STS 357/2020, 19 de Mayo de 2020

1. - D. Juan Carlos interpuso demanda en materia de desempleo contra el Servicio Público de Empleo Estatal, que correspondió al Juzgado de lo Social núm. 5 de Granada, quien dictó sentencia el 28 de diciembre de 2016, en sus autos 800/2015, en cuya parte dispositiva se dijo lo siguiente: "Que previa estimación de la excepción de incompetencia de jurisdicción sin entrar en el fondo del asunto se desestima la demanda promovida por D. Juan Carlos contra el Servicio Público de Empleo Estatal absolviendo a la administración demandada de las pretensiones en su contra ejercitadas".

2. - En la sentencia aludida se declararon como hechos probados los siguientes:

"PRIMERO. - D. Juan Carlos con D.N.I núm. NUM000 solicita en fecha de 18 de diciembre de 2015 ayuda económica de acompañamiento del Real Decreto Ley 23/2012 de 24 de agosto por el que se prorroga el programa contenido en el Real Decreto Ley 1/ 2011 de 11 de febrero. Dicha ayuda fue denegada por Resolución de fecha 24 de febrero de 2015 por no ser parado de largo duración inscrito como demandante de empleo 12 meses en los últimos 18 meses sin tener persona a cargo.

SEGUNDO. - El actor, no conforme con dicha Resolución interpone recurso de alzada en fecha de 18 de marzo de 2015 que es desestimado por Resolución de la Subdirección general de recursos de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Se da por reproducido dicha resolución que obra a los folios 68 a 72 de las actuaciones.

TERCERO. - El actor percibe prestaciones por desempleo durante 306 días desde el 23 de mayo de 2013 al 24 de marzo de 2014. En el periodo de 25 de mayo de 2014 al 24 de septiembre de 2014 la prestación estuvo suspendida por tener suscrito contrato de trabajo durante 184 días y se reanudó la prestación por desempleo hasta su agotamiento desde el 25 de septiembre de 2014 a 21 de noviembre de 2014.

CUARTO. - Se interpone demanda en fecha de 8 de septiembre de 2015 en la que solicita el dictado de sentencia en la que se reconozca el derecho a percibir la ayuda económica regulada en el RDL 1/2011 de 11 de febrero de Medidas Urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas".

El señor Juan Carlos interpuso recurso de suplicación ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, quien dictó sentencia el 21 de septiembre de 2017, en su recurso de suplicación 438/2017, en cuya parte dispositiva se dijo lo siguiente: "Que estimando el Recurso de Suplicación interpuesto por D. Juan Carlos contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 5 de Granada, en fecha 28 de diciembre de 2016, en autos núm. 800-2015, seguidos a su instancia, sobre desempleo, contra el Servicio Público de Empleo Estatal, debemos revocar y revocamos la sentencia recurrida, debiendo declararse la competencia del orden jurisdiccional social para conocer de la pretensión formulada en la demanda, anulando dicha sentencia y retrotrayendo las actuaciones al momento inmediatamente anterior a dictarse la misma para que resuelva el fondo del asunto con completa libertad de criterio".

El Abogado del Estado formuló un único motivo de casación por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto (i) el art. 9.4 y 5 de la LOPJ; (ii) el art. 2.o) y s) de la LJS; (iii) el art. 1.1 de la LJCA; (iv) el art. 2.7 del RD-Ley 1/2011, prorrogado por los Reales Decretos-Leyes 23/2012, de 24 de agosto; y 1/2013, de 25 de enero y últimamente por el Real Decreto-Ley 1/2016, de 15 de abril; y (v) el art. 22.2.b) LGS. - Aporta como sentencia de contraste la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha de 27 de mayo de 2016, recaída en su recurso de suplicación núm. 486/2015.

El Ministerio Fiscal emitió informe, en el que solicita la procedencia del recurso interpuesto por el SPEE.

El 24 de febrero de 2020 se dictó Providencia, mediante la que se designa como nuevo ponente, por necesidades del servicio, al Excmo. Sr. D. Ricardo Bodas Martín y se señala para votación y fallo el 21 de abril de 2020. Se inició la deliberación telemáticamente el día 21 de abril de 2020, en el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, con varias prórrogas, y se concluyó en la fecha su firma.

