Adolfo Suárez Madrid - Barajas y el puesto de trabajo de jefe subgrupo operativo en el puesto fronterizo aeropuerto de Bilbao, en cuanto a las cuantías que no se hallen prescritas, esto es, las devengadas en los cuatro años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la instancia inicial (el doce de julio de 2016), con sus intereses legales desde la fecha de la reclamación en vía administrativa.

La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El auto de la Sección Primera de 11 de diciembre de 2017 que ha admitido a trámite este recurso de casación explica que guarda sustancial identidad con el n.º 798/2017 y con el n.º 874/2017, ya admitidos, y, tal como hemos reflejado en los antecedentes, aprecia, al igual que en esos otros recursos de casación, interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la respuesta

"(...) relativa a la interpretación que haya de darse al artículo 26 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, al artículo 24 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, al artículo 24 de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, y al artículo 23 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, concretamente:

1. Si tales preceptos deben ser interpretados en el sentido de que impiden a los funcionarios públicos que desempeñen idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que sirven a través del oportuno nombramiento percibir los complementos de destino y específico asignados a aquel puesto.

2. Si, por el contrario, dichos preceptos solo resultan de aplicación cuando el funcionario público realiza tareas concretas u ocasionales de otro puesto de trabajo, pero no la totalidad de las funciones y responsabilidades asignadas al mismo en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo o disposición equivalente.

3. Y, en el caso de resultar procedente la primera de esas dos interpretaciones (lo que impediría el reconocimiento del derecho a las retribuciones complementarias aun cuando se acredite el desempeño efectivo de la totalidad de las funciones asignadas al otro puesto de trabajo), si aquellos preceptos de las leyes de presupuestos vulneran o no el principio de igualdad consagrado en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución Española a los efectos, en su caso, de plantear una cuestión de inconstitucionalidad frente a los mismos".

Los preceptos que el auto de admisión identifica a efectos de la interpretación que debemos establecer son esos mismos preceptos de las citadas Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición del Abogado del Estado

Expone en primer lugar los antecedentes del caso. Luego recoge la cuestión que nos somete la Sección Primera en el auto de admisión. A continuación afirma que la sentencia infringe los preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado que debemos interpretar.

Tras reproducir su texto, destaca que el sintagma "en todo caso" pone de relieve el alcance general de la norma. A su entender esto significa, que se aplican a todos los supuestos en que funcionarios públicos pretenden la percepción de complementos sobre la base de la realización de tareas de otro puesto de trabajo ya sea ocasional, parcial, permanente o total. Esta interpretación, añade es coherente con el propósito que inspira a la Ley de controlar el déficit público.

Rechaza, que estos preceptos se hallen en contradicción con los artículos 14 y 23.3 de la Constitución.

Señala que estamos ante normas postconstitucionales con rango de Ley, reiteradas a lo largo del tiempo y que su disconformidad con el texto fundamental solamente puede ser declarada por el Tribunal Constitucional.

Recalca que no puede desconocerse la importancia del nombramiento a efectos de analizar el juego de los principios de igualdad y mérito en la función pública, los cuales no sólo rigen en el acceso a ella sino que se proyectan en toda la carrera profesional, tal como establece el artículo 16.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y resulta de la sentencia de esta Sala de 13 de marzo de 2017 (casación n.º 896/2014) al igual que de la de 12 de mayo de 2015 (casación n.º 152/2014).

Defiende que la solución prevista por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado sea conforme con la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional 34/2004.

B) El escrito de oposición de don Jacobo.

Pide la desestimación del recurso y subsidiariamente que se plantee cuestión de inconstitucionalidad sobre los preceptos que el Abogado del Estado reputa infringidos.

El juicio de la Sala, desestimación del recurso de casación.

Según nos dice el auto de admisión, en este recurso de casación se plantea una cuestión sustancialmente idéntica a la suscitada por el n.º 798/2017 y, también, por el n.º 874/2018. Además, coincide con la que late en los n.º 4990/2016 ( sentencia n.º 1131/2018) y n.º 1780/2018 ( sentencia n.º 605/2019), resueltos todos en el mismo sentido.

Pues bien, nuestra sentencia n.º 1081/2019 ha desestimado el recurso de casación n.º 798/2017 y ha establecido, de acuerdo con las anteriores, la interpretación que nos ha pedido el auto de admisión. Las razones de las que nos hemos servido para llegar a los fallos desestimatorios de los recursos del Abogado del Estado son las siguientes.

En la sentencia n.º 52/2018 casación núm. 874/2017, respondimos a la cuestión planteada, la misma que se nos ha sometido en este recurso de casación, en estos términos:

"Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o que puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo (...). Sucede (...) que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

"Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

1. La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

2. La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

3. El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

4. Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".

Es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".

Por esa razón, en la sentencia n.º 605/2019, hemos dicho que

"ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo".

Así, pues, por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, debemos resolver ahora del mismo y estar a la interpretación de los preceptos alegados de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para el período 2013 a 2016 que ya establecimos en las precitadas sentencias n.º 52/2018, 605/2019 y 1081/2019, y desestimar este recurso de casación. Posición que se ha reiterado en las STS 1568/2019 de 12 de noviembre, resolviendo recurso de casación núm. 3377/2017 y 1615/2019 de 20 de noviembre, resolviendo recurso de casación núm. 3526/2017.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.