1. - El objeto del presente recurso de casación para la unificación de doctrina consiste en determinar la competencia del orden jurisdiccional social o el contencioso-administrativo para conocer una demanda contra una resolución del Servicio Público de Empleo Estatal, que denegó al demandante las ayudas a trabajadores desempleados reguladas en el Programa de Recualificación Profesional para personas que han agotado su protección de desempleo (Programa PREPARA), con arreglo a las previsiones del RDL 1/2011, prorrogado por el RDL 23/2012.

2. - El demandante, tal y como se recoge en los hechos probados de la sentencia de instancia, reclamó el SPEE el derecho a percibir la ayuda económica de acompañamiento, regulada en el RDL 23/2012, de 24 de agosto, por el que se prorroga el RDL 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas. - Dicha ayuda le fue denegada por no ser parado de larga duración inscrito como demandante de empleo durante 12 meses en los últimos 18 meses sin tener persona a su cargo. - El Juzgado de instancia, previa estimación de la excepción de incompetencia de jurisdicción, absolvió al SPEE, lo que resulta contradictorio con la previa declaración de incompetencia.

3. - La sentencia recurrida estima el recurso de suplicación del demandante, razonando que, con independencia de que el concepto sea el de "ayuda" o "subsidio", cuando el artículo 2.o) LRJS habla de prestación de la Seguridad Social incluida la del desempleo, lo hace en un sentido amplio, que abarca tanto al subsidio como a la ayuda que pueda corresponder a los trabajadores que cumplan los requisitos señalados al efecto en la norma. - Subraya, además, que en el presente caso no se habla de subvención, término que en ningún momento aparece en la normativa origen de la ayuda, con lo cual la naturaleza de la misma debe ser la que deriva del organismo que lo concede, por lo que la jurisdicción social es competente para conocer sobre la controversia suscitada en relación con las ayudas a trabajadores desempleados, puesto que no se trata de subvenciones.

1. - El SPEE interpone el recurso de casación para la unificación de doctrina y defiende que el conocimiento de las pretensiones relativas al programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (PREPARA), aprobado por el RDL 1/2011 y sus prórrogas, corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

2. - Aporta, como sentencia referencial, la dictada por la Sala de lo Social del TSJ Castilla la Mancha de 27 de mayo de 2016, rec. 486/2015, que revoca la dictada en la instancia y declara la incompetencia del orden jurisdiccional social para conocer sobre la cuestión planteada. - Se trata, al igual que la sentencia recurrida, de un solicitante de la ayuda controvertida, a quien el SPEE le denegó la ayuda económica solicitada, porque las rentas de la unidad familiar superaban el 75% del salario mínimo interprofesional.

3. - La Sala de Castilla la Mancha considera que, "...si bien las prestaciones por desempleo del sistema de Seguridad Social, reguladas en el Titulo III del Texto Refundido de la L.G.S.S.S, cuya competencia para su gestión viene atribuida al SEPE en el art. 13. j) de la Ley 56/2003, se encuentran sometidas al control de la jurisdicción social ( arts. 233 de la L.G.S.S. de 1994 y 303 de la actual), y art. 2. o) de la L.R.J.S. Las que se plantean en las presentes actuaciones forman parte de las acciones y medidas gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal en virtud del art. 13. h) 4 de la Ley 56/2003 de Empleo, cuya tramitación y régimen de recursos se encuentra encomendada a la jurisdicción contencioso administrativa".

1. - El artículo 219 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social exige para la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina que exista contradicción entre la sentencia impugnada y otra resolución judicial que ha de ser -a salvo del supuesto contemplado en el número 2 de dicho artículo- una sentencia de una Sala de lo Social de un Tribunal Superior de Justicia o de la Sala IV del Tribunal Supremo. Dicha contradicción requiere que las resoluciones que se comparan contengan pronunciamientos distintos sobre el mismo objeto, es decir, que se produzca una diversidad de respuestas judiciales ante controversias esencialmente iguales y, aunque no se exige una identidad absoluta, sí es preciso, como señala el precepto citado, que respecto a los mismos litigantes u otros en la misma situación, se haya llegado a esa diversidad de las decisiones pese a tratarse de "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales".

Por otra parte, la contradicción no surge de una comparación abstracta de doctrinas al margen de la identidad de las controversias, sino de una oposición de pronunciamientos concretos recaídos en conflictos sustancialmente iguales.

2. - La Sala concluye, al igual que el Ministerio Fiscal, que concurren aquí las exigencias del art. 219.1 LRJS, puesto que en ambos casos se trata de demandantes de la ayuda económica, regulada en el RDL 1/2011, prorrogada por el RDL 23/2012, a quienes se deniega la ayuda por el SPEE y reclaman ante la jurisdicción social contra la denegación del derecho, habiendo recibido respuestas claramente contradictorias, puesto que en la recurrida se declaró la competencia de la jurisdicción, mientras que en la de contraste se entendió que la jurisdicción competente era la contencioso- administrativa.

1. - El SPEE denuncia que la sentencia recurrida ha infringido las normas del ordenamiento jurídico siguientes: (i) el art. 9.4 y 5 de la LOPJ; (ii) el art. 2.o) y s) de la LJS; (iii) el art. 1.1 de la LJCA; (iv) el art. 2.7 del RD-Ley 1/2011, prorrogado por los Reales Decretos-Leyes 23/2012, de 24 de agosto; y 1/2013, de 25 de enero y últimamente por el Real Decreto-Ley 1/2016, de 15 de abril; y (v) el art. 22.2.b) Ley General de Subvenciones.

2. - El Ministerio Fiscal solicita en su informe la estimación del recurso de casación para la unificación de doctrina, interpuesto por el SPEE, por cuanto la ayuda controvertida no es una prestación ni un subsidio por desempleo, como defiende la sentencia recurrida, sino una subvención, como es de ver en el art. 2.7 del RDL 1/2011 y el art. 11.11 del RDL 23/2012 y subraya, por tanto, que la sentencia recurrida se confunde cuando afirma que el término "subvenciones" no aparece en esta normativa. - Destaca, por otra parte, que el Tribunal Constitucional en sus sentencias 100/2017, de 20 de julio y 153/2017, de 21 de diciembre, promovidos por el Gobierno Vasco en materia de competencias sobre los programas de actuación de empleo, que son los que reconocen las ayudas controvertidas, concluyen que tales ayudas no se incardinan dentro de la acción protectora del desempleo en el Sistema de Seguridad Social y confirma su vinculación directa con el régimen de subvenciones.

1. - La Sala, al igual que el Ministerio Fiscal, entiende que la doctrina correcta se contiene en la sentencia referencial.

2. - En efecto, la finalidad, perseguida por el RDL 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas, es alcanzar un nivel de creación de empleo capaz de reducir el número de personas desempleadas, según su exposición de motivos.

   Para alcanzar ese objetivo, la norma puso en marcha en 2011 un plan de choque coyuntural, aunque se prorrogó posteriormente, con efectividad a corto plazo, dirigido especialmente a la reducción del desempleo de jóvenes y personas en paro de larga duración, a la recualificación profesional de las personas que hayan agotado la protección por desempleo y a la realización de acciones de mejora de la empleabilidad para personas con especiales dificultades de inserción laboral, derivadas de su baja cualificación. - Dicho plan de choque, concebido como un todo unitario, incluye las medidas siguientes:

   1. - Un programa excepcional de empleo para la transición hacia la contratación estable, que persigue incrementar las posibilidades de colocación de los jóvenes y personas en desempleo de larga duración mediante una reducción muy importante de las cuotas empresariales a la Seguridad Social -que puede llegar al 100 %- para las empresas que creen nuevos puestos de trabajo a tiempo parcial, siempre que la jornada oscile entre el 50 % y el 75 % de la habitual y la duración del contrato no sea inferior a seis meses y prevé, además, cuando estos contratos tengan naturaleza temporal, su transformación en indefinidos, en las condiciones previstas en la norma, podrá dar lugar a la obtención de otros beneficios.

   2. - Un programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, basado en acciones de políticas activas de empleo que permitan su recualificación para incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con potencial de crecimiento. Las personas participantes en estas acciones con menores rentas podrán recibir una ayuda económica de acompañamiento del 75 % del IPREM mensual, durante un máximo de seis meses.

   3. - La promoción de acciones de mejora de la empleabilidad que, fruto de la realización de itinerarios individuales y personalizados de empleo, combinen actuaciones de orientación y formación para el empleo dirigidas a jóvenes, mayores de 45 años en situación de desempleo de larga duración, personas procedentes del sector de la construcción u otros sectores afectados por la crisis que, dentro de estos colectivos, tengan dificultades de inserción laboral derivadas de su baja cualificación.

   4. - Dispone que, durante el año 2011, en los planes de formación de oferta dirigidos prioritariamente a personas ocupadas, la participación de personas desempleadas oscilará entre el 20 % y el 40 % respecto del total de personas que inician la formación, con la finalidad de incrementar las posibilidades de contratación de esas personas desempleadas.

   La D. A. 1ª del RDL 1/2011, reguladora de su título competencial, se basa en el artículo 149.1.7 de la Constitución, que encomienda al Estado como competencia exclusiva la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las CCAA y en el apartado 17.º, que también encomienda exclusivamente al Estado la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CCAA. - La D.F. 3ª del RDL 23/2012, que regula su título competencial, lo apoya en el art. 149.1.7 CE.

   El programa de recualificación profesional, regulado en el art. 2 del RDL 1/2011 y prorrogado por el artículo único del RDL 23/2012, tiene como beneficiarios a las personas desempleadas por extinción de su relación laboral, con los requisitos que allí se indican, para las que se reconocen los siguientes derechos: de un lado, el derecho a realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, así como el derecho a participar en medidas de políticas activas de empleo encaminadas a la recualificación y/o inserción profesional necesarias para que puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo; y de otro lado, el derecho a recibir una ayuda económica de acompañamiento del 75 por 100 del indicador público de rentas de efectos múltiples mensual (o del 85 por 100 si el beneficiario tiene determinadas cargas familiares), hasta un máximo de seis meses y de acuerdo con los términos que la normativa establece: entre otros, además de que al presentar la solicitud de inclusión en el programa deba acreditarse la realización de acciones de búsqueda activa de empleo durante un mínimo de treinta días, se indica que la citada ayuda económica solo podrá reconocerse una vez iniciado el itinerario individualizado y personalizado de inserción, estando condicionada su percepción a la participación en el mismo, e insistiéndose en que requisito imprescindible para el mantenimiento de su disfrute es la participación de las personas beneficiarias en las acciones de políticas activas de empleo y de búsqueda de empleo que les propongan los Servicios Públicos de Empleo, quedando también obligadas a aceptar ofertas de empleo adecuadas, salvo causa justificada, y añadiéndose que de la ayuda se descontarán proporcionalmente las cantidades que correspondan por la falta de participación efectiva en las acciones y medidas incluidas en el itinerario individualizado de inserción, siempre que no concurran supuestos de incumplimiento, circunstancia esta última que determinaría la pérdida de la condición de persona beneficiaria, con exclusión definitiva del programa.

3. - El apartado séptimo del artículo 2 del RDL 1/2011, reproducido por el art. 11.11 del RDL 23/2012, dispone que el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y pago de las ayudas económicas de acompañamiento, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13.e) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las cuales se tramitarán en régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

   El art. 13.e (h).4 de la Ley 56/2003, que regula las competencias del SPEE, le encomienda la gestión de los programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios, precisándose, a continuación, que la reserva de crédito a que hace referencia este párrafo se dotará anualmente, previo informe de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. De los resultados de las actuaciones financiadas con cargo a los mismos se informará anualmente a dicha Conferencia Sectorial.

   El art. 2.4.a de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, dispone que no tienen carácter de subvenciones: a) Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social.

   Finalmente, el apartado segundo del art. 22 de la Ley de Subvenciones, que regula su régimen de concesión, dice lo siguiente: 2. Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones: a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones. A efectos de lo establecido en el párrafo anterior, se entiende por subvención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado aquella en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto. El objeto de estas subvenciones deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión que, en todo caso, deberá ser congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito presupuestario. b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa. c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

4. - El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en su sentencia 100/2017, de 20 de julio, sobre la naturaleza jurídica de las ayudas controvertidas, enmarcadas en el Plan PREPARA, en los términos siguientes:

   "...Pues bien, la controversia competencial planteada por la parte recurrente no versa sobre la regulación relativa a la programación y gestión de las medidas de política activa de empleo del programa - para las que se asigna la competencia a los Servicios Públicos de Empleo-, sino que se circunscribe a la referida ayuda económica de acompañamiento, cuya concesión y pago se atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal, indicándose que su tramitación se efectuará en régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2 b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones.

   La concurrencia en este programa de esa ayuda económica junto a medidas de políticas activas de empleo implica que, como indica la exposición de motivos del Real Decreto-ley 23/2012, se trata de un programa dirigido a cumplir un doble objetivo: "por un lado, paliar una situación real de necesidad y, por otro, reincorporar al mercado laboral a sus beneficiarios". Ambas vertientes se integran en un mismo programa unitario, nacido con el fin último de mejorar la situación del empleo en nuestro país (exposición de motivos del Real Decreto-ley 1/2011), siendo significativos los mecanismos que su regulación establece para condicionar la percepción de la ayuda económica al seguimiento de políticas activas de empleo, así como que su continuidad como programa, conforme a la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 1/2013, se hace depender del porcentaje de tasa de desempleo existente.

   Además, es también indicativo que, mientras el artículo 2 de la Ley 38/2003 dispone que las prestaciones contributivas y no contributivas de Seguridad Social no tienen carácter de subvenciones, el artículo único.11 del Real Decreto-ley 23/2012 reconduce en cambio la tramitación de la ayuda económica de acompañamiento aquí controvertida al régimen de concesión directa de las subvenciones, condición esta última que también se pone de manifiesto en la normativa de desarrollo (resolución del Servicio Público de Empleo Estatal de 1 de agosto de 2013). Asimismo, a los fines de encuadramiento competencial que ahora nos ocupan resulta relevante que, conforme al mismo artículo único.11 del Real Decreto-ley 23/2012, la asignación de la concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento al Servicio Público de Empleo Estatal se efectúa en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13 h) 4 de la entonces vigente Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, precepto este último que, puesto en relación con el artículo 14.3 de la misma Ley, permite deducir que su financiación se prevé con cargo a fondos de empleo de ámbito nacional. Por su parte, el artículo único.12 del Real Decreto-ley 23/2012 añade que "estas ayudas podrán ser objeto de justificación para su cofinanciación por el Fondo Social Europeo", el cual, según el artículo 162 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, está "destinado a fomentar, dentro de la Unión, las oportunidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, así como a facilitar su adaptación a las transformaciones industriales y a los cambios de los sistemas de producción, especialmente mediante la formación y la reconversión profesionales.

   Por todo ello, a los efectos competenciales que aquí nos corresponde enjuiciar cabe entender que la controversia planteada en relación con la ayuda económica de acompañamiento debe ser analizada como parte de un "programa para el empleo" (exposición de motivos del Real Decreto-ley 23/2012) y que, en consecuencia, debe ser encuadrada en la materia de empleo.

   3. En pronunciamientos anteriores este Tribunal ha puesto de relieve la vinculación de la materia de empleo con los títulos competenciales reconocidos en los arts. 149.1.7 y 149.1.13 CE ( SSTC 22/2014, de 13 de febrero, FJ 4; y 179/2016, de 20 de octubre, FJ 2). Con todo, en el supuesto que ahora nos ocupa, la consideración de los destinatarios y del contenido del programa cuestionado -en lo relativo a la ayuda económica de acompañamiento- permite apreciar que más que ubicarse en la materia de legislación laboral que es objeto del artículo 149.1.7 CE y que nuestra doctrina ha constreñido a la regulación de "la relación laboral", entendida como la relación que "media entre los trabajadores por cuenta ajena y las empresas dentro de cuyo ámbito de organización y dirección prestan sus servicios" (por todas, STC 159/2016, de 22 de septiembre, FJ 2), la normativa controvertida se incardina en la materia de fomento del empleo vinculada al artículo 149.1.13 CE.

   En tal sentido, y conforme se indicó en la STC 22/2014, de 13 de febrero, FJ 4, "este Tribunal ha considerado que la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo concierne a ámbitos que no se limitan a lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, aunque guarden conexión con ésta, sino que se trata 'de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el artículo 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del artículo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica' ( STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 11)". De este modo, "[el] Estado ostenta pues, al amparo de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ( art. 149.1.13 CE), la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el artículo 149.1.7 CE" ( STC 22/2014, FJ 4)".

4. - Consiguientemente, aunque las ayudas controvertidas, consideradas aisladamente, pudieran considerarse como una forma de acción protectora del desempleo, a tenor con el art. 206.2 LGSS ( art. 265.2 RDL 8/2015), puesto que se anudan a una acción específica de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión e inserción profesional en favor de los trabajadores desempleados, cuyo objeto es el fomento del empleo estable, lo cierto es, que el RDL 23/2012, que prorrogó el RDL 1/2011, las califica como medidas de acompañamiento económico, incluidas en un plan de empleo unitario, en el que se ha encomendado al Servicio Público de Empleo Estatal la concesión y pago de las mismas, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13.h) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las cuales se tramitarán en régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

   Como hemos señalado anteriormente, el Tribunal Constitucional en la sentencia citada más arriba, así como en la STC 153/2017, de 21 de diciembre, ha concluido que las ayudas económicas, encuadradas en el Programa de Empleo PREPARA, son medidas de acompañamiento económico del propio programa, que constituye un todo unitario, cuya finalidad se incardina en la materia de fomento del empleo, conforme al artículo 149.1.13 CE en relación con el art. 40.1 CE y no en los apartados 1.7 y 1.17 del art. 149 CE, lo cual permite descartar que se trate de materia laboral o de Seguridad Social.

   Esa es la razón por la que el legislador encomendó la concesión y pago al SPEE, conforme a lo dispuesto en el art. 13.h.4 de la Ley de Empleo, al tratarse de un programa de fomento de empleo excepcional y de duración determinada y canalizó su concesión por el procedimiento, previsto en el art. 22.2 de la Ley de Subvenciones, en cuyo art. 2.4.a se descarta que las prestaciones contributivas y no contributivas de Seguridad Social sean subvenciones, en vez de hacerlo por su apartado j), que encomienda al SPEE la gestión y control de las prestaciones por desempleo, así como la de garantizar la coordinación entre políticas activas y prestaciones por desempleo, cuya gestión se desarrollará mediante sistemas de cooperación con los Servicios Públicos de Empleo de las comunidades autónomas.

5. - Así pues, constatado que las ayudas de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, contempladas en el art. 2 del RDL 1/2011, prorrogadas por el art. Único del RDL 23/2012, no son prestaciones por desempleo, ni tampoco forman parte de la acción protectora por desempleo, sino medidas de acompañamiento económico de un Programa de Empleo Unitario, cuya finalidad, conforme a lo dispuesto en el art. 40.1 CE, es fomentar el empleo de los trabajadores desempleados en circunstancias ya expuestas, vinculado al art. 149.1.13 CE, cuya concesión y pago se encomienda al SPEE, con base a lo dispuesto en el art. 13.e. 4 de la Ley de empleo, es decir para la gestión de un programa excepcional y de duración determinada orientado al fomento de empleo y no con arreglo a lo dispuesto en el art. 13. j de la norma antes dicha, que le encomienda la gestión y el control de las prestaciones por desempleo, así como la coordinación con las CCAA de la gestión de las políticas activas de empleo y las prestaciones por desempleo, siendo esa la razón por la que su concesión se tramite en régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2.b) de la Ley de Subvenciones, estamos en condiciones de concluir que la impugnación de la denegación de la ayuda por parte del SPEE, no puede subsumirse, de ningún modo, ni en el apartado o), ni en el apartado s) del art. 2 de la LGSS, por cuanto no se trata de prestaciones de Seguridad Social o desempleo, ni tampoco de actuaciones administrativas, sujetas a derecho administrativo y que pongan fin a la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades o funciones en materia de Seguridad Social, distintas a las previstas en el apartado o), sino de medidas de fomento de empleo, habilitadas por el art. 149.1.13 en relación con el art. 40 CE, que deben ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 1.1 y 25.1 LJCA.

5. - Así pues, de acuerdo con el Ministerio Fiscal, procede estimar el recurso de casación para la unificación de doctrina, interpuesto por el SPEE y resolviendo el debate de suplicación, revocamos la sentencia recurrida y confirmamos la sentencia dictada por el Juzgado de instancia. - Sin costas.